人大主導(dǎo)、行政主導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)

陳家剛

黨的十八屆四中全會提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。這就提出了人大立法主導(dǎo)權(quán)的問題。人大在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，似乎應(yīng)該是理所當(dāng)然的。為什么十八屆四中全會又提出這個問題呢？這是值得深思的。

習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出，“立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用?！彼?，部門利益法制化是當(dāng)前立法工作中存在的突出問題之一。部門利益之所以能夠法制化，與當(dāng)前的立法體制有一定的關(guān)聯(lián)。

我國的立法體系是比較復(fù)雜的，立法主體的數(shù)量也較為繁多。但一般來說具有立法權(quán)的主體可以分為兩類：一是人大機關(guān)，二是行政機關(guān)。一般而言，行政機關(guān)的立法行為應(yīng)該由行政機關(guān)所主導(dǎo)，而立法機關(guān)的立法行為應(yīng)該由人大來主導(dǎo)。所以，十八屆四中全會提出的“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制”，應(yīng)該是指人大及其常委會在其有立法權(quán)的立法問題上發(fā)揮主導(dǎo)作用。

有立法權(quán)的人大及其常委會在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，有人認為，這是理所當(dāng)然的。所以，人大的立法主導(dǎo)權(quán)問題是一個偽問題。果真如此，十八屆四中全會的決定為什么還特意規(guī)定，要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”呢？原因之一可能就是針對部門利益法制化的問題。不僅在行政立法中，行政部門有滲入部門利益的可能；而且在人大立法中，行政部門也有塞入部門利益的途徑，因為很多人大的立法草案，都是由行政部門起草的。據(jù)統(tǒng)計，六屆至十屆全國人大及其常委會的立法中，至少有五成以上都是由國務(wù)院及其所屬部門起草的。所以，部門利益法律化的可能性是存在的，也是需要予以重點防范的。因此，十八屆四中全會也提出了富有針對性的舉措：建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。這些都是為了讓有立法權(quán)的人大及其常委會在立法工作中更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。

無論是人大主導(dǎo)立法，還是行政主導(dǎo)立法，都不容回避一個重要的現(xiàn)實問題：即它們與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問題。無論是人大主導(dǎo)，還是行政主導(dǎo)，都要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法過程中必須堅持的一個根本原則。這是由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政模式所決定的。

問題是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的情況下，會不會與人大主導(dǎo)相沖突呢？這需要區(qū)分具體的情況。歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，如果黨的領(lǐng)導(dǎo)是包辦代替，必然會與人大主導(dǎo)相沖突；如果黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治性方向性的，則可能會實現(xiàn)兩者的有機統(tǒng)一。十八屆四中全會指出，加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?？梢?，在立法工作中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是包辦代替，而是憲制性的、重大的問題由黨中央來把握。這體現(xiàn)的就是一種政治性的、方向性的領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)然，反過來也一樣。在堅持人大主導(dǎo)的情況下，會不會影響黨的領(lǐng)導(dǎo)呢？這同樣涉及黨對人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)如何定位的問題。如果這種領(lǐng)導(dǎo)是絕對化的全面包辦代替的，毫無疑問，必然會有沖擊；但是如果這種領(lǐng)導(dǎo)是政治性的、方向性的領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)有可能相得益彰，人大主導(dǎo)立法會促進黨的領(lǐng)導(dǎo)，反過來黨的領(lǐng)導(dǎo)也會保障人大對立法工作的主導(dǎo)。

（作者系中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）行政學(xué)教研部副主任、教授、法學(xué)博士）