北京市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究

內(nèi)容摘要：北京市正處于高度城市化階段，在因地制宜地實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的進(jìn)程中，已經(jīng)進(jìn)入了建設(shè)首善之區(qū)的重要?dú)v史轉(zhuǎn)折期，如何破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題已是當(dāng)務(wù)之急。本文在探究北京市新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了北京市新型城鎮(zhèn)化的階段性特征，并針對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的具有普遍性意義問(wèn)題和作為發(fā)達(dá)的大都市區(qū)所存在的特殊問(wèn)題，提出了解決的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 內(nèi)涵 階段性特征 問(wèn)題及對(duì)策 北京市

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

北京市新型城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)涵

作為我國(guó)最發(fā)達(dá)的大都市區(qū)之一，北京市經(jīng)歷了完整的城鎮(zhèn)化過(guò)程，形成了較為完整的生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有序推進(jìn)的背景下，北京市新型城鎮(zhèn)化有其作為首善之區(qū)的特殊內(nèi)涵，集包容性、擴(kuò)散性、分區(qū)性、生態(tài)性于一體。

北京市的新型城鎮(zhèn)化具有包容性。在滿足維持城市可持續(xù)發(fā)展的各種約束條件限制的前提下，實(shí)現(xiàn)城市對(duì)于農(nóng)村、本地對(duì)于外來(lái)、國(guó)內(nèi)對(duì)于國(guó)際的包容增長(zhǎng)。城市對(duì)于農(nóng)村的包容，是要在大都市區(qū)空間范圍內(nèi)最大限度地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。本地對(duì)于外來(lái)的包容，是要在人口規(guī)?？偭靠煽氐那疤嵯陆鉀Q外來(lái)人口市民化的問(wèn)題，促進(jìn)非原住居民融入北京，從而充分發(fā)揮人力資本要素的優(yōu)勢(shì)。國(guó)內(nèi)對(duì)于國(guó)際的包容，是要進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，吸收引進(jìn)國(guó)外資金、先進(jìn)技術(shù)與人才，加大重要領(lǐng)域的對(duì)外投資力度，實(shí)現(xiàn)建設(shè)世界城市的目標(biāo)。

北京市的新型城鎮(zhèn)化具有擴(kuò)散性。過(guò)去幾十年的發(fā)展中，優(yōu)質(zhì)公共資源、產(chǎn)業(yè)與人口高度集中于中心城區(qū)布局的空間特征非常明顯。隨著非首都功能疏解的實(shí)施，北京市的城鎮(zhèn)化已經(jīng)結(jié)束了向心集聚的階段，進(jìn)入了離心擴(kuò)散的階段。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重點(diǎn)將向外圍轉(zhuǎn)移，相應(yīng)地，新城、重要城鎮(zhèn)組團(tuán)、小城鎮(zhèn)，乃至農(nóng)村地區(qū)將更多地分擔(dān)由中心城區(qū)疏解出來(lái)的城市功能。通過(guò)離心擴(kuò)散，在空間結(jié)構(gòu)由單中心向多中心的演變中，縮小外圍地區(qū)與中心城區(qū)的發(fā)展差距，空間布局將更加均衡、更加有序，實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。外圍地區(qū)的興起，也勢(shì)必起到對(duì)北京市周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。

北京市的新型城鎮(zhèn)化具有分區(qū)性。從大都市區(qū)內(nèi)部地貌多樣、功能有別的實(shí)際出發(fā)，在更加精細(xì)嚴(yán)整的功能區(qū)劃下，差別化分區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)異質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)同發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來(lái)看，在穩(wěn)定首都功能核心區(qū)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)功能拓展區(qū)產(chǎn)業(yè)的高精尖化，將發(fā)展新區(qū)和部分生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的平原地區(qū)作為未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要后備空間載體，而生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的山區(qū)則以保護(hù)生態(tài)功能為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。從公共服務(wù)角度來(lái)看，將優(yōu)質(zhì)公共資源向郊區(qū)轉(zhuǎn)移分散，縮小外圍地區(qū)與中心城區(qū)之間的差距，提高基本公共服務(wù)均等化的覆蓋力度。從分配制度角度來(lái)看，主要是對(duì)產(chǎn)業(yè)差別化、公共服務(wù)均等化的制度保障，特別對(duì)承擔(dān)生態(tài)涵養(yǎng)功能而限制發(fā)展的區(qū)域給予補(bǔ)償支持。

北京市的新型城鎮(zhèn)化具有生態(tài)性。在歷經(jīng)城市規(guī)?？焖倥蛎浿螅枰鰪?qiáng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等多方面的生態(tài)平衡，強(qiáng)化生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)調(diào)生態(tài)性，就是要堅(jiān)持實(shí)施生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加大改善生態(tài)環(huán)境力度，增加環(huán)境容量和綠色生態(tài)空間。走生態(tài)平衡之路，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)中強(qiáng)調(diào)遵從自然規(guī)律，不為經(jīng)濟(jì)和空間的增長(zhǎng)破壞賴以生存的生態(tài)環(huán)境，提升生產(chǎn)方式和生活方式的綠色、低碳水平，尋求更為永續(xù)、健康的發(fā)展，在發(fā)展中堅(jiān)持涵養(yǎng)，更方便城市居住者親近自然，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展，為建設(shè)生態(tài)宜居城市提供長(zhǎng)久動(dòng)力。

北京市新型城鎮(zhèn)化的階段性特征

由于我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍在推進(jìn)之中，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡尚未得到根本性扭轉(zhuǎn)，發(fā)達(dá)地區(qū)以其較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)質(zhì)量吸引了大量人口涌入，使北京市長(zhǎng)期處于城市規(guī)模不斷膨脹和經(jīng)常性的優(yōu)化調(diào)整之中。由此而形成的北京市作為發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家首都的雙重特性，使其城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出兼具發(fā)達(dá)地區(qū)和首都區(qū)位的特征。

（一）進(jìn)入了后工業(yè)化和高度城鎮(zhèn)化階段

從發(fā)展階段性特征看，北京市在高度工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上已達(dá)到了高度城鎮(zhèn)化水平。北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略在不同的時(shí)期被賦予了不同的內(nèi)涵。改革開(kāi)放以后，逐步明確北京市城市性質(zhì)和功能定位，確定北京市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略和思路，更加強(qiáng)調(diào)首都功能定位，圍繞定位優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的首都經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過(guò)近四十年努力探索，城市的各項(xiàng)發(fā)展均取得了顯著成效。綜合分析相關(guān)數(shù)據(jù)，北京市已經(jīng)進(jìn)入了后工業(yè)化社會(huì)，同時(shí)也步入了高度城鎮(zhèn)化階段。

（二）外來(lái)人口拉動(dòng)作為動(dòng)力機(jī)制

我國(guó)正在經(jīng)歷快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展階段，落后地區(qū)人口向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)、農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力向城市就業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為常態(tài)。北京市作為國(guó)家首都高度集聚了眾多的優(yōu)質(zhì)資源，加之較高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，由長(zhǎng)期保持的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所創(chuàng)造的大量就業(yè)崗位，這些都對(duì)外來(lái)人口具有很強(qiáng)的吸引力和容納力。1990年以來(lái)，北京市的人口快速增長(zhǎng)主要來(lái)自于外來(lái)人口機(jī)械拉動(dòng)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)所創(chuàng)造的約20萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)幾乎全部被外來(lái)人口所填充。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，1990-2010年，外來(lái)人口增長(zhǎng)了12.1倍，占常住人口比重從5%增長(zhǎng)到35.9%。近十年來(lái)，新增城鎮(zhèn)人口中外來(lái)人口已經(jīng)占到80%，而北京市郊區(qū)農(nóng)民每年僅有8萬(wàn)人主動(dòng)或被動(dòng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。2014年常住外來(lái)人口已占常住人口的38%。外來(lái)人口的空間分布也已經(jīng)由城鄉(xiāng)結(jié)合部向郊區(qū)新城和小城鎮(zhèn)擴(kuò)散。

（三）市域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平不均衡

北京市的城鎮(zhèn)化水平的區(qū)域差異與各區(qū)域自然條件和功能定位是密不可分的，多樣性形態(tài)并存是高度城鎮(zhèn)化階段下的主要特征。從城市四類功能區(qū)來(lái)看，城鎮(zhèn)化差異較大，呈現(xiàn)出由中心向外圍遞減的空間形態(tài)。首都功能核心區(qū)是完全城鎮(zhèn)化地區(qū)，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)實(shí)現(xiàn)100%，處于城鎮(zhèn)化水平日趨成熟時(shí)期。城市功能拓展區(qū)自1990年就成為城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中的主要區(qū)域，較早地接受中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)，目前，除外圍地區(qū)尚有少數(shù)的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)外，已基本實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，至2014年末城鎮(zhèn)化率已高達(dá)98.87%，處于城鎮(zhèn)化的完成期。城市發(fā)展新區(qū)是繼城市功能拓展區(qū)后北京市城市空間拓展的重點(diǎn)區(qū)域，正處于新增長(zhǎng)起飛期，但由于地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、公共資源配置等因素，城鎮(zhèn)化水平與城市功能拓展區(qū)尚有一定差距，2014年末城鎮(zhèn)化率達(dá)到69.7%，接近城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段。生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)由于其限制開(kāi)發(fā)的功能性質(zhì)，對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行了管控，是外來(lái)人口流入最少的區(qū)域，城鎮(zhèn)化主要由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在小城鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)居完成，2014年末城鎮(zhèn)化率達(dá)到61.5%，目前正處于城鎮(zhèn)化完善期。

（四）“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”與“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”并存

北京市的城鎮(zhèn)化模式經(jīng)歷了由單一的政府規(guī)劃建設(shè)的城鎮(zhèn)化向政府規(guī)劃建設(shè)與農(nóng)民自主建設(shè)兩種模式并行的歷程。政府規(guī)劃建設(shè)的城鎮(zhèn)化，也被稱為“農(nóng)民的被動(dòng)城鎮(zhèn)化”，特點(diǎn)是集體土地先征為國(guó)有土地，完成土地的國(guó)有化后再根據(jù)征地的數(shù)量，將農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍人口，再將轉(zhuǎn)化身份的人口納入城市公共服務(wù)體系，最后將社區(qū)管理體制由農(nóng)村型轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)型，即所謂撤鄉(xiāng)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）村（村民委員會(huì)）、建街（街道或地區(qū)辦事處）居（居民委員會(huì)）。這種模式是以征地為前提的，政府需要一次性支付包括土地補(bǔ)償、人員安置等全部費(fèi)用，在農(nóng)民對(duì)遷居補(bǔ)償預(yù)期偏高、財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)的背景下，支出成本愈發(fā)高昂，同時(shí)也產(chǎn)生了由補(bǔ)償糾紛所導(dǎo)致的政府與村民的矛盾，造成了社會(huì)的不穩(wěn)定。主動(dòng)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是農(nóng)民自行利用集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，改造基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)水平，將農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)型的生產(chǎn)生活方式，不但作為原住村民的聚居點(diǎn)，也吸引了外來(lái)人口的集聚。這一模式的開(kāi)發(fā)成本由政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民共同分擔(dān)，大大降低了“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”方式下的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不易引發(fā)由征地補(bǔ)償?shù)人a(chǎn)生的社會(huì)矛盾，并且保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。但是目前上位法和規(guī)劃還都未對(duì)其給予認(rèn)定和支持，尚處于“違規(guī)”的尷尬境地。

北京市現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問(wèn)題

北京市作為行政轄區(qū)內(nèi)有城有鄉(xiāng)的特大型首都城市，在進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化階段后所面臨的一些難點(diǎn)問(wèn)題，既有轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中具有普遍性意義的問(wèn)題，也有作為發(fā)達(dá)的大都市區(qū)存在的具有特殊性的問(wèn)題；既有歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題，也有在新的發(fā)展階段中產(chǎn)生的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、城市快速膨脹等多種主客觀因素的作用下，這些問(wèn)題愈發(fā)凸顯，已經(jīng)成為制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙。

（一）具有我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中普遍性意義的問(wèn)題

人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。由于通過(guò)土地出讓收入和土地抵押融資可以獲得大量資金，各級(jí)政府對(duì)于征地有著很高的熱情，積極推動(dòng)土地的城鎮(zhèn)化?？臻g上，城市“攤大餅”式向外圍不斷蔓延，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)突破了《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中設(shè)定的2700平方公里的約束性指標(biāo)。北京市城市總體規(guī)劃在“十三五”之前還未向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏對(duì)集體建設(shè)用地的有效管控，集體建設(shè)用地增速過(guò)快是土地利用規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束性指標(biāo)被突破的主要因素。僅2009-2012年，城鎮(zhèn)工礦用地增加92.68平方公里，相應(yīng)地戶籍農(nóng)業(yè)人口減少15.7萬(wàn)人，平均每個(gè)本地戶籍農(nóng)業(yè)人口市民化的新增建設(shè)用地590平方米，遠(yuǎn)高于120平方米/人的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，新增建設(shè)用地80%來(lái)源于耕地、園地、林地、草地等生態(tài)用地，生產(chǎn)、生活空間過(guò)多擠占生態(tài)空間。

城市管理服務(wù)水平有待提高。隨著收入水平提高，城市居民對(duì)于生產(chǎn)生活環(huán)境的要求也在逐步提升，但是城市管理服務(wù)的改善卻相對(duì)滯后。由于治理水平和能力不足，北京市“大城市病”非但沒(méi)有解決，反而愈發(fā)嚴(yán)重，交通擁堵持續(xù)加劇，大氣、水、土壤等環(huán)境污染日益突出，城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來(lái)人口集聚區(qū)安全隱患突出、環(huán)境整治不利，這些都加重了城市運(yùn)行負(fù)擔(dān)，阻礙了城市的持續(xù)健康發(fā)展。重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)的“發(fā)展型政府”在新型城鎮(zhèn)化下亟待向“治理型政府”轉(zhuǎn)變，城市管理運(yùn)行效率偏低的現(xiàn)狀亟需改觀。

外來(lái)人口市民化進(jìn)程滯后。北京市是外來(lái)人口主要流入的地區(qū)，截至2014年，常住外來(lái)人口818.7萬(wàn)，占全市常住人口的38%。其中，在常住外來(lái)人口中約有2/3為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，約有1/3為非農(nóng)業(yè)戶籍人口?？梢园l(fā)現(xiàn)，北京市不僅是全國(guó)城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要輸入地，而且也是新階段非農(nóng)業(yè)或城鎮(zhèn)戶籍人口的重要聚集地。由于目前社會(huì)福利仍與戶籍制度綁捆在一起，致使戶籍人口與外來(lái)人口之間存在著較大的權(quán)利差距，不僅呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題，而且還出現(xiàn)了外來(lái)城鎮(zhèn)人口公共服務(wù)問(wèn)題。總體表現(xiàn)出外來(lái)人口在隨遷子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、保障房等基本公共服務(wù)方面還不能享受與市民同等的待遇，在大都市區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾。這些問(wèn)題也影響了城市的社會(huì)融合，不利于構(gòu)建和諧的宜居之都。

（二）作為發(fā)達(dá)大都市區(qū)所面臨的特殊問(wèn)題

人口分布過(guò)于集中于中心城區(qū)。多年來(lái)，北京市常住外來(lái)人口增長(zhǎng)迅猛，常住人口總量不斷攀升。2009年常住人口已達(dá)1860萬(wàn)人，超出了《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》所確定的1800萬(wàn)人的規(guī)劃目標(biāo)?？傮w上看北京市人口規(guī)模龐大，而行政區(qū)內(nèi)分布也不均勻，主要過(guò)度集中于由首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)組成的中心城六區(qū)，2014年，城六區(qū)面積為1368.32平方公里，常住人口為1276.3萬(wàn)人，常住人口密度為9327人/平方公里。也就是說(shuō)，占全市8.3%的中心城地區(qū)聚集了占59.3%的常住人口。中心城區(qū)的人口密度超過(guò)了除美國(guó)以外包括日本、法國(guó)等絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家首都的人口密度。如果考慮到瞬時(shí)流動(dòng)人口，白天的人口密度實(shí)際上已經(jīng)遠(yuǎn)超過(guò)萬(wàn)人。中心城區(qū)如此密集的人口對(duì)該區(qū)域良性運(yùn)轉(zhuǎn)造成了很大壓力，誘發(fā)了諸多城市問(wèn)題。

外圍地區(qū)與中心城區(qū)承載能力差距大。由于中心城區(qū)是首都核心功能的重要承載區(qū)，因此諸如教育、醫(yī)療等各類優(yōu)質(zhì)資源的配置重點(diǎn)集中于該區(qū)域，但可供開(kāi)發(fā)的土地資源緊缺現(xiàn)象已很突出，表現(xiàn)出中心城區(qū)有承載能力而缺少承載空間。在城鄉(xiāng)二元管理體制下，外圍地區(qū)的建設(shè)長(zhǎng)期偏重考慮戶籍人口容量，缺乏對(duì)于中心城區(qū)人口疏解和外來(lái)人口遷入的必要預(yù)先安排，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套不足，生產(chǎn)條件、生活條件、治理?xiàng)l件不能滿足郊區(qū)城市化的預(yù)期，表現(xiàn)出外圍地區(qū)有承載空間而缺乏承載能力。特別是重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的新城地區(qū)，雖然城市總體規(guī)劃中已經(jīng)明確了新城在北京市城市發(fā)展格局中的地位，是疏解城區(qū)功能的重要載體，但是新城規(guī)劃建設(shè)規(guī)模偏小、功能不夠健全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)資源相對(duì)匱乏的問(wèn)題依然明顯，產(chǎn)城分離、職住分離的局面未能得到根本改觀，尚未形成對(duì)中心城區(qū)的反磁力。

遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)化效果還需改善。遠(yuǎn)郊42個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)與其他建制鎮(zhèn)和地區(qū)辦事處之間建設(shè)效果差別不大，但建制鄉(xiāng)的建設(shè)水平明顯落后于建制鎮(zhèn)，成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的薄弱地區(qū)。說(shuō)明過(guò)往冀期于以少數(shù)重點(diǎn)鎮(zhèn)來(lái)“帶動(dòng)”一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展模式收效甚微，也已背離新時(shí)期基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。此外，很多地區(qū)以“土地集約利用”、“產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)”為由，實(shí)施遷村并點(diǎn)，而忽視了鄉(xiāng)村的生態(tài)功能，擾亂了為農(nóng)民服務(wù)的原有格局，損害了農(nóng)民的基本權(quán)益，破壞了原有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種關(guān)系。即使是那些為本地農(nóng)民打造的產(chǎn)業(yè)和居住聚集區(qū)，實(shí)際上已經(jīng)成為外來(lái)人口的聚集區(qū)，而公共配套的設(shè)計(jì)卻忽略了非本地戶籍人口，對(duì)包括本地農(nóng)民在內(nèi)的常住人口造成諸多不便。這些產(chǎn)業(yè)和居住聚集區(qū)不斷尋求產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，帶來(lái)了各種與本地關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的制造業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，而一些本適合原住居民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)卻趨于衰敗，造成了進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)不足的現(xiàn)象。

北京市城鎮(zhèn)化問(wèn)題的解決對(duì)策

面對(duì)北京市城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題，在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，需要從城市戰(zhàn)略定位出發(fā)，充分考慮城鎮(zhèn)化中多元主體的需求，基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展的視角，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)維度解決城市建設(shè)中的突出矛盾，探索出解決影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量和進(jìn)程問(wèn)題的根本路徑，化解阻礙城市可持續(xù)發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（一）在制度層面對(duì)自主城鎮(zhèn)化給予認(rèn)可

京郊已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自主城鎮(zhèn)化的農(nóng)村地區(qū)，不僅發(fā)展了適宜當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)條件的產(chǎn)業(yè)，而且留住了一批年輕勞動(dòng)者，避免了農(nóng)村的老齡化、空心化和凋敝衰落。這種由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造出的城鎮(zhèn)化模式的變革，符合我國(guó)由基層釋放改革動(dòng)力的制度路徑。北京市新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略與政策設(shè)計(jì)，不僅應(yīng)尊重這一農(nóng)民充分利用農(nóng)村資源稟賦特點(diǎn)而探索出的城鎮(zhèn)化方式，而且應(yīng)當(dāng)因勢(shì)利導(dǎo)，消除政策制度規(guī)制、農(nóng)村土地利用、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)選擇等制約自主城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的各種障礙，為自主城鎮(zhèn)化的道路創(chuàng)造更加有利的機(jī)遇和條件，讓農(nóng)民造城這樣的偉大創(chuàng)造得到肯定，為日后更多具備自主城鎮(zhèn)化的地區(qū)提供變革動(dòng)力。破除當(dāng)前對(duì)于自主城鎮(zhèn)化的種種禁錮較為根本的方式，就是在法律和規(guī)劃上對(duì)其給予認(rèn)可，讓這種在實(shí)踐中已經(jīng)證明是成功了的城鎮(zhèn)化模式真正有法可依、有據(jù)可循，能夠在陽(yáng)光下有序推進(jìn)，不再處于違法、違規(guī)的灰色地帶，從而使自主城鎮(zhèn)化之路在制度認(rèn)可下激發(fā)出更多的發(fā)展活力，使廣大農(nóng)民能夠在有效的制度保障下充分分享集體土地的資本化收益，實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)的愿望。

（二）抑制土地城鎮(zhèn)化的過(guò)速擴(kuò)張

要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度出發(fā)，扭轉(zhuǎn)此前建設(shè)用地隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷擴(kuò)張的局面，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增速放緩、生態(tài)空間建設(shè)趨強(qiáng)的新趨勢(shì)，轉(zhuǎn)向土地高效節(jié)約集約利用的新常態(tài)?？商剿鲗?shí)施首都財(cái)政政策，降低以土地出讓和土地融資抵押為特征的“土地財(cái)政”所引發(fā)的用地依賴。需從賦予城鄉(xiāng)同等的空間權(quán)利出發(fā)，在已經(jīng)開(kāi)展的集體土地改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，更大范圍內(nèi)鼓勵(lì)符合條件的集體建設(shè)用地入市，一定程度上緩解對(duì)于城市建設(shè)用地的需求，從而降低因過(guò)度征地對(duì)城市開(kāi)發(fā)秩序造成的擾動(dòng)。依據(jù)資源環(huán)境承載力和對(duì)人口規(guī)模的調(diào)控目標(biāo)，設(shè)置城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的上限。在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上梳理調(diào)整市域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的比例結(jié)構(gòu)，以降低中心城區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)為手段，控制建設(shè)空間，擴(kuò)大綠色空間，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量的“負(fù)增長(zhǎng)”。中心城區(qū)在舊城改造過(guò)程中可適度提高土地容積率，充分挖掘存量建設(shè)用地的使用潛力。對(duì)各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的低效工業(yè)用地進(jìn)行改造，加強(qiáng)集約利用強(qiáng)度，提高土地產(chǎn)出效率。郊區(qū)新城和重要城鎮(zhèn)組團(tuán)要加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地的管控，避免土地增長(zhǎng)過(guò)快和粗放低效利用現(xiàn)象的持續(xù)。

（三）提高城鄉(xiāng)治理水平和治理能力

北京市作為國(guó)內(nèi)少數(shù)的特大城市要率先實(shí)現(xiàn)政府的角色轉(zhuǎn)型，由“發(fā)展型政府”向“治理型政府”過(guò)渡，在城鄉(xiāng)治理水平提升上起到引領(lǐng)作用。應(yīng)從優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)入手，提高治理“大城市病”的效率，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)治理方面，要減少各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)多干預(yù)，充分發(fā)揮各類要素主體的能動(dòng)作用，建設(shè)具有中國(guó)特色的首都經(jīng)濟(jì)；在社會(huì)治理和生態(tài)治理方面要加大強(qiáng)度，消除城市安全隱患、有效維護(hù)治安秩序、創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，努力建成和諧宜居之都。在做好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，努力提升城鄉(xiāng)基層治理水平和治理能力，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)功能為主的“發(fā)展型社區(qū)”向以服務(wù)功能為主的“服務(wù)型社區(qū)”轉(zhuǎn)型，夯實(shí)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的戰(zhàn)略基礎(chǔ)?！笆濉蹦@著提高城鎮(zhèn)化社區(qū)治理方式的覆蓋程度，中心城區(qū)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)和絕大部分村莊實(shí)現(xiàn)治理方式的城市化，外圍地區(qū)全部村莊完成城鎮(zhèn)化社區(qū)治理配置，有條件的村莊完成由村式社區(qū)治理方式向城鎮(zhèn)式社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)型。

（四）有序推進(jìn)外來(lái)人口和本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

北京市外來(lái)人口不僅包括外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而且還包括其他地區(qū)的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口。為此，要解決外來(lái)人口市民化問(wèn)題，就要統(tǒng)籌考慮兩類群體。可根據(jù)城市綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，確定城市人口基本規(guī)模，通過(guò)居住證制度所設(shè)置的階梯式落戶通道有序推進(jìn)外來(lái)人口市民化并享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。在完善社會(huì)保障問(wèn)題上，應(yīng)適時(shí)、適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，擴(kuò)大包括農(nóng)民工在內(nèi)的參保繳費(fèi)覆蓋面，完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，將在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。在改善常住外來(lái)人口居住條件問(wèn)題上，要完善商品房配建保障性住房政策，可采取公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等方式統(tǒng)籌解決，其中可考慮由集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房，以增加房源供給。在改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件問(wèn)題上，應(yīng)根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，讓其免費(fèi)享受各類公共衛(wèi)生服務(wù)。在保障隨遷子女受教育問(wèn)題上，應(yīng)通過(guò)政府推動(dòng)讓更多的隨遷子女接受費(fèi)用更易承擔(dān)、辦學(xué)更正規(guī)的公辦學(xué)校教育，并努力讓處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民工子女平等享有受教育權(quán)利。對(duì)于外來(lái)人口市民化成本問(wèn)題，可探索建立由北京市、各人口來(lái)源省份和中央共同出資的專項(xiàng)資金。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題也需要同步解決，這是北京市新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中應(yīng)有的政策安排。在轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民中有兩種類型，一種為已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住、但尚未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，一種為就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民。對(duì)于這兩類不同的轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民要分類施策。第一類農(nóng)民已經(jīng)長(zhǎng)期脫離農(nóng)業(yè)、不在農(nóng)村居住，應(yīng)按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，并處理好與土地的關(guān)系，通過(guò)不同類型的土地流轉(zhuǎn)及釋出政策，在保障土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)出農(nóng)民與家庭承包農(nóng)地和宅基地的分離。第二類農(nóng)民離農(nóng)不離土、離農(nóng)不離鄉(xiāng)，這是北京市郊區(qū)農(nóng)民比較普遍的情況。對(duì)于這部分農(nóng)民應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo)，增加他們進(jìn)入城鎮(zhèn)的預(yù)期，而對(duì)于近期內(nèi)不具備條件進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，則可通過(guò)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、村莊的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)等形式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，為他們創(chuàng)造就地、就近實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的條件。對(duì)于本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，合理確定市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，并建立由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶共同承擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制。

（五）提高外圍地區(qū)分擔(dān)城市功能的承載能力

重點(diǎn)解決外圍地區(qū)有承載空間而無(wú)承載能力問(wèn)題，就要在城鄉(xiāng)一體化的背景下，從提升新城、重要城鎮(zhèn)組團(tuán)及小城鎮(zhèn)等空間節(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施基本公共服務(wù)均等化著手，對(duì)土地供應(yīng)、項(xiàng)目融資等進(jìn)行一攬子扶持。相對(duì)于中心城區(qū)已經(jīng)完善的基礎(chǔ)設(shè)施而言，未來(lái)外圍地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)是突破的重點(diǎn)。應(yīng)加快建設(shè)連接中心城區(qū)與市郊的軌道交通，實(shí)現(xiàn)對(duì)新城、重要城鎮(zhèn)組團(tuán)的軌道交通全覆蓋，同時(shí)優(yōu)化各重要空間節(jié)點(diǎn)內(nèi)部的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，打造出城鄉(xiāng)一體、互聯(lián)互通、方便快捷的交通網(wǎng)絡(luò)。在供水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、電網(wǎng)、燃?xì)夤芫W(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等建設(shè)上給予支持，對(duì)已有建設(shè)基礎(chǔ)的地區(qū)進(jìn)行提升，對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)建設(shè)不足的地區(qū)補(bǔ)齊短板。針對(duì)外圍地區(qū)優(yōu)質(zhì)公共資源與服務(wù)設(shè)施短缺的問(wèn)題，應(yīng)充分發(fā)揮政府作為管理者的宏觀調(diào)控功能，加強(qiáng)市級(jí)資源的統(tǒng)籌力度，實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)資源的再配置?？蓪⒉糠质袑偃揍t(yī)院、文化體育、高等院校，特別是對(duì)決定居住布局產(chǎn)生重要影響的基礎(chǔ)教育等公共資源向外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移分散，相關(guān)增量資源如建立醫(yī)院分院、開(kāi)辦高校附屬中小學(xué)等向外圍地區(qū)規(guī)劃布局。

（六）優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)

根據(jù)各類功能區(qū)的自然稟賦、定位和發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施不同的區(qū)域政策，優(yōu)化城市空間形態(tài)?！笆濉逼陂g為破解功能、產(chǎn)業(yè)、人口過(guò)于集中于中心城區(qū)的難題，治理“大城市病”，同時(shí)縮小外圍地區(qū)與中心城區(qū)的發(fā)展落差，應(yīng)逐步優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局，保持中心城區(qū)繁榮的同時(shí)，促進(jìn)外圍地區(qū)發(fā)展，在擴(kuò)散中實(shí)現(xiàn)均衡式協(xié)調(diào)發(fā)展的空間效應(yīng)。中心城區(qū)在疏解非首都功能的戰(zhàn)略指引下，要堅(jiān)持嚴(yán)控增量、改善存量、疏導(dǎo)并重，嚴(yán)格控制人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模、禁止大型公建項(xiàng)目和大型服務(wù)設(shè)施的新建與擴(kuò)建，收緊建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展。推動(dòng)功能、產(chǎn)業(yè)、人口向外圍區(qū)域的疏解和優(yōu)質(zhì)公共資源在市域空間內(nèi)均衡布局。其中，首都功能核心區(qū)要通過(guò)疏解釋放出發(fā)展空間，持續(xù)提升承載的能力和水平，更好地服務(wù)于中央需要，同時(shí)解決好北京市歷史文化名城發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，弘揚(yáng)古都優(yōu)秀歷史文化。功能拓展區(qū)應(yīng)通過(guò)疏解起到“瘦身”的目的，在“瘦身”中挖掘轉(zhuǎn)型升級(jí)的空間，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高精尖化，提升區(qū)域的發(fā)展水平。

外圍地區(qū)是未來(lái)承載更多功能、產(chǎn)業(yè)、人口和保持北京市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的主要后備空間，同時(shí)也是有城有鄉(xiāng)的典型區(qū)域。因此，既要適應(yīng)郊區(qū)化的客觀趨勢(shì)，促進(jìn)城市資源要素的擴(kuò)散，也要重點(diǎn)解決好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問(wèn)題，在擴(kuò)張生產(chǎn)空間和生活空間的同時(shí)，保護(hù)好城市發(fā)展所需的生態(tài)空間。總體上看，城市發(fā)展新區(qū)應(yīng)堅(jiān)持以新城輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)，以及就地城鎮(zhèn)化的模式；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)則宜采取完善城鎮(zhèn)化、提升鄉(xiāng)村化和保護(hù)生態(tài)化并進(jìn)的策略。具體來(lái)看，應(yīng)加快新城與重要城鎮(zhèn)功能組團(tuán)建設(shè)，形成一體化組團(tuán)式發(fā)展，與中心城區(qū)構(gòu)成分工關(guān)系，在完善配套服務(wù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建差別化的產(chǎn)業(yè)空間布局，促進(jìn)產(chǎn)城融合，緩解職住分離現(xiàn)象。其中，通州新城作為聚焦打造的城市副中心理應(yīng)成為北京市新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中具有先行示范作用的區(qū)域。同時(shí)，應(yīng)考慮在其他符合條件的新城建設(shè)具有不同功能效應(yīng)的副中心，形成外圍地區(qū)多副中心格局，優(yōu)化大都市地區(qū)整體空間形態(tài)。值得注意的是，新城和重要城鎮(zhèn)組團(tuán)的空間規(guī)劃要明確“城區(qū)”與“城域”的界線，不宜重走重“城區(qū)”而削弱“城域”建設(shè)的老路，避免城區(qū)因過(guò)度集聚患上“城市病”。“城區(qū)”以外的區(qū)域要保護(hù)好郊野和農(nóng)耕景觀等生態(tài)資源，為城市發(fā)展提供綠色屏障。遠(yuǎn)郊小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)由重點(diǎn)建設(shè)向普遍建設(shè)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，培育一批功能性小城鎮(zhèn)，提高分擔(dān)城市功能的承載力。將中心城區(qū)和新城的產(chǎn)業(yè)鏈向小城鎮(zhèn)延伸，并適當(dāng)發(fā)展適合本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而為外來(lái)轉(zhuǎn)移人口和就地城鎮(zhèn)化的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位，把小城鎮(zhèn)培育為城市人口離心疏散和鄉(xiāng)村人口向心集中的新空間。

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