新《民辦教育促進(jìn)法》帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

孟俊紅

編者按：

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的民辦教育在數(shù)量和規(guī)模上都迅速擴(kuò)大，從非學(xué)歷教育到學(xué)歷教育，從職業(yè)培訓(xùn)到基礎(chǔ)教育、高等教育，已經(jīng)成為教育事業(yè)的重要組成部分。河南省是民辦教育大省，近年來(lái)涌現(xiàn)出不少辦學(xué)水平高、社會(huì)評(píng)價(jià)好的民辦學(xué)校，但在發(fā)展過(guò)程中也不可避免地遇到一些問(wèn)題。在《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》修訂出臺(tái)之際，本刊特開(kāi)設(shè)《民辦教育》欄目，旨在關(guān)注民辦教育現(xiàn)狀，介紹成熟辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，共同探討問(wèn)題對(duì)策，促進(jìn)民辦教育的健康發(fā)展。

民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，河南省有各級(jí)各類民辦學(xué)校16707所，占全國(guó)民辦學(xué)?？倲?shù)（16.27萬(wàn)所）的10%；在校生總數(shù)525.68萬(wàn)人，占全國(guó)民辦學(xué)校在校生總數(shù)（4570.42萬(wàn)人）的12%。2016年，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》做出了重大修改，修改后的《民辦教育促進(jìn)法》將對(duì)我省的民辦教育產(chǎn)生什么樣的影響呢？

一、《民辦教育促進(jìn)法》修改的主要內(nèi)容

《民辦教育促進(jìn)法》修改的核心內(nèi)容是區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理。修改后的《民辦教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，但是不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。第三十八條規(guī)定：營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的收費(fèi)辦法，強(qiáng)調(diào)收取費(fèi)用的用途。“非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定；營(yíng)利性民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由學(xué)校自主決定。”“民辦學(xué)校收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)主要用于教育教學(xué)活動(dòng)、改善辦學(xué)條件和保障教職工待遇?！钡谒氖鶙l、第四十七條、第五十一條分別規(guī)定：政府對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校采取不同的扶持措施。第五十九條規(guī)定：學(xué)校終止時(shí)區(qū)分營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)采取不同的處理方式。同時(shí)，本法還規(guī)定了過(guò)渡辦法，確保民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)有序推進(jìn)，并且對(duì)民辦學(xué)校的黨組織建設(shè)、法人治理結(jié)構(gòu)、職工的福利待遇、政府的監(jiān)管等做出了細(xì)化規(guī)定。

二、民辦教育面臨的機(jī)遇

良好的環(huán)境是民辦教育發(fā)展的前提，完善的法人治理結(jié)構(gòu)是民辦學(xué)校發(fā)展的內(nèi)在保障，暢通的融資渠道是民辦學(xué)校發(fā)展的外在支持。我省的民辦教育雖然發(fā)展迅速，但其生存發(fā)展環(huán)境尚不夠公平、公正，學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，融資渠道不夠通暢，這些問(wèn)題制約著河南民辦教育的發(fā)展。《民辦教育促進(jìn)法》的修改為民辦教育的健全發(fā)展提供了大好機(jī)遇。

（一）有利于營(yíng)造公平、公正的民辦教育發(fā)展環(huán)境

2002年的《民辦教育促進(jìn)法》，將民辦學(xué)校分為捐資辦學(xué)、不要求取得合理回報(bào)和要求取得合理回報(bào)三類，其設(shè)計(jì)初衷是好的。但是我國(guó)民辦學(xué)?；咎卣魇峭顿Y辦學(xué)，謀求營(yíng)利是其天性，法律禁止學(xué)校營(yíng)利，由此導(dǎo)致民辦教育面臨窘境。首先，要求取得合理回報(bào)很難操作，即使謀求營(yíng)利的民辦學(xué)校也多不再要求“合理回報(bào)”，轉(zhuǎn)而會(huì)在財(cái)務(wù)報(bào)表上作假，謀求投資利益最大化。其次，虛假的民辦學(xué)校的存在導(dǎo)致民辦教育的不公平競(jìng)爭(zhēng)。有些打著“公辦民助”或者“民辦公助”旗號(hào)的民辦學(xué)校，長(zhǎng)期占用在編教師和其他公共設(shè)施，用財(cái)政撥款謀求民辦學(xué)校發(fā)展；有些民辦學(xué)校顧忌政府監(jiān)管干脆不注冊(cè)，與政府“躲貓貓”。這些民辦學(xué)校辦學(xué)成本虛低，導(dǎo)致其他民辦學(xué)校無(wú)法與其公平競(jìng)爭(zhēng)。最后，由于民辦學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)的不合理和制度設(shè)計(jì)的不完善，政府在對(duì)待民辦學(xué)校時(shí)可能擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失而不予扶持，也可能由于缺少法律依據(jù)對(duì)民辦學(xué)校的辦學(xué)行為監(jiān)管乏力。

讓民辦學(xué)校舉辦者自由選擇營(yíng)利性或者非營(yíng)利性，既可以凸顯非營(yíng)利性民辦學(xué)校的公益性，使政府采取更大的扶持力度，促進(jìn)非營(yíng)利性民辦學(xué)?？焖侔l(fā)展，也可以使?fàn)I利性民辦學(xué)校不再 “猶抱琵琶半遮面”，保證民辦教育在符合公益性的前提下按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，鑒于義務(wù)教育的公益性、普惠性和強(qiáng)制性特征，《民辦教育促進(jìn)法》禁止設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校。這種分類管理較現(xiàn)行分類管理更合理、更具操作性，營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校都可以在自己的“同類項(xiàng)”中公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）有利于民辦學(xué)校完善法人治理結(jié)構(gòu)

管理水平是民辦學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量、創(chuàng)出品牌的內(nèi)在保障。毋庸諱言，我國(guó)民辦學(xué)校，家族式管理問(wèn)題相當(dāng)普遍，管理者個(gè)人的“獨(dú)斷專行”給學(xué)校的發(fā)展帶來(lái)了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。法人制度要求民辦學(xué)校有完善的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在民辦學(xué)校內(nèi)部形成一整套完善的決策體制與監(jiān)督制約體制，從而有效避免投資舉辦者對(duì)學(xué)校的隨意干涉，防止個(gè)人專斷對(duì)學(xué)校發(fā)展造成損失。原先的《民辦教育促進(jìn)法》也強(qiáng)調(diào)完善法人治理結(jié)構(gòu)，但是法律法規(guī)對(duì)民辦非企業(yè)法人的法人治理結(jié)構(gòu)缺乏相應(yīng)規(guī)定，非營(yíng)利性的規(guī)定又使其很難套用公司法人治理結(jié)構(gòu)。區(qū)分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校之后，營(yíng)利性民辦學(xué)校可以采取公司法人的治理結(jié)構(gòu)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校可以采取非營(yíng)利性法人治理結(jié)構(gòu)。這樣，營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校都可以采取符合自身特質(zhì)的法人治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)規(guī)范化的決策和管理來(lái)遏制民辦學(xué)校擴(kuò)張過(guò)程中的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

另外，修改后的《民辦教育促進(jìn)法》還強(qiáng)調(diào)了黨組織的建設(shè)。黨員教師在充分發(fā)揮先鋒模范作用的同時(shí)，可以對(duì)民辦學(xué)校的發(fā)展建言獻(xiàn)策和進(jìn)行必要的監(jiān)督，也有助于保障決策的正確性。

（三）有利于民辦學(xué)校融資發(fā)展

河南省民辦學(xué)校數(shù)量多，但是普遍存在小而散的問(wèn)題，本土知名品牌偏少。不管是單一民辦學(xué)校的做大做強(qiáng)，還是連鎖民辦學(xué)校品牌的打造，都離不開(kāi)雄厚的資金支持。《民辦教育促進(jìn)法》修訂之前，融資難是民辦學(xué)校普遍存在的問(wèn)題。由于法律規(guī)定民辦學(xué)校不能營(yíng)利，學(xué)校的融資就存在法律障礙，投資者對(duì)民辦學(xué)校持觀望態(tài)度。民辦學(xué)校在進(jìn)入資本市場(chǎng)時(shí)，不管是“借殼上市”，還是嘗試管理公司上市（用民辦學(xué)校向管理公司支付管理費(fèi)的方式轉(zhuǎn)移民辦學(xué)校的利潤(rùn)），均由于法律障礙和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管，可操作性越來(lái)越差。《民辦教育促進(jìn)法》修改后，除義務(wù)教育階段民辦學(xué)校不能營(yíng)利外，其他類型的民辦學(xué)校將不再受限制?？梢灶A(yù)見(jiàn)，教育資產(chǎn)上市的不確定性將逐漸消除，資產(chǎn)證券化將大大加速。有了雄厚的資金，學(xué)校就可以保持可持續(xù)發(fā)展。而且，外部資金的介入，特別是上市融資，對(duì)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的完善與管理水平的提高也會(huì)產(chǎn)生重要影響。

三、民辦教育面臨的挑戰(zhàn)

在看到《民辦教育促進(jìn)法》修改對(duì)民辦教育發(fā)展帶來(lái)利好機(jī)遇的同時(shí)，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)民辦教育面臨的巨大挑戰(zhàn)。

（一）義務(wù)教育階段營(yíng)利性民辦學(xué)校禁入引發(fā)的問(wèn)題

《民辦教育促進(jìn)法》禁止設(shè)立承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的營(yíng)利性民辦學(xué)校，會(huì)對(duì)目前的民辦學(xué)校格局形成很大的沖擊。2015年，河南省有民辦普通小學(xué)和普通初中2 368所，約占全國(guó)（10 735所）的22%；在校生187.06萬(wàn)人，約占全國(guó)（1216.75萬(wàn)人）的15%。雖然這些民辦學(xué)校在設(shè)立時(shí)大多沒(méi)有明確要求合理回報(bào)，但不容置疑的是，相當(dāng)一部分民辦學(xué)校是謀求營(yíng)利的?！睹褶k教育促進(jìn)法》修改后，這些學(xué)校的舉辦者就面臨著選擇。如果選擇非營(yíng)利性民辦學(xué)校，按規(guī)定“綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素”，出資者將獲得“相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)”，這就意味著其前期的投資基本上要“充公”了。同時(shí)，政府對(duì)這些投資如何補(bǔ)償也在考驗(yàn)著地方政府的財(cái)力。舉辦者如果選擇退出，在校生的安置又會(huì)成為巨大的社會(huì)問(wèn)題。特別需要注意的是，河南省的留守兒童很多，其中相當(dāng)一部分選擇在有住宿條件的民辦學(xué)校就讀。這些民辦學(xué)校的舉辦者如果選擇退出，其在校的留守兒童怎么辦？處置不當(dāng)，很可能導(dǎo)致連鎖的社會(huì)問(wèn)題。

（二）稅費(fèi)負(fù)擔(dān)變化可能導(dǎo)致的后果

按照《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，民辦學(xué)校選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費(fèi)，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。在此之前，許多民辦學(xué)校享受了優(yōu)惠政策（如稅收優(yōu)惠）， 土地（教育用地）出讓金也相對(duì)便宜，甚至以劃撥的形式無(wú)償取得。法律修改之后，希望變更為營(yíng)利性民辦學(xué)校的， 其前期享受的優(yōu)惠是否需要進(jìn)行相應(yīng)返還和如何返還，將成為民辦學(xué)校關(guān)注的焦點(diǎn)。我們還需要注意的是，以前許多民辦幼兒園和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)礙于國(guó)家對(duì)“營(yíng)利”的禁止，根本不去注冊(cè)；現(xiàn)在雖然可以營(yíng)利，但也不排除會(huì)有民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)顧忌較高的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，繼續(xù)選擇違法辦學(xué)。

（三）過(guò)渡階段面臨的各種問(wèn)題

修改后的《民辦教育促進(jìn)法》將于2017年9月1日施行。在過(guò)渡期，還有許多問(wèn)題需要解決。這些問(wèn)題中有些是老問(wèn)題，例如，營(yíng)利性民辦學(xué)校的登記問(wèn)題。實(shí)踐中，由于教育行業(yè)具有專業(yè)性、難于監(jiān)管，許多工商行政管理部門并不歡迎學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)來(lái)登記，甚至拒絕教育培訓(xùn)公司的申請(qǐng)。這就涉及工商行政管理部門與教育主管部門、人力資源管理部門等的協(xié)調(diào)問(wèn)題。有些是《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施過(guò)渡期需要解決的問(wèn)題，例如，對(duì)于舉辦者出資與歷年辦學(xué)積累的認(rèn)定、民辦學(xué)校享受優(yōu)惠政策的返還、政府機(jī)關(guān)對(duì)于民辦學(xué)校的扶持資金的分配及變更等。這些問(wèn)題都有待于地方政府出臺(tái)具體的實(shí)施方案來(lái)解決。

《民辦教育促進(jìn)法》修改的核心在于對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理，這既給河南民辦教育發(fā)展特別是質(zhì)量提升帶來(lái)了利好機(jī)遇，也提出了許多挑戰(zhàn)。地方政府在過(guò)渡期應(yīng)當(dāng)細(xì)化各種制度性規(guī)定，保障分類管理的平穩(wěn)過(guò)渡；民辦學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)綜合考量各種風(fēng)險(xiǎn)，慎重選擇。更為關(guān)鍵的是，政府管理部門要加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，對(duì)不同類型的民辦學(xué)校采取不同的促進(jìn)和扶持措施，為民辦教育發(fā)展創(chuàng)造公平、公正的環(huán)境。

（責(zé) 編 莫 荻）