地方人大開展專題詢問工作的實踐與工作規(guī)范

明連成+++梁衛(wèi)東

專題詢問是近年來各級人大普遍開展、旨在強化工作監(jiān)督的人大監(jiān)督形式之一，實踐中已經(jīng)取得了很好的監(jiān)督效果，倍受各級地方人大的喜歡，并且創(chuàng)造了以聯(lián)組會議為主，提問隨意、應詢規(guī)范、網(wǎng)絡直播、組織有序等專題詢問新形式、新方法，越來越多地發(fā)揮作用。但從甘肅的實踐來看，專題詢問還沒有形成一套統(tǒng)一、完整的操作體系，還存在運行程序不夠嚴密、促進工作效能不強等問題。因此，如何組織開展好專題詢問，強化力度，詢出結果，詢出實效，是當前各級人大應當十分重視的問題。

一、詢問及其實踐探索和專題詢問

（一）概念及其認識

我國各級地方人大及其常委會履行職責的形式，主要是通過會議，聽取和審議本級各國家機關的工作報告、各類議案等法定事項，在會議審議過程中，代表或常委會組成人員對報告議案等不明白、不清楚的問題，既可以向法定列席會議的有關負責人提問，要求回答，又可以要求相關負責人到會說明情況、回答問題，這種情形，被稱作人大詢問。它是憲法法律規(guī)定的，是人大依法行使職權的需要，也是各級人大常委會議事規(guī)則對以審議為主的人大行使職權的具體要求，它伴隨著地方人大依法行使職權的始終?？梢哉f，凡是人大法定會議所進行的審議活動，都有詢問行為的發(fā)生。在人大會議上，詢問是一個普遍又經(jīng)常用到的審議表現(xiàn)形式。專題詢問則是由人大常委會精心組織準備，并且由人大常委會會議議程事先規(guī)定，在聽取“一府兩院”或人大有關工作報告之后，為進一步分析研究問題，弄清事項或者問題緣由、因果，以深化會議審議或統(tǒng)一對有關問題的認識，對此要求“一府兩院”有關部門負責人到審議現(xiàn)場，逐一回答組成人員提問或事先調研了解的相關情況問題，確保組成人員提出好的意見建議，促進“一府兩院”工作，提高人大履職水平。

（二）甘肅人大的實踐探索

根據(jù)地方組織法的有關規(guī)定，1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的議事規(guī)則，對人大常委會詢問、回答等第一次進行了明確。甘肅省人大常委會于1988年制定的議事規(guī)則，規(guī)定了“甘肅省人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問”。之后，在1989年9月召開的甘肅省七屆人大常委會第十次會議上，在聽取省人民政府清理整頓公司情況匯報、省人民檢察院查處經(jīng)濟犯罪大案要案情況匯報后，根據(jù)審議情況，首次召開聯(lián)組會議，審議這兩項議題，請“一府兩院”的負責人到會聽取審議意見，回答具體問題。組成人員圍繞議題，11人進行了審議發(fā)言，提出了18個問題，政府有關部門和檢察院負責人現(xiàn)場回答，取得了較好的審議效果，開啟了甘肅省人大常委會審議時進行詢問的先河，會后還作出了省人大常委會《關于堅決懲治腐敗、促進廉政建設的決議》。1999年7月甘肅省九屆人大常委會在審議省人民政府關于審議工作報告時，就省水利、環(huán)保專項資金被挪用擠占的問題，部分組成人員提出，請兩個部門負責人到提問比較集中的第二小組，回答具體問題，兩個部門負責人認真準備，比較好地回答了詢問，促進了被挪用擠占資金的回歸。

監(jiān)督法實施以來，甘肅省人大常委會先后進行了6次專題詢問，分別就甘肅“三北防護林”建設、保障房建設、扶貧開發(fā)、“生態(tài)安全屏障”建設、就業(yè)、精準扶貧精準脫貧工作召開聯(lián)組會議，進行專題詢問，要求“一府兩院”相關負責人到會聽取意見，回答問題。這6個方面的專題詢問，既有省委重大工作部署，又有民生事項，還有政府工作難點重點，人大選擇這些問題開展專題詢問，既體現(xiàn)了省人大常委會以監(jiān)督促進“一府兩院”工作、促進人大履職的原則，又體現(xiàn)了站位高、抓重點和難點的工作作風，提高了會議審議質量，提出了好的意見和建議，督促重大問題、重大民生事項相關規(guī)定措施的實施。

甘肅省人大常委會通過對專題詢問的不斷探索，豐富了監(jiān)督形式，促進了人大監(jiān)督工作由“柔性”向“剛性”轉變，不僅督促詢問問題的解決，推動了工作落實，還增強了人大監(jiān)督實效，同時也讓社會各界和人民群眾了解人大、關注人大、支持人大依法履職，產生了很好的社會效果。

二、專題詢問的主要做法及存在問題

（一）主要做法

通過近20年來，8次召開聯(lián)組詢問會的實踐，甘肅省人大常委會總結形成了一些相對成熟的做法和經(jīng)驗。

1.選準選精詢問議題。甘肅省人大常委會在每年制訂年初工作計劃，確定專題詢問議題時，緊緊圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注和人民群眾期待解決的重大問題，緊密結合人大代表提出的建議、批評和意見及人大各項工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題，把涉及改革難度大、存在問題多、社會關注度高、關系群眾切身利益的報告議案確定為專題詢問的選題。人大相關專門委員會和常委會工作部門在調研、聽取工作等基礎上，以適當方式征求人大代表、市州人大對專題詢問的意見。2015年，是甘肅省開展“聯(lián)村聯(lián)戶，為民富民”行動的攻堅之年，省人大常委會把精準扶貧脫貧作為專題詢問議題，一方面助推了“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動向縱深發(fā)展，另一方面，也研究解決了在精準扶貧脫貧方面存在的問題，社會反響比較好。

2.深入調研找準關鍵問題。根據(jù)年初確定的專題詢問議題，常委會及時制訂實施方案，組織由常委會領導、常委會組成人員和人大代表組成的調研組深入市州及縣鄉(xiāng)開展調研活動。通過實地察看、查閱文件資料、聽取工作匯報、召開人大代表和基層干部群眾座談會等方式，廣泛收集資料和意見，掌握大量第一手資料，確定詢問題目，最后形成內容全面、數(shù)據(jù)翔實、客觀公正的調研報告提交常委會會議，為專題詢問提供決策參考。找準了詢問議題中存在的突出問題，為專題詢問工作的有效開展奠定了重要基礎。在省十二屆人大常委會第二十次會議召開精準扶貧脫貧聯(lián)組詢問會前，省人大常委會6位副主任帶隊，組成6個調研組，分赴有關市州進行了專題調研，并聽取了19個省直部門的情況匯報，為做好本次常委會審議和詢問做了充分準備。

3.精心組織開展專題詢問。每次專題詢問，常委會都在聽取調研組調研報告的基礎上，以召開聯(lián)組會議的形式，對需詢問的問題進行專題詢問。按照程序采取現(xiàn)場面對面“一問一答”的模式進行。在詢問過程中，常委會組成人員和人大代表緊抓關鍵和要害問題，不回避矛盾，直截了當提出問題，對詢問人提出的問題，答問人實事求是地作出回答，不走過場，現(xiàn)場不能答復或者不能充分答復的，都要說明情況并于會后及時書面答復。2012年，省十一屆人大常委會第二十七次會議舉行聯(lián)組會議，將關注度很高的民生話題“保障房”建設鎖定為此次會議的主題進行了專題詢問。甘肅省委常委、常務副省長與省建設廳、省發(fā)改委、省國土資源廳等部門相關負責人公開應答了11位省人大常委會組成人員的“現(xiàn)場考問”，依法推動了省政府及相關部門保質保量完成了“十二五”保障性住房建設約束性指標，改善了中低收入群眾的住房條件。

4.廣泛宣傳形成監(jiān)督合力。為增強專題詢問的透明度，擴大人大代表和人民群眾的知情權和參與權，在每次專題詢問活動中，都分別邀請若干名人大代表和公民參與。同時，新聞媒體及時進行跟蹤報道，開通了網(wǎng)絡現(xiàn)場直播，讓廣大人民群眾充分了解了專題詢問的過程，了解人大對“一府兩院”的監(jiān)督，不停留在形式上，而是實實在在地發(fā)揮著作用。2014年9月，對省十二屆人大常委會第十一次會議聯(lián)組會上全省就業(yè)工作專題詢問的情況，首次進行了網(wǎng)絡直播，社會反響強烈。

（二）存在問題

在調研中發(fā)現(xiàn)，各地人大常委會雖然在開展專題詢問工作中進行了不懈的探索和努力，也取得了一些成功的經(jīng)驗，但在具體實踐中，也暴露出了一些問題和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.思想認識不夠到位。一些市縣人大常委會開展專題詢問的主動性不強，詢問工作的意義和價值沒有被充分認識。有的錯誤地認為專題詢問是裝點人大門面的擺設，是給“一府兩院”找麻煩，難以真正地發(fā)揮應有的監(jiān)督效能；有的認為專題詢問只是組成人員隨便問問，沒有約束力，解決不了實際問題；還有的抱著多一事不如少一事的心態(tài)對待專題詢問，思想上不重視，行動上不積極。

2.運行程序不夠嚴密。由于專題詢問是人大常委會行使監(jiān)督權的創(chuàng)新之舉，尚未有成熟的經(jīng)驗可循，目前專題詢問的具體步驟以及詳細要求缺乏相關法律制度支撐，因此在行動中就存在有一定的隨意性。如議題選定“避重就輕”、詢問“走過場”、事后“沒下文”，使問題難以真正得到解決。

3.監(jiān)督力度不夠強。如有些政府及相關部門在當場能夠作出很好的回答，但在具體落實和解決問題的過程中，存在應付了事，以文件的形式落實工作。有的地方開展專題詢問時，走過場，擺樣子，“導演”痕跡明顯。這都大大地降低了專題詢問的監(jiān)督力度。

4.公眾參與度不夠。近年來開展的專題詢問活動，主要以人大常委會組成人員為主，雖然也邀請了人大代表和社會團體代表參加，但數(shù)量不多，也很少有代表或群眾代表提問的，人大代表和群眾的參與面有待擴大。

三、進一步規(guī)范專題詢問工作的具體意見

目前，鑒于相關法律對詢問的規(guī)定非常原則，導致專題詢問缺少必要的制度支撐，各地的做法有大同，也有諸多不同，專題詢問工作雖然已經(jīng)常態(tài)化，但尚未形成成熟的模式。我們認為，開展好詢問工作，應從以下幾個方面進行規(guī)范。

（一）詢題選定

專題詢問選題應緊緊圍繞貫徹落實中央和黨委重大決定部署，緊緊圍繞關系本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注和人民群眾期待解決的重大問題，緊密結合人大代表提出的建議、批評和意見及人大各項工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題，把涉及改革難度大、存在問題多、社會關注度高、關系群眾切身利益的議案報告確定為專題詢問的選題。確定專題詢問的選題前，及時與當?shù)卣嘘P部門、法院、檢察院進行溝通協(xié)調。

常委會組成人員、專門委員會、各工作部門在每年年底提出下一年度擬進行專題詢問的建議，常委會辦公廳（室）匯總后，由常委會主任會議討論決定詢問專題的選題，并列入常委會年度工作要點。詢問專題需要調整的，由主任會議決定。

除列入常委會工作要點的專題詢問選題以外，常委會組成人員五人以上書面聯(lián)名、代表十人以上書面聯(lián)名，可以在確定常委會會議議題時提出與會議審議議題有關的專題詢問議題，由主任會議決定是否提請常委會會議進行專題詢問。

（二）會前準備

專題詢問前，人大有關專門委員會和常委會有關工作部門就組織常委會工作人員，有計劃、有針對性地圍繞專題詢問的選題開展視察或專題調研，聽取有關部門匯報。調研形式可以多種多樣，要廣泛聽取人民群眾、人大代表和有關方面的意見建議。

人大有關專門委員會和常委會有關工作部門在專題詢問前應當與被詢問單位溝通，組織召開專題詢問協(xié)調會，落實專題詢問事項。

開展詢問前，有關專門委員會和常委會有關工作部門應提前將有關報告和梳理出的重點問題發(fā)送常委會組成人員，便于組成人員準備發(fā)言詢問。

常委會辦公廳（室）應提前將有關專門委員會和常委會工作部門梳理出的重點問題提供給“一府兩院”領導同志，以便做好應詢準備。

（三）精心組織

專題詢問一般在常委會會議聯(lián)組會議上進行。專題詢問主持人，由人大常委會主任或副主任擔任。詢問人由常委會分組會議推薦、個人報名的方式產生。列席會議的人大代表、人民團體、群眾代表，經(jīng)主持人同意，也可以現(xiàn)場向答問人提出詢問。

詢問人應當在被詢問單位職責和專題詢問選題范圍內詢問，提出的問題應當重點突出，抓住關鍵和要害，不回避矛盾。

答問人應當客觀準確、直截了當、實事求是地回答詢問人提出的問題，不走過場，不推脫或者回避問題，不得對詢問人提出反問或者質疑。

詢問問題涉及多個部門的，以承擔主要職責的部門為主答復，其他有關部門補充答復。答問人不能當場答復或者不能充分答復的，應當說明原因并于會后及時書面答復。

（四）事后監(jiān)督

在常委會聯(lián)組會議結束10日內，人大常委會有關部門應當將專題詢問意見歸納整理形成書面材料，以辦公廳（室）函件轉交“一府兩院”研究落實，并要求在適當時限內向人大常委會書面反饋整改落實情況。人大有關專門委員會和常委會有關工作部門應當對“一府兩院”整改落實情況進行跟蹤督查。

如果多數(shù)常委會組成人員對“一府兩院”整改落實情況不滿意，可以要求被詢問單位繼續(xù)整改并報送落實情況。

人大常委會認為必要時，可以就專題詢問涉及的相關工作作出決議、決定。專題詢問應向社會公開。

四、對加強專題詢問和提高監(jiān)督實效的思考

專題詢問在各級人大常委會進行了深入實踐，但仍需要在具體工作中揚長避短，不斷總結、完善、規(guī)范和提高。我們認為，應做好以下三個方面的工作。

（一）加強宣傳培訓，促進專題詢問工作常態(tài)化。各級人大常委會要充分利用廣播、電臺、報紙和客戶端等媒體，廣泛開展法律法規(guī)和專題詢問的有關知識、重要意義、主要做法、實際效果的深入宣傳和廣泛報道，努力提高廣大人民群眾的認知度和關注度，營造開展專題詢問的良好社會氛圍。加強與同級黨委溝通協(xié)調，利用黨校、行政學院等培訓基地，對“一府兩院”及其組成部門工作人員開辦專題培訓，講授專題詢問相關知識，增強其接受人大監(jiān)督、接受詢問的自覺性和主動性。人大代表的培訓要增加專題詢問內容，通過培訓增強常委會組成人員和代表的履職意識，提高開展專題詢問的能力和水平，推進專題詢問工作常態(tài)化，增強人大監(jiān)督工作的實效。

（二）創(chuàng)新方式方法，提高專題詢問工作質量。各級人大常委會在積累經(jīng)驗的基礎上，要注重對專題詢問的方式方法進行改進和創(chuàng)新。一是在今后的專題詢問工作中，應該倡導現(xiàn)場隨機提問、追問的方法。這樣更有利于常委會組成人員加強前期調研，掌握實際情況，體現(xiàn)詢問水平，也有利于被問詢單位提高重視程度，做好應詢準備工作。二是要加強與“一府兩院”及相關部門的溝通協(xié)調，明確應詢要求，使被詢問者在會前有充分的時間開展調查研究，了解掌握翔實情況，以便有的放矢地回答問題，提高詢問質量。三是應提高專題詢問的公開化程度，專題詢問過程可向媒體和公眾公開，并公布詢問和答復情況，增強專題詢問的透明度，這樣既接受人民群眾的監(jiān)督，又全面宣傳和展示詢問的成效。

（三）加強跟蹤督查，切實增強專題詢問實效。每次進行專題詢問后，人大常委會都要明確落實責任，對詢問后梳理交辦的相關事項應跟蹤監(jiān)督，督促被問詢的相關部門剖析原因、改進工作、解決問題，并及時反饋情況，切實將詢問、梳理、交辦、跟蹤、督辦環(huán)環(huán)相扣，確保專題詢問意見得到辦理，問題得到解決。如果通過專題詢問問題還得不到解決，或者常委會組成人員對改進和辦理不滿意的，常委會或主任會議應聽取和審議這方面的專項工作匯報，就同一問題再次舉行專題詢問，直到問題得到解決為止，努力把專題詢問的優(yōu)勢轉化為實實在在的監(jiān)督成果。

（作者分別系甘肅省人大常委會研究室主任，甘肅省人大常委會研究室綜合處調研員）