“河長制”：江蘇十年探索河湖治理的有效抓手

□李先明 趙建平 陳鋒 鄭爽 陳瀛

“河長制”：江蘇十年探索河湖治理的有效抓手

□李先明 趙建平 陳鋒 鄭爽 陳瀛

從藍色的“河長”標(biāo)牌走過去，眼前就是整潔美麗的運料河。兩面草皮護坡伸向遠方，下面是水泥襯砌，干干凈凈的水面上倒映著遠處保潔員正在工作的身影。

2016年10月10日下午，徐州市銅山區(qū)新任副區(qū)長劉剛，也是上任一個月的運料河區(qū)級河長，與鎮(zhèn)級河長許東一起來看看運料河。

“每天上下班我都路過運料河，自從當(dāng)了河長，感覺就是不一樣：現(xiàn)在每次路過這條河，總是帶著責(zé)任多看幾眼，看看有沒有問題！”許東從下游的房村鎮(zhèn)調(diào)到張集鎮(zhèn)當(dāng)鎮(zhèn)長，擔(dān)任河長已經(jīng)三四年了。

從承擔(dān)責(zé)任、組織管理、落實資金，到發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)問題，再到擔(dān)任保潔員、管理員，他對這段運料河了如指掌。

像許東、劉剛這樣的鎮(zhèn)級、區(qū)級河長，在江蘇數(shù)以千計，他們呵護著江蘇2萬多條鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上的河道。

“河長制”自無錫創(chuàng)建，江蘇及時指導(dǎo)并總結(jié)推廣“河長制”經(jīng)驗，“河長制”已經(jīng)在江蘇這片水網(wǎng)密布地區(qū)生根、發(fā)芽、綻放，成為河湖水系治理的重要抓手，讓這里的每一條河流回歸、蛻變、升華，并深刻影響到每一個臨河而居的百姓。

“河長制”濫觴——藍藻問題倒逼無錫率先探路

2007年5、6月間，太湖地區(qū)溫度驟升，藍藻瘋長，加之東南風(fēng)一吹，藍藻迅速大量積聚，地處太湖東北湖灣的無錫市自來水水源因此遭受污染，市民驚慌，輿論嘩然……

太湖藍藻暴發(fā)，看似偶然，實則是太湖長期污染之后的必然。如何從制度上長效治理并保護太湖水安全，成了社會期待解決的議題。

多年的工作實踐告訴無錫人，治河治水絕不是某一兩個部門、某一個層級的事情，必須部門聯(lián)動，必須想辦法發(fā)揮地方黨委和政府的主導(dǎo)作用，必須由更高一級的領(lǐng)導(dǎo)干部牽起頭來，負起責(zé)來。

2007年8月，幾經(jīng)討論醞釀，無錫市委辦公室和市政府辦公室印發(fā)《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果“納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負責(zé)人政績考核內(nèi)容”。無錫上下期望用這一制度推動部門聯(lián)動，調(diào)動地方黨委政府的治水積極性，最終解決河湖水問題。

這份文件的出臺，被認為是無錫推行“河長制”的起源。

在當(dāng)時太湖治理背景之下，無錫提出建立和實施“河長制”的目的是改善河道水質(zhì)，恢復(fù)河道水生態(tài)，最終全面提升河道功能，促進太湖治理。

簡單說，“河長制”即由各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任河長，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流污染治理。河長是河流保護與管理的第一責(zé)任人，主要職責(zé)是督促下一級河長和相關(guān)部門完成河流生態(tài)保護任務(wù)，協(xié)調(diào)解決河流保護與管理中的重大問題。

這項從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制衍生出來的制度，讓無錫市黨政主要負責(zé)人分別擔(dān)任了64條河流的河長，真正把各項治污措施落實到位。

“河長制”實施以來，圍繞“保護太湖、重建生態(tài)”的目標(biāo)，無錫做了大量扎實有效的工作，其“河長制”管理辦法和成效得到了業(yè)內(nèi)的關(guān)注和肯定。

10個月后，2008年6月，江蘇省政府決定在太湖流域推廣無錫的“河長制”，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于在太湖主要入湖河流實行雙河長制的通知》，每條河由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長，“雙河長”分工合作，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任。

隨著“河長制”的進一步推廣，一些地方將河長擴大到由人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，部分地方設(shè)立市、縣、鎮(zhèn)、村四級河長管理體系，這些自上而下、大大小小的河長實現(xiàn)了對區(qū)域河流的“無縫覆蓋”。

2012年9月，“河長制”被賦予了新的內(nèi)涵。省政府出臺《關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》，“河長制”從以保障水質(zhì)為主拓展到以河道管理為主。截至今年11月，全省727條省骨干河道、1212個河段的河長已落實到位，其中由各級行政首長擔(dān)任河長的占2/3，太湖15條主要入湖河流實行了由省級領(lǐng)導(dǎo)和市級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長的雙河長制。

江蘇已經(jīng)在全省范圍內(nèi)初步形成了較為完善的河長體系。

力量何在——“河長”治河生態(tài)鏈條

當(dāng)一條河有了“家長”，這條河就有了她本應(yīng)該有的秩序。

如今的江蘇，河道由河長負責(zé)，河長名單里有省長、市長，也有縣長、區(qū)長，還有紀(jì)委書記、政法委書記。

河長雖然管的是一條河，但要解決的問題卻超越了一條河。黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，推動力顯然超過部門?！昂娱L制”傳達了地方黨委政府重視水環(huán)境、強化責(zé)任的鮮明態(tài)度。特別是在一些水污染較嚴重的地區(qū)，由黨政一把手擔(dān)任河長，督辦河流環(huán)保工作，可以震懾環(huán)境違法行為，加大環(huán)境治理力度。

從“河長制”組織架構(gòu)來看，縱向從地區(qū)行政長官（省委書記、省長、市委書記、市長）開始，“系在一根繩上”的還有區(qū)委書記、區(qū)長，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，村支部書記、村委會主任；橫向從政府各級部門開始，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、財政、規(guī)劃、建設(shè)、國土、城管、工商、環(huán)保等部門都各有分工，誰都不能在水環(huán)境治理上缺位。

從社會影響力看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整隨著“河長制”推進不斷加速，沿河、沿湖企業(yè)不得不放棄傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式，關(guān)停超標(biāo)排污企業(yè)，尋求清潔生產(chǎn)方式，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。同時，民間治水力量也被帶動，參與積極性得到提高。

無錫多年實施“河長制”之所以能取得良好的效果，其最大的特點就是強化了問責(zé)，提升了執(zhí)行力。通過開展“河長制”，整合了行政資源，最大限度發(fā)揮行政執(zhí)行力。河長負責(zé)制實施后，形成了治理水污染、保護水生態(tài)、實現(xiàn)斷面水質(zhì)達標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)掛牌、屬地負責(zé)的責(zé)任體系，形成了人人頭上有責(zé)任、上下合力治污染的局面。

徐州市在省規(guī)定的97條骨干河道基礎(chǔ)上，全市1233條大溝級以上河道、72座中小型水庫全部納入“河長制”管護責(zé)任范圍。市委書記、市長、分管市長分別擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組第一組長、組長和辦公室主任，并帶頭擔(dān)任河長，推動了市、縣、鎮(zhèn)三級河長制的全面落實。通過在媒體公布河長名單、在河岸顯要位置設(shè)立河長公示牌，明確河長職責(zé)、管護單位、監(jiān)督電話，接受公眾監(jiān)督，全市初步形成協(xié)調(diào)有序、反應(yīng)快速、運轉(zhuǎn)高效、統(tǒng)籌推進、合作治水的聯(lián)動機制。

蘇州在協(xié)同聯(lián)動上發(fā)力，形成了強大的工作合力。蘇州市87個列入水利基本現(xiàn)代化的考核斷面，均設(shè)立了“河流斷面長”，54個河道斷面列入省控斷面，23個斷面列入太湖流域河網(wǎng)水功能區(qū)考核斷面，由各級環(huán)境監(jiān)測中心實施監(jiān)測月報制，省環(huán)保廳對連續(xù)不達標(biāo)斷面的縣（市、區(qū)）斷面長進行“集中約談制”，強力推動這項工作，取得明顯成效。

丹陽市“河長制”辦公室監(jiān)督各河長積極履行職責(zé)，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)能力，組織相關(guān)部門，形成合力，對全市河道進行了集中清障，共拆除漁網(wǎng)漁籪213處、漁罾36處，岸坡清障面積9.5萬平方米，有效解決了河道管護中的重點難點問題，這種力度在以前難以想象。

由于水具有流動、跨區(qū)域的特點，一些地方“河長制”樹立了“上下游共同治理”“標(biāo)本兼治”的理念，為科學(xué)理性地實現(xiàn)和推進治理目標(biāo)、措施提供了可能。顯然，如果沒有這樣的聯(lián)動機制，水污染問題難以得到根治。

江蘇省水利廳副廳長張勁松坦言，由于河長固定對應(yīng)具體的領(lǐng)導(dǎo)崗位，即使產(chǎn)生人事變動也不會影響河長職責(zé)的履行。因為有責(zé)任、有考核，河長雖然只是個虛銜，但要做的卻都是實實在在的事情。

這種機制，最大程度整合了各級黨委、政府的力量，彌補了早先“多頭管水”“出了問題誰也不愿管”的弊端，使治水網(wǎng)絡(luò)密而不漏，任何一個環(huán)節(jié)上都有部門、有專人負責(zé)。而“系在一根繩上”的治水生態(tài)鏈，極大提高了水環(huán)境治理的行政效能。

有效抓手——“河長制”河道管理邏輯

每一條河流都有自己的生命。每一位河長，就是守護這條河流生命的責(zé)任人。

作為江蘇省最高行政首長，省長石泰峰說，“河長制”管理體系的建立，為加強河湖保護管理提供了有效的制度保障。在推行“河長制”過程中，江蘇圍繞構(gòu)建“互聯(lián)互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”的現(xiàn)代河網(wǎng)水系，狠抓各項措施落實，加大河湖保護與管理力度：一是把規(guī)劃引領(lǐng)作為河湖保護管理的基礎(chǔ)前提；二是把控源截污作為河湖保護管理的治本之策；三是把綜合治理作為河湖保護管理的關(guān)鍵舉措；四是把督促檢查作為河湖保護管理的有力抓手。

“以前沒人管，大家你扔我也扔?，F(xiàn)在有河長監(jiān)管，有巡查員巡視，保潔員每天下河打撈垃圾，大家也不好意思再亂扔亂排了?！边@是徐州市銅山區(qū)的一個村級河道邊一位農(nóng)民的認識變化。

由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)河長的河流治理責(zé)任制，在江蘇省已初見成效，不僅是河流水質(zhì)明顯改善，更重要的是水環(huán)境治理責(zé)任意識日漸增強。

河道治好了，要使水活、水暢、水美，更關(guān)鍵的是在河道整治上推進長效管護。

蘇州市在“河長制”管理模式向鎮(zhèn)村河道延伸的同時，積極推進河道水環(huán)境綜合治理。每年輪浚河道約1800條 1500公里，累計完成674條農(nóng)村黑臭河道治理，并將黑臭河道去化率、村級河道達標(biāo)率等硬性指標(biāo)納入鎮(zhèn)村干部考核體系，實現(xiàn)“河長制”與河道養(yǎng)護工作良性互動。將“河長制”考核結(jié)果、便民服務(wù)中心等社會化監(jiān)督結(jié)果、媒體曝光等納入考核體系，科學(xué)、全面地評價養(yǎng)護效果。

在海安縣，其“界河”管理新做法在全省推廣。東姜黃河是江蘇的省管骨干河道，北段是南通市海安縣與泰州市姜堰區(qū)的交界河。2015年10月，海安縣水利局積極主動與姜堰區(qū)水利局溝通，簽訂了東姜黃河《共同保潔協(xié)議書》。泰州市姜堰區(qū)水利局委托南通市海安縣水利局將交界河?xùn)|姜黃河雙方共有的河面納入南通市海安縣一、二級河道河面保潔工程，現(xiàn)在東姜黃河實現(xiàn)了正常機械化保潔，河面面貌煥然一新。

揚州市創(chuàng)新考核督查手段，引入信息員機制，實現(xiàn)中心城區(qū)河道全覆蓋、網(wǎng)格化管理，與市報業(yè)集團合作，利用“小紅帽”網(wǎng)絡(luò)資源，實現(xiàn)對揚州市中心城區(qū)范圍內(nèi)232段873km河道網(wǎng)格化全覆蓋，常態(tài)化監(jiān)督管理。建立起揚州市河道巡查（保潔）船只GPS定位系統(tǒng)，實現(xiàn)對河道巡查（保潔）船只的動態(tài)監(jiān)控與調(diào)度管理。

南京市積極探索和創(chuàng)新河道管理模式，市屬河道管理處全面實施管養(yǎng)分離，在市場上招聘專業(yè)的河道養(yǎng)護單位，實行專業(yè)化、精細化河道管理養(yǎng)護。僅江寧區(qū)就組建11個專業(yè)化的河道養(yǎng)護公司，386名養(yǎng)護人員全部持證上崗，實現(xiàn)了河道堤防管理工作常態(tài)化和規(guī)范化。

……

近年來，江蘇相繼出臺了《江蘇省河道管理實施辦法》《江蘇省農(nóng)村河道管護辦法》等一批規(guī)范性文件和河道管理制度，建立健全了經(jīng)?；?、制度化、科學(xué)化的河道管護機制。目前，江蘇省90%以上的骨干河道落實了管護單位。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水者協(xié)會和村級水管員為網(wǎng)絡(luò)的基層水利管理服務(wù)體系，在農(nóng)村河道管護中也發(fā)揮了重要作用，覆蓋了全省80%以上的農(nóng)村河道。全省河道管護投入也在不斷增加，僅去年一年全省落實河道管護經(jīng)費就達8億元，比上年增長25%，為河道長效管護提供了堅實的資金保障。

“河長制”通過深化治理機制的改革創(chuàng)新，編織了一張治理—管理的網(wǎng)絡(luò)，有效提升和強化了法律法規(guī)和各項規(guī)章制度的執(zhí)行力，成功破解了河流治理的困局。

繼往開來——保障河湖水系生態(tài)健康

生態(tài)環(huán)境一頭連著人民群眾生活質(zhì)量，一頭連著社會和諧穩(wěn)定。保護生態(tài)環(huán)境就是保障民生，改善生態(tài)環(huán)境就是改善民生。

治理好老百姓身邊的水環(huán)境，是更大力度推進生態(tài)文明的責(zé)任所在、民心所系。

隨著“河長制”的層層推進，社會力量也被帶動起來。河長的姓名、聯(lián)系方式以及職責(zé)在所負責(zé)河道進行豎牌公示，社會公眾可以隨時監(jiān)督。在行政監(jiān)管和輿論監(jiān)督的雙重壓力下，不利于水環(huán)境治理保護的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，超標(biāo)排污企業(yè)被關(guān)停，有環(huán)保自覺的企業(yè)開始尋求清潔生產(chǎn)方式，循環(huán)經(jīng)濟得到發(fā)展。

無錫多年的“河長制”實踐進一步壯大了民間參與水生態(tài)文明建設(shè)的信心和熱情。“全市河道義務(wù)監(jiān)督員網(wǎng)絡(luò)、水環(huán)境監(jiān)督崗先后建立起來，機關(guān)干部、黨團員、青年學(xué)生中宣傳環(huán)保的積極性高漲，家庭婦女也廣泛參與，水環(huán)境治理的氛圍空前良好?！睙o錫水利局負責(zé)人表示。

南京在強化河道管理保護的同時，十分注重規(guī)劃引領(lǐng)。根據(jù)不同河道的功能定位，編制重點河道藍線規(guī)劃，規(guī)范河道岸線利用行為，明確河道岸線開發(fā)利用控制條件和保護措施，建立“藍線”管理制度。

徐州針對工業(yè)基地和資源型城市的生態(tài)遺留問題，堅持把河湖劃界確權(quán)作為水生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)工作。從規(guī)劃入手，創(chuàng)建河湖空間規(guī)劃約束機制，建立水域、岸線保護規(guī)劃藍線管理制度。在實施過程中，創(chuàng)建生態(tài)修復(fù)范圍控制機制，按照“一河（湖）一策”功能要求和實際，一方面增強區(qū)域水資源水環(huán)境承載力，一方面進一步明確河湖生態(tài)保護范圍。

“河長制”的實施，極大地推進了河湖水系的保護治理，江蘇全省河湖水環(huán)境質(zhì)量明顯提升。在先試先行的太湖流域，15條主要入湖河流年平均水質(zhì)全部達到Ⅳ類以上，流域65個國控斷面水質(zhì)達標(biāo)率較2011年提高了17%，湖體水質(zhì)改善為Ⅳ類，富營養(yǎng)化指數(shù)由中度轉(zhuǎn)為輕度。在全省面上推行以后，河湖水域面積逐漸擴大、功能不斷增強，重點水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率提高到65.2%，水源地水質(zhì)達標(biāo)率99.1%，沿線地區(qū)群眾生產(chǎn)生活環(huán)境明顯改善。

江蘇省水利廳廳長李亞平告訴記者：“經(jīng)過將近十年探索，江蘇‘河長制’的實踐，基本達到了‘優(yōu)環(huán)境、促轉(zhuǎn)型、惠民生’的目的，具有顯著的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益。可以說，‘河長制’是一個治理河湖水系的有效抓手?！?/p>

2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會議審議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，將“河長制”上升到國家行動。這既是對江蘇實施“河長制”的肯定和升華，也是對江蘇“河長制”的激勵和推動。

省長石泰峰表示，江蘇將緊密結(jié)合實際，根據(jù)中央的最新部署要求，進一步健全完善“河長制”管理組織體系，全面推行由各級行政首長擔(dān)任河長，創(chuàng)新體制機制，明確細化職責(zé)分工，確保工作責(zé)任落細落實落地，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)推進作用，及時解決實際問題，提升河長履職成效，嚴格河湖管理監(jiān)督考核，加大河湖治理與保護力度，促進河湖資源可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

江蘇省提出，到2020年，實現(xiàn)全省河道管護現(xiàn)代化，全面建立“互聯(lián)互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”的現(xiàn)代河網(wǎng)水系的目標(biāo)任務(wù)。

十年探索，河湖治理終得有效抓手；繼續(xù)創(chuàng)新，河長發(fā)力可期健康水系。我們有理由相信，江蘇將深入貫徹中央的決策部署，以全面推行“河長制”為新起點，進一步加大河湖管理力度，保護水資源，防治水污染，改善水環(huán)境，修復(fù)水生態(tài)，切實保障防洪安全、供水安全和生態(tài)安全，為建設(shè)“強富美高”新江蘇提供強有力的水安全保障?！?/p>

2017-08-10

注:源自《中國水利報》2016年11月24日。