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    緬甸民盟政府的民族和解政策與前景

    2017-02-27 22:47:59孔鵬
    當(dāng)代世界 2017年2期
    關(guān)鍵詞:素季民盟昂山

    孔鵬

    2016年3月,民盟上臺執(zhí)政以來,將民族和解作為國家治理的優(yōu)先議程,并出臺了具體目標(biāo)和路徑,建立了實現(xiàn)民族和解的工作機制。在此基礎(chǔ)上,民盟政府于2016年8月31日至9月3日召開“21世紀(jì)彬龍會議”首次會議,但收效甚微。2016年11月,緬北戰(zhàn)事再起,爆發(fā)大規(guī)模武裝沖突。由此看來,民盟政府如愿實現(xiàn)民族和解目標(biāo),將是一個膠著、反復(fù)、艱難的過程。

    2016年3月底,緬甸“聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨”(鞏發(fā)黨)政府正式向“全國民主聯(lián)盟”(民盟)政府移交權(quán)力,緬甸政壇邁入“民盟時代”。鞏發(fā)黨向民盟移交權(quán)力的同時,困擾緬甸60多年的民族和解難題同樣轉(zhuǎn)交給了民盟和昂山素季。緬甸自獨立以來,歷屆政府都未能妥善地解決國內(nèi)的民族問題,政府軍與少數(shù)民族武裝之間的沖突持續(xù)至今,緬甸也成為全世界內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)時間最長的國家。2010年政治轉(zhuǎn)型后,鞏發(fā)黨政府曾全力推動《全國停火協(xié)議》(NCA),但和者寥寥,只有八個組織簽署,形同雞肋。政府軍與克欽獨立軍(KIA)、北撣邦軍(SSA-N)、若開軍(AA)、德昂民族解放軍(TNLA)、果敢同盟軍(MNDAA)等武裝還持續(xù)發(fā)生沖突,戰(zhàn)事規(guī)模之大、烈度之強、持續(xù)時間之長均為近十年來所少見。2015年大選,民盟高舉“改變”的旗號取得壓倒性勝利,緬甸各界民眾迫切希望“民主女神”昂山素季能帶領(lǐng)國家走上一條和平、穩(wěn)定的發(fā)展道路,特別是在民族和解問題上,希望利用她本人的威望和魅力實現(xiàn)突破。

    昂山素季和民盟政府的

    民族和解思路

    第一,新政府將民族和解視為其他一切工作的基礎(chǔ)。民盟政府認(rèn)為,只有盡快實現(xiàn)民族和解和國內(nèi)和平與穩(wěn)定,才能兌現(xiàn)選舉時給予全國民眾的承諾,改變緬甸數(shù)十年紛爭四起、戰(zhàn)亂不斷的局面,并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)緬甸經(jīng)濟社會的發(fā)展繁榮,否則其他經(jīng)濟社會改革措施和執(zhí)政作為,都不可能順利推進(jìn)。2016年4月18日,昂山素季在緬歷新年講話中首度闡述新政府的執(zhí)政理念,她說:“政府將根據(jù)所制訂的原則施政,這些原則大家已經(jīng)知曉,即民族和解、國內(nèi)和平、法治、修改憲法、民主鞏固。最重要的就是民族和解,國家要想發(fā)展繁榮,團(tuán)結(jié)是非常重要的?!痹诿衩苏磥?,和平穩(wěn)定的環(huán)境既是經(jīng)濟發(fā)展的基本前提,也是民盟與軍隊博弈的重要籌碼。緬甸軍方始終以民族和解沒有實現(xiàn)、國家面臨戰(zhàn)亂和分裂威脅為借口,繼續(xù)干預(yù)政治。如果民盟政府能在民族和解問題上打開局面,就能在與軍方的政治博弈中取得優(yōu)勢,若能在任內(nèi)實現(xiàn)國家和平,民盟便可有更充足的理由將軍隊“推回軍營”。

    第二,新政府提出了任期內(nèi)實現(xiàn)民族和解的目標(biāo)與路徑。民盟和昂山素季希望在本屆政府五年任期內(nèi)實現(xiàn)國家和平。軍方也在表面上對這一目標(biāo)給予認(rèn)可。2016年5月13日,緬軍總司令敏昂萊大將在內(nèi)比都召開記者會時透露,他與昂山素季就五年內(nèi)實現(xiàn)民族和解的目標(biāo)達(dá)成了共識,希望實現(xiàn)國內(nèi)和平。在和解對象上,昂山素季強調(diào)要涵蓋“所有應(yīng)該參加對話的勢力”,少數(shù)民族組織無論大小,無論是否還在與政府軍交戰(zhàn),“希望各方放下成見參與對話”。民盟設(shè)想通過四個步驟實現(xiàn)全面和解:首先,昂山素季提議召開“21世紀(jì)彬龍會議”,通過廣泛的民族對話協(xié)商,就?;?、談判機制等事宜達(dá)成共識;其次,說服各少數(shù)民族武裝簽署全面停火協(xié)議,實現(xiàn)真正、完全的?;?,重建各方間的信任;再次,在各方認(rèn)同的框架內(nèi)舉行政治談判,就各少數(shù)民族組織關(guān)切的權(quán)力地位、利益分配、法律保障,以及武裝力量整編或遣散、安置等核心敏感問題達(dá)成一致;最后,簽署最終的和平協(xié)議并有效落實。

    第三,新政府基于前任的和談框架構(gòu)建了新的和解工作機制。昂山素季和民盟政府以前任政府《全國?;饏f(xié)議》及相關(guān)框架為基礎(chǔ),以全面參與為準(zhǔn)則,構(gòu)建了新的民族和解工作機制。昂山素季表示,“民盟政府沒有完全推翻前任政府相關(guān)工作的想法,不會另起爐灶,而是擇其善者而從之。我們高度重視?;饘崿F(xiàn)國內(nèi)和平的意義,我們將繼續(xù)努力,吸納所有應(yīng)當(dāng)參與的組織,實現(xiàn)?;稹N覀儗⒗^續(xù)努力,通過召開和平大會,建立人民期盼的、真正民主的聯(lián)邦制國家”。2016年7月11日,吳廷覺總統(tǒng)簽發(fā)通令,宣布組建“民族和解與和平中心”(NPRC),任命昂山素季為主席,國家顧問辦公廳部長吳覺丁綏任第一副主席,和平事務(wù)協(xié)調(diào)員丁苗溫任第二副主席,同時成立“民族和解與和平中心”的執(zhí)行機構(gòu)、智囊機構(gòu)等。加之此前組建的“聯(lián)邦和平大會暨21世紀(jì)彬龍會議籌備委員會”及附屬委員會等,民盟政府從制度層面完成了民族和解與對話機制的構(gòu)建。

    從機構(gòu)設(shè)置看,昂山素季本人全權(quán)負(fù)責(zé)緬甸國家和平事務(wù),新成立的“民族和解與對話中心”,昂山素季親任一把手,其他和解事務(wù)機構(gòu)通過國家顧問辦公廳部向其本人負(fù)責(zé)。從人事安排看,昂山素季挑選可靠之人并委以重任,輔助其工作,同時也注意平衡軍隊、議會、政黨和少數(shù)民族的力量,一定程度上繼承了上屆政府形成的溝通協(xié)調(diào)機制?!懊褡搴徒馀c和平中心”作為負(fù)責(zé)民盟政府推進(jìn)和解工作的專門機構(gòu),總共11名成員中只有三名現(xiàn)役軍官,其余均來自民盟控制下的政府和議會,特別是兩名副主席為昂山素季的親信,確保了中心的運作能夠聽命于昂山素季。“聯(lián)邦和平大會暨21世紀(jì)彬龍會議籌備委員會”及兩個附屬委員會的組建,則主要依托上屆政府已經(jīng)成型的對話機制,留用了一批曾參與上屆政府和解工作的人士。

    第四,昂山素季對《全國?;饏f(xié)議》的立場有所轉(zhuǎn)變。2015年大選之前,昂山素季公開呼吁各少數(shù)民族組織,不要急于簽署《全國?;饏f(xié)議》,因為“協(xié)議沒有考慮少數(shù)民族的訴求,只是吳登盛政府為了取得政績,為自己和鞏發(fā)黨在即將到來的大選加分之舉”。在2015年大選競選期間,昂山素季多次表示,如果民盟勝出,將會遵照“彬龍精神”,與各少數(shù)民族組織進(jìn)行平等、廣泛的對話協(xié)商,并且暗示如果由民盟主導(dǎo)和解進(jìn)程,有可能推出新的?;饏f(xié)議和談判方案。當(dāng)民盟在大選中取得壓倒性勝利之后,昂山素季關(guān)于民族和解的表態(tài)出現(xiàn)明顯變化。2016年1月12日,昂山素季在出席吳登盛政府舉辦的首屆聯(lián)邦和平大會時表示, “舉行以彬龍精神為基礎(chǔ)的政治對話是我們民盟成立以來的原則?!度珖;饏f(xié)議》是為實現(xiàn)國家和平邁出的第一步,我們將努力實現(xiàn)所有少數(shù)民族武裝組織均參加簽署”。正式掌權(quán)后,民盟政府明確表示不會否定前任政府在民族和解問題上的努力。

    導(dǎo)致民盟和昂山素季立場變化最主要的原因是,為了實現(xiàn)新舊政權(quán)的和平過渡,在與軍方交涉過程中,民盟方面選擇了妥協(xié)讓步?!度珖;饏f(xié)議》及相關(guān)框架得到軍方的認(rèn)可,民盟政府表態(tài)接受,可以換取軍方在一定程度上對新政府的信任與支持。同時,以《全國?;饏f(xié)議》為基礎(chǔ)的一系列和解對話機制,經(jīng)過上屆聯(lián)邦議會表決通過,具有法律效力,如果推倒重來,既要耗費大量行政資源與成本,也容易在體制內(nèi)引發(fā)其他政治力量的不滿和抵制,處理不慎,會導(dǎo)致和平進(jìn)程再次陷入僵局。當(dāng)然,與吳登盛執(zhí)政時期不同的是,昂山素季堅持不設(shè)先決條件地把所有少數(shù)民族組織納入對話機制,包括仍然與政府軍交戰(zhàn)的武裝。

    備受矚目的21世紀(jì)

    彬龍會議首次會議慘淡收場

    第一,民盟政府與少數(shù)民族曾對會議寄予厚望?!氨螨垍f(xié)議”在緬甸作為現(xiàn)代民族國家實現(xiàn)獨立的過程中起到了奠基作用,各民族間相互尊重、平等相待、協(xié)商一致的“彬龍精神”受到各民族的推崇。他們強調(diào),如果緬族統(tǒng)治者和精英階層不能像協(xié)商“彬龍協(xié)議”那樣平等對待各組織、不能在制度設(shè)計中充分照顧各民族權(quán)益訴求、不能構(gòu)建真正的民主聯(lián)邦體制,國內(nèi)和平就難以實現(xiàn)。昂山素季和民盟政府將其任期內(nèi)主導(dǎo)的和解與對話會議命名為“21世紀(jì)彬龍會議”,從形式上呼應(yīng)了少數(shù)民族的要求,傳遞出各方平等協(xié)商的意愿。民盟還邀請各組織充分參與會議籌備,為舉行一次具有廣泛參與度的民族和解對話打開了大門。新政府的和平事務(wù)協(xié)調(diào)員丁苗溫先后與克欽獨立軍主導(dǎo)的“團(tuán)結(jié)各民族聯(lián)合委員會”(UNFC)、佤聯(lián)軍、撣東同盟軍,以及正在與政府軍作戰(zhàn)的民族武裝組織會談,邀請他們出席會議,并得到積極回應(yīng)?!皥F(tuán)結(jié)各民族聯(lián)合委員會”成員一致表示將出席“21世紀(jì)彬龍會議”。佤聯(lián)軍、撣東同盟軍表示,會議對國家和平具有重要意義和積極作用,他們將積極參與。

    第二,“21世紀(jì)彬龍會議”首次會議慘淡收場。2016年8月31日至9月3日,“21世紀(jì)彬龍會議”首次會議在內(nèi)比都召開,來自少數(shù)民族組織、政府、議會、軍隊、政黨的代表共計750人出席會議。時任聯(lián)合國秘書長潘基文、中國外交部亞洲事務(wù)特使孫國祥等列席會議。昂山素季表示,“我們獲得了一個獨一無二的機會,能做一件足以載入史冊的大事”。然而從會議進(jìn)程、各方態(tài)度和會議成果看,首次會議與外界的心理預(yù)期差距較大。

    一是參會組織雖然數(shù)量空前,但仍未實現(xiàn)“全面參與”。民盟開放辦會的姿態(tài),一度贏得了各民地武組織的積極響應(yīng),即使是正在與政府軍交戰(zhàn)的若開軍、德昂民族解放軍、果敢同盟軍等也表態(tài)愿意積極參加。然而,軍方對此并不認(rèn)同,堅持要求若開軍等三大組織要公開做出?;鸪兄Z方可出席會議。最終這三大組織被拒之門外,導(dǎo)致昂山素季舉辦一次最廣泛的對話會議的愿望落空。

    二是與會各方立場態(tài)度分歧嚴(yán)重,缺乏全面對話的基礎(chǔ)。從根本上看,1947年的彬龍會議目的是為了取得獨立,相關(guān)少數(shù)民族同意與緬族共同從英國殖民統(tǒng)治下獲得獨立,這些少數(shù)民族也因此獲得了高度自治權(quán)。而昂山素季倡導(dǎo)的“21世紀(jì)彬龍會議”,目的是在現(xiàn)有憲政架構(gòu)下實現(xiàn)國家和平,無法滿足各方的利益訴求。因此,本次會議期間雖有70多名與會代表宣讀了自己的立場,但都是自說自話,分歧嚴(yán)重。為了避免出現(xiàn)針鋒相對的場面,大會也未設(shè)置討論環(huán)節(jié)。

    三是佤聯(lián)軍以“受到不公平待遇”為由中途退會,成為本次會議的最大敗筆。會議召開前,政府與佤聯(lián)軍之間實現(xiàn)了友好互動,丁苗溫率團(tuán)親赴撣東同盟軍總部勐拉,與佤聯(lián)軍領(lǐng)導(dǎo)會談,該組織代表團(tuán)隨后赴內(nèi)比都與昂山素季等高層會面,營造出和平氛圍。然而,佤聯(lián)軍在正式接到會議邀請后,對大會議程設(shè)置不滿,只派出低級別代表團(tuán),參會代表最高職務(wù)僅為駐外辦事處主任,與其他組織均由最高領(lǐng)導(dǎo)人帶隊形成鮮明對比。2016年9月1日,佤聯(lián)軍代表團(tuán)宣布退會,理由是會議主辦方向佤聯(lián)軍代表團(tuán)發(fā)放的是“觀察員證”而非“正式代表證”,同時會議沒有明確安排佤聯(lián)軍發(fā)言。盡管事發(fā)后,緬甸政府向佤聯(lián)軍致函道歉,佤聯(lián)軍也表示接受,強調(diào)退會不是反對會議,而是抗議安排上的失誤。但實際情況是,佤聯(lián)軍對會議本就不抱希望。

    緬北再度發(fā)生大規(guī)模武裝沖突

    第一,緬北四支民地武統(tǒng)一行動。2016年11月20日凌晨,緬北克欽獨立軍、德昂民族解放軍、若開軍、果敢同盟軍四支民地武組成了“緬北聯(lián)合陣線”,突襲緬甸撣邦木姐縣的勐古街、棒賽、彭線、臘戍-木姐聯(lián)邦公路等地。這是自2015年果敢同盟軍以“光復(fù)果敢”為名發(fā)動“2·9事件”后,緬北民地武又一次主動采取的武裝行動。此次行動中,克欽獨立軍主要負(fù)責(zé)襲擾臘戍-木姐聯(lián)邦公路;果敢同盟軍主要攻打勐古街、棒賽、彭線等緊鄰中緬邊境的目標(biāo);德昂民族解放軍和若開軍配合克欽獨立軍和果敢同盟軍的行動。

    第二,此次武裝行動有軍事和政治雙重目的。從軍事層面看,緬北地區(qū)各民地武近期面臨的軍事壓力較大??藲J獨立軍總部被緬軍三面包圍。果敢同盟軍在薩爾溫江以東的活動范圍已被壓縮在果敢地區(qū)北部山區(qū),選擇在緬軍警防范相對薄弱的薩爾溫江以西地區(qū)發(fā)動進(jìn)攻,目的是牽制緬軍、擴大活動空間。從政治層面看,克欽獨立軍一直以緬甸各民族組織“帶頭大哥”的身份與緬政府協(xié)商?;饏f(xié)議和政治談判框架,而另三支民地武則被緬軍方拒絕納入對話框架。這些武裝組織認(rèn)為,昂山素季和民盟政府在民族和解問題上不能滿足他們的訴求,甚至縱容政府軍進(jìn)行打壓,希望據(jù)此讓緬政府接受其訴求。

    第三,沖突嚴(yán)重破壞了緬甸國內(nèi)本就脆弱的民族和解氛圍。民盟政府和昂山素季在國內(nèi)和平問題上的話語權(quán)本就羸弱,可用的資源和辦法不多。緬北民地武主動攻打軍警目標(biāo),挑起事端,進(jìn)一步把民盟政府推入“絕境”,緬軍趁機以此為借口,堅決要求“以武促統(tǒng)”。針對這次沖突,緬總統(tǒng)府發(fā)言人表示,“民族武裝的行動破壞了和平進(jìn)程”,“軍警將采取防衛(wèi)措施,并反擊針對平民的武裝行動”。同時,國家顧問辦公廳部發(fā)言人強調(diào),“軍方正在為保護(hù)民眾利益而努力”。這些表態(tài)說明,面對民地武的主動襲擊,緬政府很難再以“和平對話”等說辭約束緬軍的行動。

    民盟政府民族和解的前景

    第一,民盟政府和解方案是與軍方協(xié)商妥協(xié)的結(jié)果,存在一定的局限性。民盟政府在?;鸱桨干蠈⒊欣m(xù)前任政府的成果,遭到少數(shù)民族組織的詬病。佤聯(lián)軍、克欽獨立軍等認(rèn)為,他們早就與當(dāng)局簽署了?;饏f(xié)議,重復(fù)簽署沒有任何意義。如何勸說這些組織簽署協(xié)議將是民盟政府面臨的棘手難題,如果無法解決,便會為軍方操控局勢提供空間和借口。

    第二,軍方的態(tài)度立場仍是影響民族和解成敗的關(guān)鍵因素。民族問題是軍隊用來制衡政府、維持自身在緬甸政治中地位的重要籌碼,軍方輕易不會將民族和解的主導(dǎo)權(quán)拱手讓人。緬甸軍方一邊表態(tài)支持和解對話,一邊又通過各種方式制造障礙,如要求各組織承諾?;?、放下武器,卻又在民地武組織控制區(qū)邊緣地帶制造軍事沖突等。從民盟政府角度看,民族問題的解決離不開軍隊的配合,但昂山素季和民盟政府無法掌控軍隊的行動,同時又沒有更多的資源和籌碼向各民族武裝組織做出和平承諾,換取信任,處境十分尷尬。

    第三,部分少數(shù)民族組織缺乏解決問題的緊迫感和基本信任。經(jīng)歷了60多年的內(nèi)亂與爭斗,緬甸主體民族與少數(shù)民族、國防軍與民地武之間缺乏基本的信任,談判過程中往往要價過高,互不讓步。同時,各少數(shù)民族之間也存在明顯的矛盾,克欽獨立軍和佤聯(lián)軍暗中較勁,都想當(dāng)少數(shù)民族利益的“代言人”,爭奪談判主導(dǎo)權(quán)。克欽獨立軍控制著“團(tuán)結(jié)各民族聯(lián)合委員會”;佤聯(lián)軍緊緊拉著撣東同盟軍,暗中還支持果敢同盟軍、北撣邦軍等與政府軍作戰(zhàn);南撣邦軍領(lǐng)導(dǎo)人則不愿看到佤聯(lián)軍建立“佤邦”的夢想成真,處處配合政府軍對佤聯(lián)軍、撣東同盟軍的包圍和鉗制。這些都阻礙了和解進(jìn)程的推進(jìn)。

    總體而言,緬甸民族問題復(fù)雜敏感,牽涉政治、經(jīng)濟、宗教、文化等因素,往往牽一發(fā)而動全身,一個議題處理稍有不慎,便會引起其他領(lǐng)域問題的連鎖反應(yīng)。民盟政府可用推動國內(nèi)和平進(jìn)程的資源和辦法不多,軍方不會輕易讓步,更不甘愿讓實現(xiàn)國家和平的功績落在民盟政府名下。因此,本屆民盟政府如愿實現(xiàn)民族和解目標(biāo)的困難非常大,這將是一個膠著、反復(fù)、艱難的過程。

    (作者系云南大學(xué)緬甸研究院副研究員)

    (責(zé)任編輯:張凱)

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