農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)發(fā)展：“對沖”及其矯正

陳 明

(中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所)

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)發(fā)展：“對沖”及其矯正

陳 明

(中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所)

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，要求“明確集體資產(chǎn)所有權(quán)”，“有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革”。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作是指在明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到人、落實(shí)到戶，從而明確集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理和收益分配的一項(xiàng)社區(qū)股份合作制改革。

這一改革起源于上世紀(jì)80年代的珠三角地區(qū)。當(dāng)時(shí)，城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的高額土地溢價(jià)回報(bào)不斷引發(fā)農(nóng)村集體中的收益分配沖突，為有效化解矛盾，1984年廣東南海率先試水了農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份合作制改革。此后，山東、浙江、北京、江蘇等省市也陸續(xù)啟動(dòng)了試點(diǎn)，目前在全國已經(jīng)有5.8萬個(gè)村、4.7萬個(gè)村民小組開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革。

從各地實(shí)踐來看，集體資產(chǎn)股份合作改革有效理順了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系和農(nóng)民利益關(guān)系，對于提升社會(huì)治理水平和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但必須看到，現(xiàn)行的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作模式在一定程度上化解了農(nóng)民利益沖突問題的同時(shí)，卻與社區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了“對沖”。言其“對沖”，是指集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)發(fā)展之間盡管在目標(biāo)設(shè)定上具有一致性，但現(xiàn)實(shí)中股份合作只能部分實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，而且這種“部分實(shí)現(xiàn)”有可能成為進(jìn)一步發(fā)展障礙的悖論現(xiàn)象。

社區(qū)發(fā)展中有幾個(gè)基本面需要把握，這體現(xiàn)了社區(qū)發(fā)展的核心價(jià)值。首先，從社區(qū)整體角度看，城鎮(zhèn)化是大趨勢，尤其對于那些已然或終將走向城鎮(zhèn)化的社區(qū)來說，把社區(qū)發(fā)展置于城鎮(zhèn)化的大框架中顯得尤為必要；其次，從居民個(gè)體角度看，重要的是在使社區(qū)居民公平地享受到股份合作的紅利；第三，從居民個(gè)體與社區(qū)整體關(guān)系角度看，促進(jìn)社區(qū)民主治理的進(jìn)步應(yīng)是永恒的主題。本文先討論當(dāng)前的集體資產(chǎn)股份合作在這三個(gè)基本面上與社區(qū)發(fā)展存在的若干“對沖”，最后一部分提出政策調(diào)整的思路。

一、“對沖”之一：集體資產(chǎn)股份合作VS城鎮(zhèn)化

直觀地看，開展集體資產(chǎn)股份合作是有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的。《意見》指出，集體資產(chǎn)股份合作改革主要是在“有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開展。”這些村莊此前經(jīng)歷了長期的“自主城鎮(zhèn)化”①，隨著城市范圍擴(kuò)展，前面兩類村莊便可以整體性納入到城市內(nèi)部成為一個(gè)個(gè)城市社區(qū)；而那些遠(yuǎn)離城市但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、集體實(shí)力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，實(shí)際上已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)個(gè)小城鎮(zhèn)。上述三類村莊中，集體資產(chǎn)股份合作與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的完善往往相伴而生、互相促進(jìn)，客觀上加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。與此同時(shí)，開展股份合作以后農(nóng)民得以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來并獲得一部分穩(wěn)定的收益，這為城鎮(zhèn)化提供了一批非農(nóng)勞動(dòng)力和有“尊嚴(yán)”的市民。可以說，這些村莊從空間和人口上為城市提供了儲(chǔ)備。

然而，從長期實(shí)踐來看，現(xiàn)行的集體資產(chǎn)股份合作模式卻阻滯了城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，“地的城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”皆受到影響。

“地的城鎮(zhèn)化”所受影響主要表現(xiàn)為城市空間的斷裂。長期以來，受制于“城鄉(xiāng)分立”的土地制度與規(guī)劃管理制度，各地農(nóng)村在集體土地上進(jìn)行了大量的無序建設(shè)，集約化和規(guī)范化水平都很低。城鎮(zhèn)化過程中，當(dāng)這些村莊與向外拓展的城市邊界相接遇時(shí)，土地利用、建筑肌理以及功能布局都難以與城市規(guī)劃有效銜接，造成城市的無序蔓延。集體資產(chǎn)股份合作在一定程度上加重了這一趨勢。首先，集體資產(chǎn)股份合作往往帶來無序建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大。大部分社區(qū)的集體資產(chǎn)股份合作收益都來自于租賃物業(yè)，資產(chǎn)收益量化到戶以后，全體居民對利益最大化的追求共同催生了社區(qū)建設(shè)的無序擴(kuò)張。離城市中心區(qū)越近，租賃物業(yè)的收益就越高，這一問題所帶來的影響也就越嚴(yán)重。其次，集體資產(chǎn)股份合作與“概括城鎮(zhèn)化”策略客觀上形成了共謀。很多地方政府在城鎮(zhèn)化中單方面追求發(fā)展速度，對于新進(jìn)入到城市區(qū)域的村莊采取了“概括城鎮(zhèn)化”——即保留這些村莊的建筑現(xiàn)狀和集體產(chǎn)權(quán)制度，將其整體性地納入到城鎮(zhèn)體系當(dāng)中——的策略?！案爬ǔ擎?zhèn)化”可以說是現(xiàn)在中國城市中“城中村”問題的源頭，而集體資產(chǎn)股份合作為“概括城鎮(zhèn)化”提供了條件，擴(kuò)大和方便了這一策略的運(yùn)用，為城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)留下了隱患。

伴隨著“地的城鎮(zhèn)化”的受阻，“人的城鎮(zhèn)化”所受影響主要表現(xiàn)為居住形態(tài)的阻隔。我們看到，在很多“城中村”以及城市周邊的股份合作社區(qū)里，每家每戶通常擁有數(shù)套甚至整幢住房，部分出租部分自住，由此形成了封閉聚居的社區(qū)形態(tài)。這些村莊雖然從空間上進(jìn)入了城市，但社區(qū)中的傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”并沒有解體，這與現(xiàn)代城市的“匿名型社會(huì)”有著本質(zhì)區(qū)別。社區(qū)居民的就業(yè)、收入、福利、社會(huì)交往以及幾乎全部的日常生活都在社區(qū)內(nèi)部完成，居民強(qiáng)烈依附于社區(qū)共同體，個(gè)人的獨(dú)立性和自主性成長緩慢。由此，這一居住形態(tài)既在空間上構(gòu)成了社區(qū)居民與這座城市的顯性阻隔，又在心理上構(gòu)成了社區(qū)居民與外界社會(huì)交往的隱形壁壘。

有學(xué)者指出，一個(gè)個(gè)股份合作社區(qū)既構(gòu)成了農(nóng)民借以應(yīng)對城市“圍攻”的適應(yīng)性組織，又成為了阻礙農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的結(jié)構(gòu)性障礙。②這一概括不可謂不貼切。

二、“對沖”之二：集體資產(chǎn)股份合作VS社會(huì)公平

效率是公平的基礎(chǔ)，在集體資產(chǎn)股份合作中，沒有效率，公平也難以獨(dú)存?？傮w來看，開展股份合作以后，社區(qū)居民在股權(quán)分紅、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面享受的物質(zhì)收益有明顯提升。不過，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)福利的長期持續(xù)，首先要提升集體資產(chǎn)的經(jīng)營效率，確保集體資產(chǎn)保值增值。但集體資產(chǎn)股份合作在這方面存在先天缺陷：一方面，集體產(chǎn)權(quán)的模糊性造成企業(yè)家精神的缺乏和經(jīng)營管理邏輯的混亂；另一方面，大部分股份社的資產(chǎn)經(jīng)營中，專業(yè)化分工很弱，大部分還處于一種簡單的資源汲取性的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)必然難以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)競爭的要求。這兩方面問題的存在，使得集體資產(chǎn)股份合作的效率損失幾成必然，而效率損失又必然造成作為股權(quán)紅利基礎(chǔ)的集體資產(chǎn)的流失，從而直接動(dòng)搖公平的基礎(chǔ)。

在效率基礎(chǔ)之上，集體資產(chǎn)股份合作中的社區(qū)公平問題的核心是分配正義問題。這里的分配正義有兩層涵義：一是社區(qū)內(nèi)部的分配正義，二是社區(qū)外部更大范圍的社會(huì)分配正義。

首先討論社區(qū)居民之間的分配正義問題。一方面，公共物品分配中存在社區(qū)原住民與其他居民之間的不對等。這里要區(qū)分開公共物品和私人物品。同樣都是物質(zhì)收益，股權(quán)分紅屬于私人物品，社會(huì)保障和公共服務(wù)屬于公共物品。在許多的股份合作社區(qū)中混淆了這兩類物品的性質(zhì)，不但是股權(quán)分紅只局限在社區(qū)原住民，連其他的基本公共服務(wù)也拒絕向其他社區(qū)居民開放，顯然有失公平。另一方面，私人物品分配中難以形成何謂公正的共識(shí)。一般說來，在一個(gè)社區(qū)當(dāng)中圍繞財(cái)富分配最公平的方法就是由社區(qū)居民在法律框架下通過自主協(xié)商定立契約。操作過程中，大部分社區(qū)的股份合作中也確實(shí)進(jìn)行了充分的協(xié)商，尤其是在初始產(chǎn)權(quán)的取得方面，根據(jù)勞動(dòng)階段、戶籍性質(zhì)、工作類型、出資形式、血緣關(guān)系、居住地等因素劃分出了數(shù)十種身份并賦之以不同的股權(quán)。③然而，這種集體協(xié)商形成的契約卻并不穩(wěn)固，多次見諸報(bào)端的外嫁女問題即是一個(gè)典型。廣東就曾經(jīng)發(fā)生過社區(qū)居民以多數(shù)暴力剝奪外嫁女分紅權(quán)利在前，地方政府為保護(hù)五六個(gè)外嫁女權(quán)利而引發(fā)五六百人集聚上訪在后的嚴(yán)重沖突。④外嫁女的問題不是孤立的，這反映了股份社內(nèi)部何種權(quán)利更具正當(dāng)性的深層沖突，黨國英先生把這種現(xiàn)象稱為集體成員權(quán)合理性“無解”的難題。⑤

此一問題與當(dāng)前土地制度改革中“兩權(quán)分離”的邏輯有關(guān)。我們現(xiàn)在的土地制度無論怎么改，所有權(quán)是不容討論的，處于被鎖定的狀態(tài)，一切改革都只能在其他產(chǎn)權(quán)層面作文章。其實(shí)，所有權(quán)倒也沒那么重要。比如英國土地歸英王所有，但是這并不影響英國土地產(chǎn)權(quán)的自由交易，在很多時(shí)候所有權(quán)只是一個(gè)象征性符號(hào)。其實(shí)，中國的城市土地也逐漸帶有了這種意味，國家的所有權(quán)只是通過一個(gè)出讓環(huán)節(jié)來體現(xiàn)，這不會(huì)影響后續(xù)的產(chǎn)權(quán)交易，所增加的交易成本也很有限。但到了農(nóng)村土地上就不一樣了，作為城市土地的所有者的國家很容易被忘記，但是作為農(nóng)村土地所有者的集體卻很難被人遺忘。由于所有權(quán)被鎖定，集體資產(chǎn)股份合作始終是在“集體”的注視下進(jìn)行的。股份社內(nèi)的初始產(chǎn)權(quán)關(guān)系是以“村籍”為基礎(chǔ)經(jīng)由集體成員權(quán)轉(zhuǎn)換而來的，這種權(quán)利具有極強(qiáng)的實(shí)踐性和情境性，任誰也很難作出客觀的界定，各種博弈協(xié)商而來的妥協(xié)也往往是暫時(shí)的，一到關(guān)鍵環(huán)節(jié)“集體”就跳出來，資產(chǎn)、回報(bào)、人員結(jié)構(gòu)等諸要素一旦變動(dòng)往往又需要進(jìn)行新的談判。初始產(chǎn)權(quán)商存爭議的情況下，是很難形成關(guān)于分配正義的共識(shí)的。

從更大范圍的社會(huì)分配正義來看，現(xiàn)在的集體資產(chǎn)股份合作也存在缺陷。集體資產(chǎn)股份合作針對的主要是財(cái)富分配問題，而更為根本的財(cái)富創(chuàng)造問題卻被遮蔽了。實(shí)際上，這些社區(qū)之所以能在不改變要素投入的情況下獲得巨額財(cái)富，根本上是因?yàn)橥恋叵鄬^(qū)位和用途的改變產(chǎn)生了溢價(jià)回報(bào)，促成了土地發(fā)展權(quán)的變現(xiàn)。少數(shù)農(nóng)民的“發(fā)展權(quán)”變現(xiàn)，得益于城市發(fā)展以及工商業(yè)進(jìn)步的效果溢出，這種效果在所有農(nóng)戶之間做適當(dāng)?shù)钠骄峙涓仙鐣?huì)公正。⑥但現(xiàn)行政策下，并沒有考慮集體資產(chǎn)股份合作中財(cái)富實(shí)現(xiàn)所涉及的正外部性問題，也沒有對“漲價(jià)”中應(yīng)當(dāng)在更大范圍的農(nóng)民間進(jìn)行分配的部分予以扣除。這樣做的后果是，伴隨著集體資產(chǎn)股份合作的推行一個(gè)新的土地食利階層正悄然興起，很多社區(qū)原住民一夜暴富成為純粹的食利股東。⑦這種分配方式顯然不符合社會(huì)公平的原則，也不是一個(gè)正常的社會(huì)所應(yīng)鼓勵(lì)的。這一問題之所以長期得不到關(guān)注和糾正，是因?yàn)榧w資產(chǎn)股份合作中利益的集體化掩蓋了對于更大范圍的公共利益而言的非公平性，這其中既有公有制的意識(shí)形態(tài)在作祟，也不乏制度認(rèn)識(shí)的欠缺。

綜上而言，現(xiàn)行的集體資產(chǎn)股份合作不但效率受阻，而且在社區(qū)內(nèi)外、公私兩端皆未能很好地解決分配正義問題。

三、“對沖”之三：集體資產(chǎn)股份合作VS民主治理

很多人認(rèn)為，開展股份合作后，出于對經(jīng)濟(jì)權(quán)益的關(guān)心農(nóng)民會(huì)更多地參與到鄉(xiāng)村治理中來，從而加快了政治社會(huì)化和民主化進(jìn)程。⑧種說法有一定的合理性，不過也不乏一些浪漫主義色彩，因?yàn)楝F(xiàn)行的集體資產(chǎn)股份合作模式給社區(qū)民主治理帶來了諸多障礙。

第一，形式民主落實(shí)地并不充分。股份社章程中，規(guī)定最高決策權(quán)歸于股東大會(huì)或者股東代表大會(huì)，但是筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)際操作中普通股東真正能夠參與重大事項(xiàng)決策的并不多見。很多股東都表示沒有參與過代表選舉，也不知道代表大會(huì)都討論了些什么。有的地方村民甚至沒有選擇改革方案的權(quán)利，能做的只是關(guān)注自己農(nóng)齡的計(jì)算是否準(zhǔn)確。⑨這樣看來，所謂股份合作能夠增進(jìn)民主進(jìn)程的判斷未必具有普遍意義，在形式民主的層面上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到村民自治選舉那樣的普及程度。

第二，股份社中內(nèi)部人控制問題突出。按理說，股份社或者股份公司的董事會(huì)應(yīng)該由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，但是在現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)股份社的領(lǐng)導(dǎo)層通常由原來村莊的黨政領(lǐng)導(dǎo)直接復(fù)制過來。股份社中治理結(jié)構(gòu)和復(fù)雜性和領(lǐng)導(dǎo)層產(chǎn)生的封閉性，容易帶來內(nèi)部人控制和精英牟利問題，損害股東的權(quán)益。從組織治理角度看，剩余索取權(quán)是內(nèi)部人控制產(chǎn)生的根源。剩余控制權(quán)是指決定資產(chǎn)除最初合約所限定的用途以外如何被使用的權(quán)利，當(dāng)發(fā)生合約未明確規(guī)定的事件時(shí)，剩余控制權(quán)的配置就成為治理中效率和公正的關(guān)鍵因素。⑩在當(dāng)前的集體資產(chǎn)股份合作中，集體股、崗位股、管理股的存在，以及量化股只分紅不確權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)股內(nèi)部流轉(zhuǎn)等模糊化的股權(quán)設(shè)置為都擴(kuò)大了剩余控制權(quán)的范圍，導(dǎo)致內(nèi)部人控制問題十分突出。

第三，超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制不斷增強(qiáng)。股份社原本只是經(jīng)濟(jì)組織，但在現(xiàn)實(shí)中往往帶有了政治-行政意味，不僅管理社區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且利用非經(jīng)濟(jì)手段對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，造成對社區(qū)居民的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制。超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制不僅會(huì)造成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的混淆，而且往往帶有自增強(qiáng)機(jī)制的基因，會(huì)從公共領(lǐng)域向私人領(lǐng)域延伸和滲透，最終型構(gòu)一個(gè)哈耶克所說的影響到社區(qū)居民生活全部事項(xiàng)的“全權(quán)性秩序”。目前集體資產(chǎn)股份合作中，這一問題有愈演愈烈之勢，少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)甚至透過這一物化形式支配和控制“集體”本身的問題不斷凸顯，亟待解決。

第四，地方政府并非總是置身事外的。隨著國家層面對集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的認(rèn)可，地方政府沖到了推動(dòng)這項(xiàng)工作的第一線。這原本是好事。但是如果政府管的過寬，把原本應(yīng)該由社區(qū)居民協(xié)商解決的事情通過一紙政令統(tǒng)一規(guī)定好，那好事可能變成壞事。在初始權(quán)利的構(gòu)建階段如果未能充分展開協(xié)商，那么很可能把沖突壓制下來從而造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

因?yàn)樯鲜鰡栴}的存在，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下農(nóng)民政治參與擴(kuò)大的“想象”難以成為現(xiàn)實(shí)，集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)的民主治理“對沖”難以避免。

四、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作的治理之道

這次《意見》的出臺(tái)對于解決上述問題作出了許多重要的制度安排，意義重大。以此為契機(jī)，化解當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)發(fā)展的“對沖”，重點(diǎn)是要重構(gòu)“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的土地制度和社會(huì)治理體系，并不斷優(yōu)化股份合作的制度設(shè)計(jì)。

(一)深化土地制度改革

在當(dāng)前的節(jié)點(diǎn)上，繼續(xù)深化土地制度改革并不容易，需要有系統(tǒng)性方案，且很考驗(yàn)執(zhí)政者的政治智慧。針對本文所涉的集體資產(chǎn)股份合作問題，重點(diǎn)是把握以下方面：一是加快土地確權(quán)登記頒證工作的推進(jìn)速度，盡快在全國范圍完成“三塊地”的確權(quán)工作。通過土地的確權(quán)登記頒證，明確初始產(chǎn)權(quán)并依法進(jìn)行確認(rèn)，在此基礎(chǔ)上開展股份合作能夠有效減少不必要的分配沖突和效率損失。二是盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。隨著這一制度建立，即可以借助市場手段，盤活城市中由股份社經(jīng)營管理的大量土地，對附著其上的各類建筑進(jìn)行改造、置換和升級(jí)，既解決城市空間斷裂、居住形態(tài)阻隔等城鎮(zhèn)化問題，又能夠淘汰其中的大量低質(zhì)低效的自然經(jīng)濟(jì)成分。三是加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地上開展各類建設(shè)的規(guī)劃管理，嚴(yán)控“概括城鎮(zhèn)化”等短期行為，在城鎮(zhèn)化過程中處理好規(guī)劃銜接、土地整理、建筑改造和居民安置等事項(xiàng)，避免城市的無序蔓延。

(二)重構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)治理體系

第一，區(qū)分股份社成員權(quán)與社區(qū)居民權(quán)。做一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，把股份社的股東資格與社區(qū)常住居民身份分別界定清楚，并通過正式契約予以明確。自此之后，只要是社區(qū)常住居民就能夠享受到基本的公共服務(wù)，股東資格只與股份社分紅有關(guān)。這能夠有效解決了公共物品和私人物品混雜，部分非原住民居民的基本權(quán)利受到侵害的問題。

第二，社區(qū)治理中推行“政經(jīng)分開”?！罢?jīng)分開”意味著社區(qū)黨組織、自治組織和股份社實(shí)質(zhì)性分離，股份社由股東選舉或聘用職業(yè)經(jīng)理人管理經(jīng)營，村(居)委會(huì)在黨組織的帶領(lǐng)下行使社區(qū)公共事務(wù)的管理職能。這樣做至少有兩方面好處，一是股份社由專人負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，有利于提高集體資產(chǎn)的運(yùn)作效率；二是實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理中的分權(quán)，每個(gè)崗位的權(quán)力變小了，并且受到更多的監(jiān)督和制約，能夠有效防范權(quán)力尋租和內(nèi)部人控制。廣東南海為確保政經(jīng)分離進(jìn)行得徹底，要求所有社區(qū)黨組織、自治組織和股份社分開進(jìn)行選舉，并明確股份社經(jīng)理人由社員股東選舉產(chǎn)生，這一經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

第三，擴(kuò)大基本公共服務(wù)的覆蓋范圍。推行“政經(jīng)分開”，區(qū)分股份社成員權(quán)與社區(qū)居民權(quán)需要具備一定的條件，首要是政府基本公共服務(wù)要下沉，最起碼實(shí)現(xiàn)對城市范圍內(nèi)以及近郊社區(qū)的全覆蓋。如此一來，這些社區(qū)的股份社將不再承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)支出，成為完全市場化的經(jīng)濟(jì)主體，為進(jìn)一步改制為股份公司創(chuàng)造條件。對于那些基本公共服務(wù)還難以由財(cái)政包干的村莊，過渡時(shí)期公共服務(wù)所需資金暫時(shí)可以由股份社收入中提取部分公益金或公積金，轉(zhuǎn)付給村委會(huì)用于公共服務(wù)的開支。但從長期看，仍然要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化覆蓋，這既是社會(huì)平等構(gòu)建的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)又能夠?yàn)楦旧辖鉀Q集體資產(chǎn)股份合作中的問題創(chuàng)造基礎(chǔ)性的制度環(huán)境。

(三)優(yōu)化股份合作制度，開放股份社

第一，關(guān)于資格界定。目前來看，農(nóng)村集體資產(chǎn)合作中股東身份仍舊要從集體成員權(quán)轉(zhuǎn)化過來。農(nóng)村社區(qū)人員構(gòu)成多種多樣、千差萬別，目前尚沒有(也很難制定)全國統(tǒng)一的社區(qū)集體成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)，有的地方提出了一些指導(dǎo)性意見。不過，筆者認(rèn)為，地方政府不宜制定太過具體的資格界定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該制定一套協(xié)商議事規(guī)則和談判結(jié)的登記備案制度。實(shí)際操作中，最好讓全部的利益相關(guān)者在規(guī)則框架下展開深入的談判協(xié)商，并且盡量避免使用“多數(shù)決”這種現(xiàn)代民主手段，由政府負(fù)責(zé)對談判結(jié)果予以確認(rèn)和登記。

第二，關(guān)于股份設(shè)定。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作的股份類型從大的方面分為集體股和個(gè)人股。早期集體股占比較大，很大程度上是為了迎合公有制意識(shí)形態(tài)要求或者保障社區(qū)公共服務(wù)支出。集體股的存在造成了股份社內(nèi)部人支配、超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制等問題，在未來，要盡可能縮減集體股的比例，最終目標(biāo)是取消集體股。目前操作中，個(gè)人股又被細(xì)分為人頭股、資源(土地)股、農(nóng)齡股、崗位股、管理股等等，個(gè)人股的改革方向是取消崗位股、管理股等特權(quán)類型，其他類型股份在初始協(xié)商中進(jìn)行一次性清算，轉(zhuǎn)換為股權(quán)量化到人。

第三，關(guān)于股權(quán)管理。股權(quán)管理呈現(xiàn)出三個(gè)階段性特征：一是從動(dòng)態(tài)管理向靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變。二是從“按值量化”向“按份量化”轉(zhuǎn)變。三是從“無償配股”向“無償配股”與“有償購股”相結(jié)合轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，第一個(gè)轉(zhuǎn)變值得肯定，需要堅(jiān)持；第二個(gè)轉(zhuǎn)變只能適應(yīng)當(dāng)前股權(quán)封閉運(yùn)行狀態(tài)，一旦需要流通和上市，股權(quán)還是需要進(jìn)行估值，因此這一條恐怕會(huì)發(fā)生反轉(zhuǎn)；第三個(gè)轉(zhuǎn)變則應(yīng)需進(jìn)一步深化，“無償配股”應(yīng)該僅限于集體資產(chǎn)股份合作中初始股權(quán)的獲得，此后的任何變化都要通過有償?shù)氖袌鍪侄稳〉谩?/p>

第四，開放股份社。股份合作的開放運(yùn)行和股權(quán)流動(dòng)是解決集體資產(chǎn)股份合作中存在問題的終極出路。開放股份社可以分三步走：第一步，政府承擔(dān)社區(qū)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，剝離股份社承擔(dān)的社區(qū)福利和公共服務(wù)職能，專事市場經(jīng)營；第二步，在治理結(jié)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行的“人的民主”向股份公司“資本民主”的制度轉(zhuǎn)型，核心就是決策中從“一人一票”變?yōu)椤耙还梢黄薄?；第三步，量化股?quán)，建立股權(quán)交易市場，實(shí)現(xiàn)股份合作股權(quán)的證券化、市場化。在這一過程中，政府可以通過資產(chǎn)運(yùn)營平臺(tái)參與股份社改造，協(xié)助處理歷史債務(wù)，規(guī)范股份公司管理，廣東順德在這方面已經(jīng)有不少經(jīng)驗(yàn)。

注釋

①劉守英：《集體土地資本化與農(nóng)村城市化》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第6期。

②趙全軍：《股權(quán)改制的適應(yīng)性效率與結(jié)構(gòu)性困境探析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2008年第4期。

③劉玉照、金文龍：《集體資產(chǎn)分割中的多重邏輯》，《西北師大學(xué)報(bào)》2013年第6期。

④柏蘭芝：《集體的重構(gòu)：珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變》，《開放時(shí)代》2013年第3期。

⑤黨國英、克里斯蒂娜·薩夫拉尼克、馮興元：《農(nóng)村治理、社會(huì)資本與公共服務(wù)》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社,2013年，第39-40頁。

⑥黨國英：《城鄉(xiāng)界定及其政策含義》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第6期。

⑦曾冬梅：《佛山土豪村賣地分紅 村民秒變百方富翁》，《中國房地產(chǎn)報(bào)》2015年12月7日。

⑧徐勇：《股份合作制崛起中的村治模式轉(zhuǎn)換》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第2期。

⑨金文龍：《社區(qū)股份合作改革中的地方政府、村集體與村民》，《學(xué)?！?016年第5期。

⑩Grossman, S. J.， and O. D. Hart. “The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration.”JournalofPoliticalEconomy94(1986)：691-719．

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