中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)狀與展望

黨國英

(中國社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所)

中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)狀與展望

黨國英

(中國社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所)

多年來，“鄉(xiāng)村治理”這個(gè)政治術(shù)語人們耳熟能詳，而人們很少聽到“城市治理”這個(gè)術(shù)語。中國只有鄉(xiāng)村才存在治理問題？鄉(xiāng)村比起城市有什么特殊性？城鄉(xiāng)社會(huì)治理將來會(huì)不會(huì)基本歸于一個(gè)系統(tǒng)？這些基礎(chǔ)性問題過去很少被提起，其實(shí)很重要。對基礎(chǔ)性問題不做判斷，短期政策的弊端就不容易被發(fā)現(xiàn)，積少成多，長期下來就會(huì)產(chǎn)生大的發(fā)展偏差。

一、中國鄉(xiāng)村治理主要問題概述

(一)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性認(rèn)識(shí)問題

鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)是鄉(xiāng)村社會(huì)公共資源的配置。公共資源包括社會(huì)文化習(xí)俗、政治經(jīng)濟(jì)制度、自然資源及財(cái)富、政府及各類公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政及服務(wù)能力等。保障經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行、社會(huì)權(quán)利平等以及社會(huì)關(guān)系和諧，是社會(huì)治理的基本目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行的基礎(chǔ)是相對明晰完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。通常，限定在競爭性領(lǐng)域，私有財(cái)產(chǎn)制度更有利于經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行。但很多國家只是在法律文本上支持這種制度，而社會(huì)治理方式則容忍對財(cái)產(chǎn)權(quán)的多種侵害。

社會(huì)權(quán)利平等包括就業(yè)機(jī)會(huì)平等、受教育機(jī)會(huì)平等，政治意愿表達(dá)平等、基本生存權(quán)利平等等。這些權(quán)利平等會(huì)給人們提供相對公正的發(fā)展機(jī)會(huì)，但卻未必一定能保證人們更為看重的“經(jīng)濟(jì)平等”。以貨幣價(jià)值衡量的三類經(jīng)濟(jì)平等有很不相同的意義?？芍湄?cái)富占有平等、收入平等與生活消費(fèi)平等，這三者的意義很不相同。在一個(gè)相對公正的社會(huì)里，反映這三種平等的基尼系數(shù)會(huì)依次降低，即一個(gè)社會(huì)的可支配財(cái)富占有的基尼系數(shù)可以高一些，但生活支出的基尼系數(shù)應(yīng)該低一些，這意味著富人將自己的一部分收入用于投資，沒有用于消費(fèi)。投資的意義不僅有私人價(jià)值，也有社會(huì)價(jià)值。所以，僅僅用財(cái)富占有的基尼系數(shù)來反映社會(huì)平等狀況是有缺陷的。收入平等不僅要看年收入差距狀況，還要看單位勞動(dòng)時(shí)間的收入狀況，例如中國城鄉(xiāng)年收入差距顯著大于城鄉(xiāng)居民單位勞動(dòng)時(shí)間的收入差距，即城市居民的勞動(dòng)時(shí)間要長于農(nóng)村居民。這個(gè)道理不清楚，就會(huì)犯政策導(dǎo)向錯(cuò)誤。

社會(huì)和諧或穩(wěn)定絕非只是社會(huì)不發(fā)生對抗法律秩序的沖突，盡管很多人對社會(huì)穩(wěn)定做這樣的理解。在收入水平低下、經(jīng)濟(jì)部門的權(quán)力與公共權(quán)力高度融合的社會(huì)共同體內(nèi)部，通常會(huì)存在嚴(yán)重人身依附關(guān)系，且這種關(guān)系往往獨(dú)立于文明社會(huì)的通行規(guī)則，而具有奴役性。這種關(guān)系在落后的農(nóng)業(yè)社會(huì)是通例，民主選舉等現(xiàn)代文明規(guī)則實(shí)際上很難嵌入，村莊容易產(chǎn)生封閉性。如果有城市化條件存在，村民進(jìn)入城市是逃離依附關(guān)系的重要途徑。在城市，如果無收入、低收入人群沒有得到就業(yè)與社會(huì)保障支持，這些人群會(huì)邊緣化，會(huì)依附于黑社會(huì)力量，并腐蝕警察力量。若存在上述條件，城鄉(xiāng)社會(huì)的不和諧會(huì)是常態(tài)。當(dāng)發(fā)生政府財(cái)政危機(jī)、收入分配不平等引起普遍抱怨時(shí)，一旦有偶然因素誘導(dǎo)，社會(huì)就容易產(chǎn)生民間與政府之間有組織的對抗。

(二)中國鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理的特殊性

當(dāng)今世界有各種不同的鄉(xiāng)村社會(huì)類型，如歐美的高度專業(yè)化的鄉(xiāng)村社會(huì)，南亞及非洲的部落型鄉(xiāng)村社會(huì)，拉美的政商精英控制下的莊園制農(nóng)村社會(huì)。后兩種農(nóng)村社會(huì)處于緩慢變化之中。中國鄉(xiāng)村社會(huì)不同于這三種類型，大體有以下特點(diǎn)。

1.村級“政社合一”。中國在1958年開始推行“政社合一”的人民公社制度，即公社將生產(chǎn)與社會(huì)管理統(tǒng)一掌握到政府組織手中。1964年之后，這個(gè)體制將一些管理權(quán)力逐步下放到生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)，最終于1980年代解體。此后，我國村一級的“政社合一”體制長期未變，只是具體形式在各地有所差別，例如，有村土地管理職能被行政村與村民小組之間共享，其中重心又有所不同。

2.在村級“政社合一”體制中，不論農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)還是公共土地產(chǎn)權(quán)，都?xì)w集體所有，實(shí)際上是一種“社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)”。1980年代中國農(nóng)村實(shí)行耕地承包制，土地產(chǎn)權(quán)實(shí)際上在村社與農(nóng)民家庭之間實(shí)現(xiàn)了分割，分割后的權(quán)利配置重心在各地又有所不同，農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度不高，權(quán)利邊界不清晰。

3.農(nóng)村自主經(jīng)濟(jì)組織不發(fā)達(dá)。中國農(nóng)民的專業(yè)合作社發(fā)展有鮮明的官方推動(dòng)色彩。合作社的數(shù)量龐大，正好證明合作社的意義不重要。真正運(yùn)行規(guī)范的合作社數(shù)量很少，應(yīng)該不超過總量的5%。對比歐美農(nóng)民合作社，中國合作社對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的功能基本沒有。其他現(xiàn)代類型的農(nóng)民自組織系統(tǒng)基本沒發(fā)育。

4.在“政社合一”體制中，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財(cái)務(wù)支出原則上由村社自己承擔(dān)，但實(shí)際上政府支持力度越來越大，只是沒有形成正式的制度安排。取消“三提五統(tǒng)”后，集體經(jīng)營收入、鄉(xiāng)紳捐助、“一事一議”收費(fèi)成為村社支出的主要資金來源，但均未形成穩(wěn)定收入，更未建立好的公共財(cái)政規(guī)范。

5.在“政社合一”體制中，我國有村長直選這個(gè)制度安排。但是，官方安排了一系列做法，基本確保了村黨支部是主要的公共權(quán)力行使機(jī)構(gòu)，村委會(huì)在多數(shù)情況下受黨支部節(jié)制。這種格局下的民主選舉制度與城市慣行的民主制度并無重要區(qū)別。

6.村委會(huì)設(shè)置的層級通常與農(nóng)村宗法共同體單位不盡一致，但村民小組設(shè)置層級與宗法共同體單位有較高的重合性。由于歷史上人口遷徙因素的影響，這種這種重合性在北方與南方地區(qū)也有較明顯差異，南方一些地區(qū)的重合性更強(qiáng)。按照Dunbar指數(shù)關(guān)于熟人社會(huì)的理論，村民小組或“五服”規(guī)模的宗法共同體，均大體符合熟人社會(huì)的定義。于是，在規(guī)模上超過宗法共同體的村委會(huì)選舉時(shí)，通常會(huì)產(chǎn)生宗法門派競爭，或其他類型的候選人競爭。這本是選票民主的慣常情形。當(dāng)與宗法共同體單位的規(guī)模比較一致的村委會(huì)選舉時(shí)，則不容易發(fā)生候選人之間的競爭。選票民主在這個(gè)層級上實(shí)施，并無實(shí)質(zhì)意義。

7.因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域沒有實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，其中又有一部分農(nóng)民沒有通過非農(nóng)就業(yè)得到補(bǔ)充收入，使中國農(nóng)村存在較廣泛的絕對貧困現(xiàn)象。如果以年人均收入6000元這個(gè)較為合理的標(biāo)準(zhǔn)做判斷，中國農(nóng)村貧困人口的規(guī)模應(yīng)該在2.5億之上。這個(gè)規(guī)模的貧困人口單依靠公共財(cái)政扶持脫貧，既無可能，也不公正。就業(yè)不充分引起的貧困主要應(yīng)通過改變勞動(dòng)力配置來解決問題。在貧困人口為主的農(nóng)村社區(qū)，如同他國類似社區(qū)，必然存在各種依附關(guān)系。

8.以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為主的農(nóng)村公共存在總量供給不足、結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)象。一些農(nóng)村地區(qū)的高等級鋪裝道路過多，道路使用頻度低，不利于農(nóng)田大面積整合利用。還有一些地區(qū)的村莊，政府提供的文化體育活動(dòng)設(shè)施利用程度低，形成投入浪費(fèi)。但農(nóng)村地區(qū)的教育衛(wèi)生事業(yè)普遍落后。

9.農(nóng)村居住形態(tài)的文明程度低。農(nóng)民多聚合而居，平原地區(qū)尤甚，湖南等省丘陵地區(qū)聚合程度低。農(nóng)戶原居住方式適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的要求。近年一些地區(qū)興起農(nóng)民“上樓”新政以后，新居住方式已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。專業(yè)農(nóng)戶已經(jīng)開始崛起，但其居住方式仍不具有現(xiàn)代農(nóng)莊特點(diǎn)。在城市化背景下，宅基地?cái)U(kuò)張與農(nóng)村建房熱導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“空心村”與農(nóng)村房屋數(shù)量增加并存的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村路網(wǎng)加密，村莊擴(kuò)張呈現(xiàn)“騎路”景觀，影響農(nóng)村交通順暢。

10.城鄉(xiāng)人口流動(dòng)壁壘由社會(huì)性壁壘逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性壁壘，總體上流動(dòng)壁壘逐步減弱。國家推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制的統(tǒng)一已經(jīng)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，社會(huì)保障制度不再構(gòu)成人口流動(dòng)的主要障礙。農(nóng)民進(jìn)城后土地權(quán)益繼續(xù)保留的新政策降低了農(nóng)民進(jìn)城的機(jī)會(huì)成本。戶籍限制主要發(fā)生在大型及特大型城市，但這種限制基本不再有針對農(nóng)民的指向性。大城市房價(jià)居高不下是阻礙農(nóng)民進(jìn)城的主要壁壘。其他城市公共品因消費(fèi)的非排他性，很難限制進(jìn)城農(nóng)民分享，也在事實(shí)上不會(huì)構(gòu)成進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)政負(fù)擔(dān)。城市部分公共品的壟斷高價(jià)是影響農(nóng)民進(jìn)城的重要因素。

(三)關(guān)于中國鄉(xiāng)村治理效能的基本判斷

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率評估

關(guān)于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率常常有兩種完全不同的評估：一是認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)仍屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，無效率可言；另一是認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)已經(jīng)屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，進(jìn)一步提高效能的空間已經(jīng)不大。這兩種意見均有失偏頗。

農(nóng)村土地承包制的推行極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，使農(nóng)民實(shí)際收入普遍提高。中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與上世紀(jì)中葉及更早的情形已經(jīng)完全不同。農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模雖然不高，但實(shí)際上已經(jīng)具有比較高的市場化、專業(yè)化水準(zhǔn)。所謂“386199部隊(duì)”務(wù)農(nóng)，完全不符合事實(shí)。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的很多農(nóng)戶是“地畔農(nóng)民”，較少直接下地勞動(dòng)，田間生產(chǎn)活動(dòng)由專業(yè)農(nóng)業(yè)服務(wù)人員有償完成。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主體已經(jīng)不是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。

另一方面，也要看到，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)也未實(shí)現(xiàn)高度產(chǎn)業(yè)化，并非是競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體。中國糧食主產(chǎn)區(qū)的單位土地面積產(chǎn)出與美國水平差別不大，但成本遠(yuǎn)超美國。若按完全成本計(jì)算，中國農(nóng)業(yè)的成本確實(shí)很高。筆者粗略計(jì)算，按2016年的糧食及農(nóng)業(yè)投入價(jià)格做依據(jù)，糧食的要素成本與消耗性成本總和為2萬億左右，虧損1.2萬億元左右。

以上這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，是鄉(xiāng)村治理改革的基礎(chǔ)性決定因素。

2.關(guān)于農(nóng)村社會(huì)平等的判斷

中國農(nóng)戶內(nèi)部的收入差距、財(cái)富占有差距都應(yīng)小于城市內(nèi)部及城鄉(xiāng)之間的差距。關(guān)于我國居民收入分配狀況的評估，經(jīng)濟(jì)學(xué)者頗有分歧，筆者采信以下研究結(jié)論。農(nóng)民收入的基尼系數(shù)從1978年的0.21增大到1985年的0.28，到2005年增大到0.375①。據(jù)李實(shí)的研究，農(nóng)村內(nèi)部收入差距的基尼系數(shù)從2000年的0.35上升到了2011年的0.39，上升了4個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上升不到0.4個(gè)百分點(diǎn)②。2012年全國居民收入的基尼系數(shù)為0.474，高于農(nóng)村內(nèi)部的同一數(shù)值。這在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不算一個(gè)很高的水平。

如果考慮到收入的“成本”因素，農(nóng)村的基尼系數(shù)還會(huì)更低。在土地經(jīng)營規(guī)模相近的情況下，農(nóng)村種植經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)戶與糧食種植農(nóng)戶相比，前者農(nóng)業(yè)收入高，但他們之間每個(gè)工作日的收入差別不大。后者通過非農(nóng)領(lǐng)域的務(wù)工收入，增加年收入。綜合考慮，農(nóng)村居民單個(gè)工作日所得收入的基尼系數(shù)會(huì)更低。

財(cái)富分配的基尼系數(shù)也比較低。筆者依據(jù)2010—2012年間在部分省區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)樣本農(nóng)戶宅基地占有基尼系數(shù)為0.328；平原地區(qū)農(nóng)戶宅基地面積基尼系數(shù)更低，只為0.261。按住房建筑面積計(jì)算的農(nóng)村住房配置的基尼系數(shù)略高一點(diǎn)，但也只有0.344。宅基地和住房作為農(nóng)戶的最重要的財(cái)產(chǎn)配置，其擁有水平應(yīng)該算比較平等。

3.關(guān)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的判斷

人們關(guān)于中國農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定形勢的分析存在系統(tǒng)性偏差。通常人們沒有認(rèn)真區(qū)分真正的農(nóng)區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部。這兩者被常常被籠統(tǒng)地稱作農(nóng)村，但實(shí)際上很不系統(tǒng)。

真正農(nóng)區(qū)是指城市化過程中已經(jīng)流失大量人口的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)。這個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)穩(wěn)定形勢應(yīng)該比較好。農(nóng)區(qū)的社會(huì)精英流失從理論上說比一般農(nóng)戶高。各類從事農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)的“下地農(nóng)民”收入比較穩(wěn)定，他們與“地畔農(nóng)民”的交易基本上建立在市場化基礎(chǔ)上，利益分配比較合理，難以產(chǎn)生對立。與農(nóng)村腐敗相關(guān)聯(lián)的利益集團(tuán)主要是侵吞政府支農(nóng)資金，不構(gòu)成對普通農(nóng)民的直接侵害。

較多發(fā)生群體性事件的地區(qū)正是城鄉(xiāng)結(jié)合部和一些城市擴(kuò)張區(qū)。這些地區(qū)實(shí)際上已經(jīng)不是典型的農(nóng)村地區(qū)。這些地區(qū)的“村干部”所管理的社區(qū)已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)社區(qū)，當(dāng)?shù)赝恋囟嗍墙ㄔO(shè)用地，干部權(quán)力的含金量高，腐敗誘因強(qiáng)，容易加深干部圈子群眾之間的矛盾。

總體看，中國的社會(huì)穩(wěn)定關(guān)鍵是城市，不是農(nóng)村。從更長遠(yuǎn)看，中國社會(huì)穩(wěn)定取決于民主法治建設(shè)的逐步改善。

二、中國鄉(xiāng)村社會(huì)及治理體制的未來演化

從長遠(yuǎn)看，如果政府繼續(xù)推進(jìn)城市化、市場化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展應(yīng)該會(huì)產(chǎn)生或維持以下趨勢。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)一步提高，專業(yè)化分工加深

按照目前的城市化水平及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，中國農(nóng)業(yè)的專業(yè)化水平理應(yīng)更高。按筆者估算，如果人口遷徙更自由，土地市場發(fā)育更充分，政府土地規(guī)劃管理更合理，則目前我國的糧食生產(chǎn)專業(yè)農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模就可達(dá)到9公頃左右。這個(gè)規(guī)模有可能降低糧食生產(chǎn)成本30%左右。其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益也會(huì)有明顯提高。實(shí)際上這種情形沒有出現(xiàn)，制約因素主要是土地制度改革不到位。

假設(shè)這種專業(yè)化水平得以提高，農(nóng)戶對市場的依賴加深，會(huì)進(jìn)一步減弱宗法共同體對農(nóng)村社會(huì)的影響。農(nóng)村社會(huì)對宗法共同體集體行動(dòng)的一部分功能將不再有需求(例如婚喪嫁娶中的全族性禮儀活動(dòng))，有的功能將轉(zhuǎn)給政府和其他民間組織。從一般經(jīng)驗(yàn)判斷，現(xiàn)有地頭農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)農(nóng)戶更有可能發(fā)育為專業(yè)農(nóng)場主，他們不需要借助宗法關(guān)系影響市場交易。

(二)農(nóng)村人口繼續(xù)減少，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生重大變化

根據(jù)我國農(nóng)村撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、學(xué)校合并的歷程及數(shù)據(jù)，以及城鄉(xiāng)關(guān)系對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的適應(yīng)性變化規(guī)律，筆者估計(jì)現(xiàn)有農(nóng)村行政村中大約3萬個(gè)將成為居住萬人左右的居民點(diǎn)，其中約十分之一左右會(huì)發(fā)育為小城市。當(dāng)專業(yè)農(nóng)戶的家庭收入水平與城市水平大體相當(dāng)以后，我國需要專業(yè)農(nóng)戶大約3000萬左右。如果政府不過度干預(yù)自然村的存亡，這些專業(yè)農(nóng)戶的大部分將分布在現(xiàn)有自然村中，從而在全國形成約300萬左右的小型農(nóng)村居民點(diǎn)，每一個(gè)居民點(diǎn)的人口規(guī)模多在10戶以下。

(三)政府城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，二元體制趨于消失

在農(nóng)業(yè)人口大幅度減少的情況下，如果我國城鄉(xiāng)人口布局有較強(qiáng)的自然演化性質(zhì)，城鄉(xiāng)社會(huì)治理的二元機(jī)制將失去存在的基礎(chǔ)。絕大部分農(nóng)民有可能在半小時(shí)的車程中達(dá)到一座城市，享受到城市的各類服務(wù)。如果國家面對城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化趨勢，對行政區(qū)劃體制做出適應(yīng)性改革和調(diào)整，數(shù)量大為減少的農(nóng)業(yè)人口登記的最低級別行政區(qū)，可以是數(shù)量同樣大幅度減少的縣(區(qū))轄村莊，也可以是縣(區(qū))轄市，目前絕大部分行政村設(shè)置不再需要。農(nóng)民將是一種職業(yè)身份，農(nóng)村政策將主要限于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，國家公共財(cái)政將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。

國家近年努力推進(jìn)的城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障一體化改革，為上述發(fā)展趨勢奠定了重要基礎(chǔ)。2016年12月中央發(fā)布的“關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見”意味著國家將廢止農(nóng)村政社合一體制，公共財(cái)政全覆蓋改革邁開了步子。

(四)民間社會(huì)自治形態(tài)發(fā)生變化，新型自組織機(jī)制形成

未來我國農(nóng)村這方面的變化具有很大不確定性，不易作出判斷。可以肯定的一點(diǎn)是，農(nóng)村宗法共同體的自治功能將逐步退縮。同樣可以大略做出估計(jì)，僅限于地域范圍較小的、由農(nóng)業(yè)居民構(gòu)成的熟人社會(huì)的自治選舉，也將因?yàn)檗r(nóng)業(yè)人口的減少，不再有社會(huì)治理意義。但在較短的時(shí)間里，例如，在10—20年的時(shí)間里，將村民自治體設(shè)置下移到村民小組一級，有利于最基層鄉(xiāng)村精英實(shí)現(xiàn)“體制內(nèi)化”，減少他們的“疏離感”。從筆者2015年前后在一些地方的調(diào)研看，此舉對穩(wěn)定基礎(chǔ)社會(huì)、降低農(nóng)民在公共事務(wù)方面的合作成本，具有明顯效果。2016年10月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》，肯定了這項(xiàng)改革的意義。但是，從長遠(yuǎn)看，隨著農(nóng)村社會(huì)的分工深化及農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，大量自治組織會(huì)消失，基層鄉(xiāng)村精英將穩(wěn)定地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)精英，基層公共事務(wù)處理也將專業(yè)化，社會(huì)治理的官方體制將不再需要與宗法熟人社會(huì)緊密嫁接。

(五)鄉(xiāng)村治理演化趨勢的關(guān)鍵影響因素判斷

以上發(fā)展趨勢平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)的條件，有的比較確定，有的不很確定，下面略作討論：

1.深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革比較確定。目前我國改革操作層對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的思路總體上是明確的，即產(chǎn)權(quán)邊界明晰度及土地要素的市場化程度將越來越高。受改革認(rèn)識(shí)程度的制約，當(dāng)前某些改革思路還比較保守，但從各方面的信息看，決策層的務(wù)實(shí)態(tài)度將使改革的壁壘逐步打破。降低農(nóng)產(chǎn)品成本的壓力，農(nóng)民群眾增加收入的迫切愿望，以及打破“消費(fèi)抑制”的壓力等，都將迫使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革不斷向前推進(jìn)。

2.農(nóng)村人口大幅減少相當(dāng)確定。中國的城市化率被明顯低估。按國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國近幾年農(nóng)民工人數(shù)增速降低，但城市化率提高有增無減，2016年城市化率達(dá)到57.35%，比上年提高1.35%。國家統(tǒng)計(jì)局不同口徑的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差異正好說明居于我國建制鎮(zhèn)建成區(qū)的人口在迅速增長。還考慮到我國城市與鄉(xiāng)村定義不夠科學(xué)，我國城市化率可能被低估約10個(gè)百分點(diǎn)。按目前這個(gè)增長速度保守地估計(jì)，我國實(shí)際城市化率在2030年前后會(huì)達(dá)到75%以上。農(nóng)村人口減少的速度還會(huì)加快。這個(gè)變化無疑會(huì)支持上述關(guān)于農(nóng)村社會(huì)的變化。如果大城市房價(jià)有顯著下跌，城市化的速度還會(huì)更快。

3.農(nóng)村社會(huì)組織化程度提高不很確定。即使實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，我國農(nóng)村仍將有大量農(nóng)業(yè)居民。筆者估算城鄉(xiāng)居民平均收入水平接近時(shí)，農(nóng)業(yè)居民達(dá)到一個(gè)相對穩(wěn)定的數(shù)量規(guī)模約1.3億。農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共事務(wù)仍有自己的特殊性；農(nóng)民仍會(huì)是一個(gè)政治壓力集團(tuán)。對這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)，雖然沒有必要實(shí)行完全不同于城市的政治體制安排，但在某些方面建立一種有利于社會(huì)和解、協(xié)商的自組織機(jī)制是必要的。社會(huì)穩(wěn)定的一般規(guī)律是，社會(huì)成員的組織化程度越高，社會(huì)對話的成本越低，社會(huì)穩(wěn)定越容易得到保障。從他國經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)民專業(yè)合作社的建立是這種機(jī)制形成的重要基礎(chǔ)。我國農(nóng)民合作社貌似有飛速發(fā)展，但實(shí)際上意義不大；合作社的經(jīng)濟(jì)功能主要由各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)所承擔(dān)，農(nóng)民不能參與產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找娣峙?。龍頭企業(yè)基本不能發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織功能。政府政策什么時(shí)候做出適應(yīng)性調(diào)整，目前不好判斷。

(六)發(fā)展停滯的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)

中國正向現(xiàn)代化、城市化和市場化社會(huì)加速邁進(jìn)，如果預(yù)期改革目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，我國農(nóng)村社會(huì)在人口分布意義上雖然存在，但其相對重要性將顯著下降，我們應(yīng)該樂觀其成。但是，對未來的樂觀也不能過于盲目。

設(shè)想一種極端情況，即上述趨勢受阻，改革實(shí)際推進(jìn)停滯，可能會(huì)發(fā)生下述情形。(1)土地制度改革滯后，土地流轉(zhuǎn)受阻，地租率居高不下，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營水平難以提高，農(nóng)產(chǎn)品成本難以下降，將會(huì)引起增大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口壓力，減少農(nóng)民收入。(2)因?yàn)橥恋匾?guī)劃管理制度改革滯后，城市房價(jià)居高不下，農(nóng)民進(jìn)城受阻，勞動(dòng)力市場二元分割加重，城鄉(xiāng)收入差距增大。(3)國家為維持糧食安全及農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，繼續(xù)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及農(nóng)業(yè)綜合支出，形成越來越倚重中央政府的農(nóng)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體。這樣的經(jīng)濟(jì)區(qū)域不僅效率低，且會(huì)形成的轉(zhuǎn)移支付過度依賴型社會(huì)，官本位社會(huì)風(fēng)尚更加強(qiáng)烈，導(dǎo)致縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治生態(tài)嚴(yán)重惡化。(4)伴隨上述情形，人口在城鄉(xiāng)之間的“候鳥型流動(dòng)”將長期保持，城市處于邊緣化生存狀態(tài)的人口群體將相對凝固，貧困人口將主要生活于農(nóng)村地區(qū)。這種社會(huì)類型會(huì)與主流社會(huì)漸行漸遠(yuǎn)，其內(nèi)部易生成各種落后的幫派性、宗法性權(quán)威結(jié)構(gòu)。這種社會(huì)的領(lǐng)袖平時(shí)與主流社會(huì)難于合作，當(dāng)社會(huì)發(fā)生緊張事變時(shí)，這種社會(huì)系統(tǒng)會(huì)對主流社會(huì)產(chǎn)生巨大破壞作用，導(dǎo)致社會(huì)轉(zhuǎn)型的長期陣痛乃至轉(zhuǎn)型失敗。避免上述情形發(fā)生，必須全面深化我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革。

三、鄉(xiāng)村治理及相關(guān)領(lǐng)域的配套改革

(一)繼續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)村耕地承包權(quán)應(yīng)經(jīng)一次性平等分配后實(shí)行永久不變，并形成有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的交易、流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地應(yīng)在國家土地規(guī)劃管理體制做重大改革的基礎(chǔ)上，形成宅基地永久使用權(quán)有限開放的交易制度。農(nóng)村土地強(qiáng)制征收范圍應(yīng)限于滿足重大公益事業(yè)的目的；其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)對耕地的需要應(yīng)在規(guī)劃約束下完全按市場交易渠道取得。

(二)建立有利于城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的行政區(qū)劃制度

農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的縣級行政區(qū)應(yīng)適當(dāng)合并，并直接歸省級行政區(qū)所轄。縣下設(shè)立縣轄市、縣轄村。考慮多方面約束因素的影響，筆者估計(jì)全國可設(shè)立3000左右縣轄市。行政村逐步減少到3萬個(gè)左右，自然村轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒蛯I(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)，并不再設(shè)立公務(wù)管理機(jī)構(gòu)。一部分專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)歸屬縣轄市管轄。

(三)全面調(diào)整農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展政策

農(nóng)民專業(yè)合作社必須做大做強(qiáng)，最終形成由幾十個(gè)巨型農(nóng)民專業(yè)合作社覆蓋全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的格局，并在國際上有競爭力。根據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)模，對合作社實(shí)行分級扶持、管理的政策，中央政府不再支持小型農(nóng)民專業(yè)合作社。國家不再扶持與農(nóng)民專業(yè)合作社無關(guān)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。國家應(yīng)支持農(nóng)民專業(yè)合作社參與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)。

(四)建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度

建立綜合性的涉及行政區(qū)劃、財(cái)政支農(nóng)體制、人事管理制度、土地規(guī)劃管理制度等方面的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，并將此種制度的落實(shí)歸口農(nóng)業(yè)部管理、統(tǒng)轄，同時(shí)下放非國家保護(hù)區(qū)的其他土地歸地方管理，中央僅僅對這些土地實(shí)行政策杠桿管理。按一定的標(biāo)準(zhǔn)，將包括河流、道路、居民區(qū)在內(nèi)的一定面積的土地，連續(xù)、成片劃為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，引導(dǎo)其中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐步退出農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)歸中央政府直接管轄。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行一系列特殊政策。將農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)土地、大范圍未利用土地及其他國家級保護(hù)區(qū)以外的土地，分級劃歸地方政府規(guī)劃管理，國家用政策杠桿約束地方的土地利用行為。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)(包括類似其他保護(hù)區(qū))以外，村莊全部土地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市，也即農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)不受范圍與對象的限制。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，針對土地的用途管理與權(quán)能交易專門立法。

(五)盡快取消村一級“政社合一”制度

加快落實(shí)中央2016年12月發(fā)布的“關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見”，集體經(jīng)濟(jì)組織與行政村的公共事務(wù)管理分開運(yùn)行。根據(jù)人口變化逐步減少現(xiàn)有行政村數(shù)量，最終使農(nóng)村行政村的數(shù)量與能夠支撐一所完全小學(xué)的居民點(diǎn)數(shù)量相適應(yīng)；這樣的居民點(diǎn)數(shù)量大約3萬個(gè)左右比較適當(dāng)。這種行政村只負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村公共事務(wù)，并建立公共財(cái)政。集體經(jīng)濟(jì)組織必須轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織，并可以在集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下實(shí)現(xiàn)注銷或轉(zhuǎn)制。

(六)完善農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的政策體系，加快城市化步伐

盡快通過城市房地產(chǎn)稅征收等措施，降低城市房價(jià)。簡化農(nóng)民進(jìn)城落戶門檻，制定居民最低住房標(biāo)準(zhǔn)。只要一個(gè)人或一個(gè)家庭在任何一個(gè)城市擁有或租用標(biāo)準(zhǔn)住房，就應(yīng)該視為其滿足戶籍登記的主要條件。為了讓進(jìn)城農(nóng)民放心在城市落戶，必須對農(nóng)村土地市場做一個(gè)“設(shè)計(jì)”。例如，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)以后，如果未來土地(分為農(nóng)村建設(shè)用地與耕地兩個(gè)部分)漲價(jià)，漲價(jià)部分的80%在50年內(nèi)歸農(nóng)民。實(shí)際上，有了這個(gè)舉措，農(nóng)村土地根本不會(huì)漲價(jià)。對購買土地者收取土地漲價(jià)調(diào)節(jié)基金，收取比例為土地漲價(jià)的90%。此舉可以抑制土地市場放開后的土地投機(jī)風(fēng)潮，促進(jìn)土地流向真正的土地有效使用者。

(七)建立貧困人口向城市轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)政策體系

不適合人類居住地區(qū)的人口原則上應(yīng)向城市轉(zhuǎn)移，并在城市得到就業(yè)支持。無家庭照顧、無基本勞動(dòng)能力的農(nóng)村病殘人口應(yīng)就近安排到城鎮(zhèn)供養(yǎng)。政府支持有基本勞動(dòng)能力但無經(jīng)營家庭農(nóng)場的人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄蛡蚬と?。通過這些改革措施，逐步使農(nóng)村成為基本沒有貧困人口的區(qū)域。

注釋

①張曉山：《中國農(nóng)村改革30年研究》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008年，第1頁。

②李實(shí)：《堅(jiān)持不懈地提高農(nóng)民收入》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2013年02月07日；岳希明、李實(shí)：《我們更應(yīng)該相信誰的基尼系數(shù)？》，http://www.ciidbnu.orgnews201301/20130123092800706.html.