辦學體制改革與義務教育均衡發(fā)展

郭清揚 盧同慶

(華中師范大學 教育學院， 湖北 武漢 430079)

辦學體制改革與義務教育均衡發(fā)展

郭清揚 盧同慶

(華中師范大學 教育學院， 湖北 武漢 430079)

近些年來，隨著我國經濟發(fā)展和教育改革的不斷深入，義務教育階段學生“有學上”的問題已基本解決，但“上好學”難、教育發(fā)展不均衡等一系列問題仍十分突出，引起廣大人民群眾對教育現(xiàn)狀的不滿。造成這些問題的重要原因之一是教育資源配置的不均衡、單一化、不公平。借鑒國外的經驗，要促進義務教育均衡發(fā)展就要加大義務教育辦學體制改革的力度，形成政府主導下的多元辦學格局，使教育選擇多樣化，讓家長和學生有更多的選擇權。家長和學生的選擇權增加了，義務教育才會真正走向均衡發(fā)展。

辦學體制改革； 多元化辦學； 義務教育均衡發(fā)展

促進義務教育均衡發(fā)展，是當前及今后一段時期我國教育發(fā)展的戰(zhàn)略方針和迫切需要解決的問題。但我們談義務教育均衡發(fā)展改革，不能就教育談教育，它不是孤立的事物，而是整個經濟社會發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展中不可分割的一部分。因此，對于義務教育均衡發(fā)展改革問題的探討，需要從更宏大的研究視角，去破解存在的問題。特別是在經濟新常態(tài)背景下，義務教育發(fā)展需要根據(jù)經濟社會發(fā)展進行調整和改革。但這種調整和改革應避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的“碎片化”方式來進行，不能在解決一個問題時又引起或者加劇另一個問題，正確的取向是將教育矛盾或問題放置在整個教育系統(tǒng)乃至全社會系統(tǒng)中加以考量，關鍵是要加大辦學體制改革的力度，多元化辦學，保證給家長和學生更多的選擇權。家長和學生的選擇權增加了，義務教育才會真正走向均衡發(fā)展。

一、辦學體制及辦學體制改革

辦學體制作為教育管理體制中的一個重要組成部分，是一個國家對設置其教育機構的主要制度安排，規(guī)定教育機構可以由哪些組織或個人(即辦學的主體)來舉辦，各類主體有資格舉辦或參與舉辦哪一級哪一類的教育機構。有學者認為，辦學體制是指在國家教育基本法規(guī)定的原則之下，辦學者或辦學主體是由哪些團體或個體組成的，國家賦予其什么樣的權利和義務，對其有何種最基本的要求①；也有學者認為，辦學體制問題，簡單地說，就是 “學校由誰來舉辦、誰來投資、誰來管理的問題”②。由此可見，所謂辦學體制，所突出強調的是辦學主體，也就是由誰辦學、誰投資、誰管理的問題。此外，辦學體制還涉及到辦學主體在什么樣的制度環(huán)境中辦學，辦學過程中享有什么樣的權利，應履行哪些義務和遵守哪些規(guī)章制度所做出的要求等。

辦學體制改革是優(yōu)化教育資源配置，提高教育資源利用率，化解教育投入不足與資源相對浪費之間矛盾的有效途徑，所要解決的是人才培養(yǎng)多樣化的問題③。我國的辦學體制改革發(fā)端于改革開放后的教育體制及教育管理體制改革。長期以來，在高度集中的計劃經濟體制下，政府掌握著包括教育資源在內的全部稀缺資源，因而也就包攬了各級各類教育的辦學、投資、管理等方方面面，是唯一的辦學主體。正是基于此，有學者認為，“教育中的辦學體制是經濟領域中基本財產關系的表現(xiàn)”④。當然，這種體制在歷史上尤其是建國初期確實發(fā)揮過積極作用，在當時各種資源短缺的情況下，有利于政府集中力量辦教育，做到多出人才、快出人才。但隨著經濟和社會的發(fā)展，特別是社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，它的弊端越來越明顯，導致各級各類學校缺乏辦學及管理上的自主權，無法因應環(huán)境的變化，滿足不了廣大人民群眾日益增長的教育需求。

正是由于以上問題的存在，改革開放以來，隨著計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，我國的辦學體制改革被提上了議事日程。早在1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》就指出，要從根本上解決我國教育中存在的問題，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進行改革。在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權。1993年中共中央國務院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》又強調，要改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。2010年教育部頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)則規(guī)定得更加明確，指出，辦學體制改革就是要“堅持教育公益性原則，健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”。通過辦學體制改革，調動全社會參與的積極性，進一步激發(fā)教育活力，滿足廣大人民群眾多樣化的教育需求。

總之，辦學體制改革就是要改變政府壟斷義務教育的局面，動員社會各界力量參與辦學，形成政府主導下的多元辦學格局，使教育選擇多樣化，讓家長和學生有更多的選擇權。

二、我國義務教育辦學體制改革的態(tài)勢、成效與不足

義務教育是我國各級教育中年限最長、所有人必須接受的教育，在這一階段受到什么樣的教育，對受教育者的一生和國家的長遠發(fā)展產生著基礎性影響，因此義務教育質量歷來受到社會廣泛的關注。特別是隨著中國經濟的高速增長，不僅提高了廣大人民群眾的物質生活水平，也大大激發(fā)了人們對教育的追求，廣大人民群眾已不再簡單地滿足于“有學上”，而是對“上好學”提出了要求。據(jù)我們調查，無論是在城市，還是在農村，無論是在經濟發(fā)達地區(qū)，還是在經濟欠發(fā)達地區(qū)，今天中國家庭消費中，教育是增長最快的消費。這是因為，大量的實證研究結果表明，在當今社會，一個人接受的教育越多，他的知識就越豐富，職業(yè)選擇面就越寬廣，就越容易獲得較高的職業(yè)等級，并且，職業(yè)等級與收入之間關系密切，職業(yè)等級越高，往往收入就越高。所以，一般來說，一個人受教育水平越高，收入就越高。為了將來從事更復雜的工作、獲得更高職位和更高收入，人們必然會對教育產生迫切的需求⑤。國民高漲的教育需求，必然要求有一個更符合現(xiàn)實的辦學體制與之相適應。但長期以來形成的政府單一辦學體制造成現(xiàn)有公辦學校的教育供給難以滿足社會對教育的多樣化需求?！吧虾脤W”難、教育發(fā)展不均衡等一系列問題仍十分突出，引起廣大人民群眾對教育現(xiàn)狀的不滿。造成這些問題的重要原因之一，是教育資源配置的不均衡、單一化、不公平。

那么，怎樣才能滿足家長和學生的教育需求？這就要增加教育供給方式，增加全民受教育的機會，擴大教育民主，保障廣大適齡兒童受教育的權利。因為教育供給方式增加了，可選擇的余地就大了，家長和學生的多樣化需求就能得到滿足。而要增加教育供給方式，就要進行辦學體制的創(chuàng)新，也就是在發(fā)展公辦教育的同時，要發(fā)揮民辦教育的作用。在社會主體利益多元化的今天，家長和學生對義務教育的需求呈現(xiàn)出多元化的特征。比如，多年來對流動兒童的教育，我們一直強調要“兩為主”。在“兩為主”政策背景下，流入地政府將接納流動兒童入學列入教育發(fā)展規(guī)劃，公辦學校也紛紛向流動兒童敞開大門，但現(xiàn)實表明，公辦學校并非是流動兒童的唯一選擇。據(jù)我們隨機對武漢市2所公辦學校(武漢市A小學、B中學)、1所民辦學校(武漢市C小學)283名流動兒童的調查發(fā)現(xiàn)，進入城市后，盡管60%的流動兒童想去公辦學校上學，但也有26.7%的想去民辦學校、13.3%的想留在打工子弟學校(見表1)。這表明流動兒童對學校體制類型有著多種偏好，公辦學校不是流動兒童的唯一選擇。流動兒童對公辦學校的偏好很大程度上是因為公辦學校教育質量較高，但從表1可以看出，也有40%的流動兒童傾向于民辦學校和打工子弟學校，究其原因，一是民辦學校和打工子弟學校在對學生的學籍管理、教學管理等方面有較大的靈活性；二是在民辦學校和打工子弟學校流動兒童更有歸屬感，因為大家都來自農村，彼此不存在歧視問題。這也符合群體動力理論的觀點，“人的心理和行為決定于內在的需要和周圍環(huán)境的相互作用，是內在需要與周圍環(huán)境相互作用的結果?！雹抟虼?，在社會對義務教育需求呈現(xiàn)多元化特征的背景下，如果我們的教育依然沿襲過去一元化辦學的老路那是絕對不行的，只有從辦學體制機制上進行多元化的探索，建立滿足多元需求的辦學體制才能真正促進義務教育的繁榮發(fā)展和均衡發(fā)展。

表1 流動兒童對學校體制類型的偏好

正是在這樣一個大背景下，我國進行了義務教育辦學體制改革，使我國義務教育的辦學主體構成、管理體制和運行機制發(fā)生了深刻的變化。根據(jù)全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報提供的數(shù)據(jù)，2015年全國共有義務教育階段學校24.29萬所，比2014年減少1.11萬所，在校生1.40億人，專任教師916.08萬人；其中，民辦普通小學5859所，比上年增加178所，在校生713.82萬人，比上年增加39.68萬人，民辦普通初中4876所，比上年增加132所，在校生502.93萬人，比上年增加15.92萬人⑦。由此可見，在我國義務教育學校逐漸減少的情況下，民辦普通中小學及其在校生卻不斷增加，我國義務教育已呈現(xiàn)出以公辦學校為主的“一主多元”的辦學態(tài)勢。所謂“一主多元”，包括辦學主體“一主多元”、辦學形式“一主多元”和辦學經費“一主多元”。

辦學主體“一主多元”。義務教育的公益性、普及性、免費性決定了義務教育屬于社會公益事業(yè)，所以義務教育體現(xiàn)的是國家的意志，是政府必須提供的基本公共服務，投資興辦義務教育學校是各級政府義不容辭的責任，因此，義務教育學校的舉辦被完全看成是政府的職能和權力，由此形成了政府作為唯一的辦學主體的格局。但目前看來，單純由政府作為唯一的辦學主體，既難以更多地吸納社會資源，解決教育投入不足的問題，也難以為學生提供差異化教育服務，難以滿足社會對教育多樣化的需求?，F(xiàn)行的義務教育辦學體制已經形成了以政府為辦學主體，企事業(yè)組織、民主黨派、人民團體、社會團體、學術團體及公民個人等社會各界共同辦學的“一主多元”的態(tài)勢。

辦學形式“一主多元”?，F(xiàn)行的義務教育辦學體制改革，徹底打破了政府作為唯一辦學主體的局面，初步形成了包括公辦、民辦、混合制辦學等在內的多種辦學體制和管理體制并存的格局，形成了以公辦學校為主的多種辦學形式并存的“一主多元”的辦學形式。這樣一種“百花齊放、百家爭鳴”的局面使得公辦教育和民辦教育互促互進，進一步推動了義務教育的均衡發(fā)展。

辦學經費“一主多元”?，F(xiàn)行的義務教育辦學體制明確了各級政府的辦學責任，形成了中央地方共擔，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的義務教育辦學經費分擔機制，同時廣泛吸納各種社會資金融入義務教育辦學中來，能由政府和社會資本合作提供的，則廣泛吸引社會資本參與，大力鼓勵社會力量興辦教育，使辦學經費來源日益多元化。這與世界一些國家的做法基本類似。從對美國、日本、法國、英國、印度和韓國等國的義務教育辦學體制考察來看，無論財政上實行集權制，還是分權制，凡是義務教育發(fā)展得比較好的國家，均采用基層地方政府為主，多級政府分擔和社會資本廣泛參與的辦學體制。

總之，多元辦學是適應多元教育需求的理想選擇，而教育選擇多元化又是義務教育走向均衡發(fā)展的必經之路。而體制的突破，使義務教育學?！肮迸c“民”的身份交融日深，多種體制“路障”不斷被跨越，解決了許多以往體制下存在的矛盾與困難。

一是廣大人民群眾多樣化的教育需求逐步得到滿足。多元化的社會必然會有多元化的教育需求，必然會形成有人喜歡公立學校的規(guī)范與統(tǒng)一，有人向往民辦學校的自主與靈活，有人喜歡普通學校的全面與一致，有人偏愛特色學校的個性與特色的趨勢。所以在我們的實地調查時，不少地方的同志反映，在當下，如果沒有多元辦學體制改革，大量進城務工人員子女將被迫回鄉(xiāng)就讀，造成更多留守兒童。他們還認為，即使將來公共財政比較充足，公辦義務教育的最主要職責仍然是滿足廣大人民群眾最基本的教育需求，而選擇性教育需求仍應由民辦教育來承擔，民辦教育依舊是不可或缺的。

二是作為微觀辦學單位學校的辦學活力得到增強。過去，由國家統(tǒng)一撥發(fā)教育經費，統(tǒng)一任用教師，統(tǒng)一規(guī)定學校課程，統(tǒng)一評估考試成績，學校沒有辦學自主權；改革后，不同的辦學形式內部實行各自不同的靈活管理方式，極大地調動了廣大教師的積極性，提升了學校的教育質量。

三是政府辦學的財政壓力一定程度上得到緩解。多元辦學體制改革使義務教育公共服務的主體不斷拓展，教育服務的提供方式已經由政府單獨提供轉向政府、非營利組織、私人合作提供，教育的生產主體也由公辦學校轉為公辦學校、民辦學校、混合制學校等，而不同體制類型的學校，其經費來源不同已是一個基本事實。多種辦學形式與多元化投入渠道的建立，為義務教育的發(fā)展籌措并盤活了大量資金，既在一定程度上緩解了政府辦學的財政壓力，也有利于學校教育的發(fā)展和辦學質量的提高。

由此看來，我國義務教育辦學體制改革取得了很大進展并積累了一些成功的經驗，初步形成了以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦和民辦教育共同發(fā)展的格局。但與此同時，我們也應當清醒看到，由于經濟發(fā)展的差距和歷史形成的體制、機制等多方面的原因，時至今日，我國義務教育辦學體制改革仍然存在這樣那樣的問題，嚴重影響了義務教育的均衡發(fā)展，必須引起高度重視，并加以妥善解決。

首先，公辦學校辦學體制依舊僵化。就公辦學校而言，政府仍然包攬過多，統(tǒng)得過多，學校自主發(fā)展、自我約束機制尚不健全，社會參與教育治理和評價還不充分。校長沒有辦學自主權，也沒有改革創(chuàng)新的積極性。辦學體制的僵化導致整個公辦教育體系缺少競爭，缺乏辦學活力，學校缺少求發(fā)展、爭創(chuàng)新的動力機制。要增強公辦學校辦學活力，就必須改變由政府包攬的辦學體制，通過改革辦學體制，推動管理體制改革，調動社會各方面的辦學積極性，提高學校教育質量，促進義務教育均衡發(fā)展。

其次，民辦學校管理體制不夠完善?！睹褶k教育促進法》規(guī)定，所有學校享有平等的權利。但在現(xiàn)實中，義務教育階段一些本來屬于非營利性的民辦學校，卻因舉辦者為社會力量，不屬于事業(yè)單位，很難享有和公辦學校一樣的權利，無法獲得任何財政支持；民辦學校的教師、學生被“另眼相看”，在教師編制、職稱評定、福利待遇，學生求學、升學等方面，民辦學校和公辦學校實行兩套政策。這是從外部看，從內部來看，一方面，由于民辦學校辦學者的成分復雜，內部管理混亂及不符合教育規(guī)律的現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，由于經濟利益的驅使，一些民辦學校的舉辦者在學校的實際運行中存在諸如亂收費、高收費等嚴重違反國家有關法律和政策的行為，同時由于較一般公立學校享有更多的辦學自主權，民辦學校內部管理隨意性較大，教師、學生的合法權益得不到有效保障。公平制度環(huán)境的缺失，使民辦教育發(fā)展缺少后勁。

第三，教育家辦學的格局還未真正形成。學校是教育系統(tǒng)的微觀單位，教育的主體是學校，辦學是學校的事情，辦學體制改革和義務教育的均衡發(fā)展只有最終落實到學校層面，體現(xiàn)到校長和教師身上，讓真正熱愛教育、懂教育的教育家辦學，才能見到實效。但是長期以來，學校需要的教師要由人事部門招聘，教師工資要由財政部門發(fā)放，教師職稱評聘，也要由教育主管部門來管，學校成了局外人。更有甚者，一些地區(qū)連各個學校的學習進度也要按照教育主管部門統(tǒng)一要求來進行，這種大一統(tǒng)的管理體制讓校長教師無法施展抱負，辦學千篇一律、千校一面，沒有個性與特色，更沒有形成教育家辦學的格局。

三、西方發(fā)達國家義務教育辦學體制改革的經驗與啟示

“它山之石，可以攻玉”。在西方國家的教育現(xiàn)代化進程中，同樣存在義務教育均衡發(fā)展的問題，同樣存在義務教育辦學體制改革的問題?？梢赃@樣講，西方國家的義務教育均衡發(fā)展是與辦學體制改革緊密相連的，沒有辦學體制改革，就沒有西方國家的義務教育均衡發(fā)展。

英國是一個多民族、多文化、多信仰的國家。英國的歷史和國情決定了他們對多元價值觀的追求和多元社會實踐活動形式的選擇。英國的義務教育經歷了民間和教會興辦學校到國家加大義務教育投入、完善義務教育體制的過程。16-17世紀是英國工業(yè)化初期，“羊吃人的圈地運動”造成大量農民失業(yè)、貧困和墮落，其子女也淪為乞丐和流浪兒。為了解決這一問題，當時教會等組織興辦了大量的“貧民學?！?、“主日學?！被颉皩茖W?！钡龋瑸榱魅氤鞘械呢毭褡优峁┟赓M或低廉的教育服務。到了18-19世紀，英國工業(yè)化發(fā)展更加迅速，流動到城市的新移民及其子女更是大量增加。英國政府開始意識到城市新移民子女的教育直接關系到未來產業(yè)工人的素質，并最終影響國家綜合國力的提升，于是決定大力建設公共義務教育制度，形成完整的公辦學校體系，提供均等、公平的義務教育服務。1870年英國政府頒布了“初等教育法”，要求一方面保持原有的為資產階級子女服務的學校系統(tǒng)，另一方面為勞動人民的子女設立國民小學、職業(yè)學校，強制5至12歲兒童入學。1880年英國政府規(guī)定初等教育為強迫教育，年齡延長至14歲。1891年，英國開始實施免費初等教育，1944年免費教育延長至15歲，1972年延長至16歲，至今已延長至18歲。2010年由保守黨和自民黨組成的聯(lián)合政府上臺后，學習美國特許學校和瑞典自由學校的辦學經驗，建立英國的自由學校。所謂自由學校是“由國家資助的，為回應家長的需求而開設的學校。”⑧目的是打破政府壟斷，向教師、家長、社會組織、企業(yè)等開放辦學，政府資助經費，公辦性質不變，學校不受地方當局控制，有高度的自主權，實行契約管理?？梢?，英國的義務教育辦學體制是現(xiàn)代化進程中為適應經濟社會的變化而構建的，具有明顯的雙軌性質和多元性質。

美國也是一個多元文化的國家，給學校充分的辦學自主權，促進學校辦學形式的特色化和多樣化，是美國政府的一貫做法。早在20世紀70年代初，聯(lián)邦政府就實施了磁石學校計劃。磁石學校是指以自身獨特的設施和專門化課程吸引本學區(qū)或學區(qū)外學生就讀的學校，在這里學生既可以學習讀、寫、算等基本技能，也可專修音樂、繪畫、戲劇、計算機、法律、視覺藝術等特殊學科。而當今的磁石學校不僅要為學術尖子提供服務，而且要為各種能力水平的學生提供服務，讓他們有機會參加地方學校所不具備的特別或選擇性教學方案。磁石學校以富有特色的課程和靈活的教學方法吸引不同地區(qū)、不同種族的學生前來就讀，不僅推動了學校多元文化的融合，而且能夠滿足不同學生組群的特殊學習興趣和需要，同時增加了選擇和競爭。1982年，美國聯(lián)邦政府為了促進中小學教育質量的提高而提出了藍帶學校計劃。藍帶學校計劃的目的不僅在于確立和認可全國杰出的公私立學校，而且積極鼓勵每一所學校都要根據(jù)學校的社會文化環(huán)境和教育對象，提供適時和挑戰(zhàn)性的課程，促進每一位學生的最大發(fā)展。2002年，美國聯(lián)邦教育部頒布了《不讓一個孩子落伍法》，該法案再次強調學校應重視基于自身的學校改進計劃和學生評價方案的制定，要求每一所學校環(huán)境都應有助于教師的專業(yè)成長和學生的全面而個性化發(fā)展。

20世紀90年代，美國一些州根據(jù)對特殊兒童提供特殊教育的原則，在辦學體制上采用了“特許學?！钡霓k學體制。所謂特許學校，“就是指州或市政府與一些團體、企業(yè)及個人簽訂合約，將某些公立學校的主辦權交給他們，由承租者提供具有不同教學特點的學校教育，并實行開放招生。特許學校的出現(xiàn)使學校類型更加多樣化，為學生及家長增加了更多的選擇機會，打破了過去只由政府來辦公立學校的局面，可以說是一種富有挑戰(zhàn)性的嘗試”⑨。特許學校是一種新型的公校民辦民營的學校類型，在性質上屬于公立學校，盡管它不像傳統(tǒng)的公立學校那樣，不受很多例行性教育行政規(guī)定的約束，為特別許可的學校，但在享受相當自主權的同時，必須承擔合同規(guī)定的提高學生學業(yè)成績目標的責任。根據(jù)各州通過的有關特許學校的立法，承辦者向授予特許地位的機構提出申請，經核準依法設立后獨立經營學校，但是承辦者必須和公共教育管理部門之間簽訂合約，合約內容具體到學校的使命、計劃、目標、評價的方法、衡量成功的標準。合約簽訂的時間長短是不一樣的，但通常是一年，特許學校授予機構在學期末也許會更改合約的內容，學校必須在合約規(guī)定期間內保證達成雙方認可的經營目標，而這種目標通常是以改進學校教學質量為主。特許學校所需經費依據(jù)學生人數(shù)的多少由政府從整體的教育經費中支出，學校承辦者在獲得相當程度經營學校自主權的同時，必須對學校的績效承擔責任。

特許學校辦學體制的初衷就是為了改革公立學校體制，提高公立學校的辦學水平，給學生及家長增加更多的教育選擇機會。特許學校的出現(xiàn)的確為美國家庭及其子女選擇適合自己的教育提供了更多選擇，大大緩解了該問題對傳統(tǒng)公立學校系統(tǒng)的壓力。美國特許學校的經營方式實際上是采用所有權與經營權相分離，以合同契約在所有者和經營者之間建立委托代理關系的新型學校組織形式，同時美國政府還在部分地區(qū)試行教育券制度，讓家庭及其子女擁有自由選擇適合自己學校的權利。美國政府的上述措施為美國家庭及其子女的教育增加了選擇機會，也迫使學校要辦出特色，提高質量，促進了義務教育均衡發(fā)展。

20世紀80年代以來，日本政府也在大力進行教育改革，其目的就是追求個性與多樣化，培養(yǎng)有獨立思考能力和創(chuàng)新精神的人才。20世紀80年代，日本就開始追隨美英奉行的新自由主義路線，不僅在經濟領域掀起了所謂私營化的改革浪潮，而且也在教育領域展開了新自由主義路線指導下的體制改革。在當時臨時教育審議會提交的咨詢報告中，就提出了“個性化”的教育改革指導原則，要求放寬制度限制以建立多樣化、靈活化、彈性化的教育制度，擴大中小學校的權限及責任，促進學校自主性、多元化發(fā)展。1997年，日本中央教育審議會審議通過了《面向21世紀的我國教育發(fā)展的方向》，其核心思想就是對個性的尊重。1998年，文部省修訂了《學習指導要領》，于2002年正式全面實施，其目標就是在寬松的環(huán)境下，培養(yǎng)學生的個性，推進特色學校創(chuàng)建和特色教學開展。政府希望通過創(chuàng)設綜合學習課程、減少必修內容、縮短授課時數(shù)等措施，創(chuàng)設寬松的學習環(huán)境，以充分發(fā)揮學生的個性特長，培養(yǎng)學生的創(chuàng)新意識和創(chuàng)造能力，并促使學校向個性化、特色化的方向發(fā)展。2008年，日本政府頒布了新的《學習指導要領》，強調增加基礎學科的教學內容和教學時數(shù)，尊重他人和不同社會的價值觀并與之共處。⑩

從英美日三國義務教育辦學體制改革的途徑及目的來看，英國的義務教育具有明顯的雙軌性質和多元性質；美國特許學校的出現(xiàn)是要試圖打破原有僵化的公立學校系統(tǒng)內一元辦學體制，向充滿彈性和可選擇性的多元辦學體制轉軌；日本為了建立多樣化、靈活化、彈性化的教育制度，擴大了中小學校的權限及責任，促進學校自主性、多元化發(fā)展。所以，英美日三國的義務教育均衡發(fā)展都經歷了一個適應多元需求的多元辦學體制改革過程。多元化辦學、彈性和可選擇性是三國義務教育辦學體制改革和促進義務教育均衡發(fā)展的共同經驗。與此同時，上述三國義務教育辦學體制改革也給我們啟示，即均衡發(fā)展并非平均發(fā)展，而是基于個性的差異化發(fā)展。因此，義務教育均衡發(fā)展必須把統(tǒng)一要求和個性化發(fā)展有機結合起來，既要強調統(tǒng)一性要求，又要重視差異性發(fā)展，從一元辦學轉向多元辦學。

四、進一步堅持和完善我國義務教育多元辦學體制的對策思路

辦學體制改革和管理體制改革是義務教育改革系統(tǒng)工程的重要組成部分，也是優(yōu)化義務教育資源配置，提高教育資源利用效率的有效途徑，更是我國義務教育改革進入“深水區(qū)”之后的重點和難點。在社會主體利益多元化的今天，廣大人民群眾對義務教育服務是否滿意，很大程度上取決于他們的可選擇性、多樣化教育需求能否得到滿足。而教育的多樣化、高質量、有特色，只能產生在多樣化的辦學體制中，在單一的辦學體制中是很難實現(xiàn)的，因此，進一步堅持和完善多元辦學體制是十分必要的。

首先，從教育供求的角度來看，教育供給與教育需求是對立統(tǒng)一的關系，有需求才需要供給，滿足需求的供給才是有效供給，有效供給才能提高教育資源的利用效率，才能真正促進義務教育的繁榮發(fā)展和均衡發(fā)展。當今社會對教育的需求是豐富多元的，要求政府提供與之相應的教育供給。在義務教育現(xiàn)行辦學體制下，盡管政府也在大力提倡“特色辦學”，但社會對教育的需求顯然沒有得到充分滿足。這就客觀上要求引入除了單一公辦學校之外的辦學形式，以增加義務教育入學機會的有效供給，滿足社會對義務教育多樣化的需求。

其次，從多元辦學的客觀效果來看，引入多元辦學體制可以提高各類學校的競爭力，提高教育資源利用效率和教育質量，為新的辦學模式和教學改革提供實踐上的參考。大量事實證明，任何領域沒有競爭就永遠沒有改革的壓力和動力，有了競爭，有了危機感，它才有改革的動力和壓力。競爭盡管是殘酷無情的，但競爭體現(xiàn)效率，競爭出質量，競爭出特色。我國30多年的國有企業(yè)改革是這樣，教育領域也是一樣。比如目前在我國一些地方，由于學齡人口的不斷降低，不少學校生源銳減，生源競爭已經對學校的生存構成威脅，這就迫使學校要千方百計辦出特色和提高教育質量，以應對生源競爭。

第三，從政府的供給能力來看，盡管“有學上”的問題在我國已基本得到解決，但“上好學”的問題將會長期存在。怎么解決這個問題？過去的做法就是辦重點中小學。所謂辦好重點中小學，就是人為地讓公辦學校拉開差距，導致政府辦的學校間的教育差距也相當大，同一個國家、同一個地區(qū)，同一個類別的學校最差的與最好的有天壤之別，這不僅沒能解決“上好學”的問題，還引起社會的強烈不滿。當然，這是在沒有民辦教育作補充情況下沒有辦法的辦法。現(xiàn)在則有兩種辦法，一種辦法就是通過教育資源的合理配置，讓重點學校帶薄弱學校，比如讓重點學校教師到薄弱學校支教，讓重點學校集中化辦學，通過帶動一個學區(qū)里面的不同學校共同提升，促進公辦學校的均衡發(fā)展。另一種辦法就是加大義務教育辦學體制改革的力度，大力發(fā)展民辦教育，讓民辦教育填補公辦教育的不足和承擔選擇性的功能，同時激發(fā)和喚醒教育競爭的活力，讓義務教育發(fā)展更加多元化，讓每位家長和學生擁有更多的選擇權。這樣一來，在多元化教育發(fā)展過程中就會出現(xiàn)公辦教育保底線促均衡，民辦教育求繁榮促發(fā)展，兩條腿走路的局面。

最后，從義務教育的發(fā)展路向來看，多元辦學能滿足社會弱勢群體的需要。隨著義務教育的基本普及和城鄉(xiāng)免費義務教育的實施，我國適齡兒童都會納入到義務教育體系中去，義務教育入學機會均等的問題已經基本解決，現(xiàn)階段及今后一段時間的主要目標是進一步鞏固和提高學校教育質量，促進義務教育的均衡發(fā)展，同時還要滿足有特殊教育需求兒童的需要和保障社會弱勢群體的受教育權。而公辦學校一元辦學的局面是無法滿足這種多元需求的，因此，加大義務教育辦學體制改革的力度、鼓勵多元辦學并非只是權宜之計，而是具有現(xiàn)實和長遠意義的辦學規(guī)劃。

總之，進一步堅持和完善多元辦學體制是客觀需要，有其必然性，在當前及今后相當長時間內，仍然應當是我國義務教育均衡發(fā)展改革的重要方面?，F(xiàn)在的問題是怎樣進一步堅持和完善多元辦學體制，在堅持教育公益性原則的前提下，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。針對當前我國義務教育辦學體制改革存在的問題，我們認為，在推進義務教育辦學體制改革進程中，既要立足本土的實際，但也不要排斥借鑒國外的經驗，站在前人的肩膀上，站在世界教育的制高點上來思考改革的路徑，使義務教育辦學體制改革走得更扎實、更平穩(wěn)。

1.加大公辦中小學改革的力度

義務教育的屬性決定了其不適合由營利性的民辦學校來實施，否則就有可能影響義務教育政府責任的落實，影響義務教育的均衡發(fā)展，甚至會加重人民群眾的負擔。因此，義務教育階段的公辦中小學，均應由政府財政舉辦，其理由就是為了為全社會所有適齡兒童提供公共教育服務。黨的十八屆三中全會強調，要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義，深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務均等化”。教育服務是政府提供公共服務的重要組成部分，提供均等化的教育服務是公共財政的基本職能，是公共財政“公共性”的重要表現(xiàn)，也是公共財政改革與發(fā)展的基本目標之一。所以公辦中小學是國家保底線促均衡的主要場域。在中華人民共和國960萬平方公里的土地上，無論是在繁華的大都市，還是在偏遠的鄉(xiāng)村，無論是在經濟發(fā)達的東部地區(qū)，還是在經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，適齡兒童不管在哪里上學，都應該接受大致不相上下的義務教育。為此：

首先，必須提高公共教育支出在各級財政支出中的比重，增大教育經費總量。目前我國財政性教育經費支出占國民生產總值的比例盡管已達到并超過4%，教育經費不足的問題得到初步緩解，但隨著社會對教育規(guī)模和質量要求的繼續(xù)提高，持續(xù)膨脹的經費需求和有限的經費供給能力之間的矛盾仍將是教育系統(tǒng)長期面臨的問題。因此，必須明確各級政府提供教育公共服務的職責，確保財政性教育經費增長幅度明顯高于財政經常性收入增長幅度。

其次，在后4%時代，教育經費分配的公平以及經費的使用效率將會引起政府和社會各界更多關注。根據(jù)公共財政的基本要求，各級政府尤其是中央和省級政府應繼續(xù)將教育作為公共財政支出的重點，繼續(xù)將新增教育經費主要用于農村義務教育，逐步縮小義務教育地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差距，促進義務教育均等化，讓更多的人享受到改革與社會發(fā)展的成果。

第三，加快縮小公辦中小學校際差距。充分發(fā)揮公辦學校優(yōu)質教育資源的輻射帶動作用，推廣中小學集團化辦學、對口幫扶、學校聯(lián)盟、學區(qū)一體化管理等模式。加快建立和不斷完善義務教育校長教師交流輪崗制度，擴大交流范圍，在同一所學校連續(xù)工作或任教達到規(guī)定年限的校長、教師均應交流，尤其是要重點引導優(yōu)秀校長和骨干教師向薄弱學校流動，實現(xiàn)區(qū)域內校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，讓城鄉(xiāng)學校共享優(yōu)質校長教師資源。要鞏固義務教育免試就近入學成果，以城鎮(zhèn)為重點，根據(jù)行政區(qū)域內適齡兒童的數(shù)量和分布狀況、學校布局、學校規(guī)模、交通狀況等因素，按照就近入學原則，依據(jù)街道、路段、門牌號、村組等為轄區(qū)內每一所義務教育學校合理劃定招生學區(qū)范圍，做到有序入學、陽光招生，更有效地緩解家長們的“擇?！苯箲]。

第四，將辦學自主權還給每一所學?！，F(xiàn)行的義務教育辦學體制改革是伴隨著我國經濟體制改革和義務教育管理體制改革進行的，隨著改革的不斷深入，義務教育學?！八袡唷迸c“經營權”相分離，投資人與辦學者、管理者相分離，各級教育行政部門從對義務教育學校的直接管理轉向通過立法、撥款等宏觀調控手段為主的間接管理，使學校的辦學自主權進一步擴大，讓學校能結合社會需求、自身的辦學條件，明確辦學定位，形成本校的特色。

2.積極鼓勵和支持社會力量辦學

強調義務教育以公辦學校為主和禁止舉辦營利性的義務教育民辦學校，并不排斥其他社會力量參與辦學。在現(xiàn)代社會，義務教育作為一種特殊的公共產品主要由國家和政府投入。但是，這種投入并不一定必須投入公辦學?；蚪⒐k學校來承擔義務教育，適齡兒童也不一定必須選擇公辦學校就學。他可以選擇上公辦學校，也可選擇上民辦學校。所以，民辦教育和公辦教育都是國家教育事業(yè)的重要組成部分，都是為國家、社會培養(yǎng)人才，甚至可以說出資者為國家、社會都盡了職責。因此，民辦學校與公辦學校應享有同等的法律地位。

第一，注重市場的力量，鼓勵民間資本進入義務教育領域。中共十八屆三中全會明確提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，引入市場機制和第三方力量變革義務教育。所以，義務教育辦學體制改革，也要充分發(fā)揮市場在教育資源配置中的作用，充分運用市場化機制辦教育，發(fā)揮好市場這只無形的手和政府這只有形的手的作用，從而沖破束縛教育的藩籬、釋放教育活力，讓全體人民逐步享有優(yōu)質的教育服務。要達到這一目的，就必須放開教育，采用市場化的方式，讓義務教育學校在相對一致的條件下充分競爭，通過優(yōu)勝劣汰，迫使優(yōu)質學校不斷追求更高的教育水平和教育質量，也迫使薄弱學校聘用更優(yōu)秀的校長和教師，提升教育管理水平，不斷進行教育教學改革和創(chuàng)新，從而不斷提升教學質量和水平，達到為社會提供優(yōu)質的教育服務，最終全面實現(xiàn)在教育質量層面上的均衡發(fā)展。

第二，將義務教育階段民辦學校的經費列入財政性教育經費經常性預算之中。對于承擔義務教育任務的民辦學校，應根據(jù)接受地段學生的數(shù)量和所在區(qū)縣公辦學校生均經費的標準撥付教育經費，并對辦學條件差的民辦學校傾斜；對于選擇民辦學校的學生來說，他們也有權利與公辦學校學生一樣獲得相同的公共財政支持。也可采用“教育券”的方式，將政府預算內義務教育經費直接分配給學生，由學生憑券自由選擇學校，學校憑券到政府財政部門兌付經費。此種方式不僅有利于使學生及公辦和民辦學校公平地獲得政府的財政支持，而且教育質量高的學校也可因此獲得高入學率，提高政府財政投入的效益。當然，接受政府財政資助的民辦學校，經費使用應受到政府的監(jiān)督。

第三，讓民辦教育更多地承擔選擇性的功能。義務教育階段禁止舉辦營利性的民辦學校，但并不是限制義務教育階段由民辦學校提供有特色、多樣化的教育服務。在社會主體利益多元化的今天，必然需要有一種教育承擔選擇性的功能，而這只能由民辦教育來承擔，因為公辦教育一般是要保證滿足廣大人民群眾最基本的教育需求。但由于民辦教育政策不到位，很多民辦學校辦學舉步維艱，短時間內讓民辦教育承擔這一功能是有難度的。所以必須積極創(chuàng)造條件，逐步讓義務教育階段的民辦學校成為一種非營利的社會機構，可以收費，但是是非營利的，所有的收費都應用到辦學上。這樣既可以節(jié)約大量的教育經費，也能讓民辦教育更多地承擔選擇性的功能。

第四，建立健全民辦學校教師社會保障制度。民辦學校唯有內涵式發(fā)展，才能爭取新的發(fā)展空間。制約民辦學校內涵式發(fā)展的關鍵因素是教師。目前，民辦學校教師隊伍不穩(wěn)定使民辦學校教育質量難以提高。民辦學校教師的社會保障待遇明顯不如公辦教師，有的地區(qū)在落戶、職稱評聘等方面對民辦學校教師有諸多限制，使民辦學校教師對未來缺乏穩(wěn)定預期，同等條件下更傾向于在公辦學校從教，無形中加大了民辦學校選聘教師的成本。因此，應盡快建立健全民辦學校教師社會保障制度，幫助民辦學校擺脫這個瓶頸。民辦學校教師社會保障制度建立健全后，教師可以在民辦學校和公辦學校間自如流動，這樣教師的積極性就會被調動起來，學校的活力就有了。

3.鼓勵教育家辦學

《教育規(guī)劃綱要》明確要求，要把教師隊伍建設擺在突出位置，建設一支師德高尚、業(yè)務精湛、結構合理、充滿活力的高素質專業(yè)化教師隊伍，造就一批德才兼?zhèn)涞慕逃?。倡導教育家辦學。而倡導教育家辦學，校長首先應當是教育家。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國教育發(fā)展的成就應當是有目共睹的，特別是在人口這么龐大的國家實現(xiàn)了義務教育的普及，更是了不起的巨大成就。但長期以來，高品質的義務教育卻不多。對受教育者而言，中國教育打基礎不錯，但卻很難培養(yǎng)出拔尖創(chuàng)新人才。其原因在于教育管理體制的僵化使得中國很難出真正的教育家。因此，在推進義務教育辦學體制改革進程中，應當創(chuàng)造環(huán)境，讓那些有理想、有情懷、有責任、有擔當、有專業(yè)、有水平、有個性和脾性的優(yōu)秀教育工作者脫穎而出，將這些優(yōu)秀的教育工作者選拔到校長崗位上來，并創(chuàng)造條件使他們無論是在公辦學校校長崗位上，還是在民辦學校校長崗位上，都能保持他的這種個性和脾性。只有這樣，中國的教育家才能快速成長起來，教育家辦學才能真正落到實處。

總之，義務教育辦學體制改革的最終目的是讓義務教育發(fā)展得更充分、更協(xié)調和更均衡。因此，真正合理的義務教育辦學格局是，公辦不擇校、擇校到民辦，且主要不為教育質量、辦學條件擇校，而是為特色擇校。要做到這一點，要求政府必須轉變義務教育資源配置方式，加大公辦教育的投入，整體提高公辦教育的質量，同時營造更加良好的教育大環(huán)境，給所有學校辦學自主權，如果政府保障占80%—90%比重的公辦學校質量均衡，且與民辦學校無顯著的辦學質量差異，占10%—20%比重的民辦學校是為學生提供差異化教育服務，那么，就既保障了學生多樣化選擇的權利、緩解了擇校熱，也會真正促進義務教育的均衡發(fā)展。

注釋

①鄔志輝：《當代教育改革實踐與反思》，長春：東北師范大學出版社，2006年，第27頁。

②李宜江：《基礎教育辦學體制改革的問題與對策》，《現(xiàn)代教育科學》2007年第6期。

③陳少遠：《三問中小學辦學體制改革》，《中國教育報》2016年8月30日第5版。

④藍勁松：《辦學體制與管理體制：臺灣海峽兩岸高等教育之比較》，《江蘇高教》2001年第1期。

⑤范先佐：《教育經濟學新編》(第四版)，北京：人民教育出版社，2015年，第157頁。

⑥劉理、韋成龍：《高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)中的動力機制問題思考》，《中國高教研究》2011年第10期。

⑦《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，《中國教育報》2016年7月7日第4版。

⑧Free Schools. http://www.education.gov.uk/schools/leadership/typesofschools/freeschools,2010-10-28．

⑨閻鳳橋：《美國學校選擇改革——來自卡內基教學促進委員會的評價》，《北京大學教育評論》2004年第1期。

⑩鐘啟泉：《新“學習指導要領”的理念與課題——日本教育學者梶田叡一教授訪談》，《全球教育展望》2008年第8期。

責任編輯 曾新

On the Reform of School Running System and Balanced Development of Compulsory Education

Guo Qingyang Lu Tongqing

(College of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079)

Associated with the development of economy in China and deepening of educational reforms in recent years， the problem of entrance opportunity in compulsory education has been basically solved. But Chinese people are still unsatisfied with education due to the lack of high-quality educational resources and the unbalanced development of compulsory education. One main reason of people’s dissatisfaction is focusing on the allocation of educational rescources: unbalance, simplification， and unfairness. An important measure to solve this problem is to increase the intensity of compulsory education school-running system reform， so that parents and students have more options. Once the choice of parents and students increases， and the compulsory education will be truly balanced．

school running system reform; diversified education; balanced development of compulsory education

2017-01-09

國家社會科學基金教育學青年項目“農村中小學寄宿制學校建設問題研究”(CFA120124)；國家自然科學基金管理學重點項目“基礎教育公平實現(xiàn)機制與服務均等化研究”(71433004)