美國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的立法實(shí)踐與啟示

吳偉東

（暨南大學(xué) 人文學(xué)院，廣東珠海 519070）

現(xiàn)代社會(huì)的迅速發(fā)展和社會(huì)問(wèn)題的日益復(fù)雜，使傳統(tǒng)的、基于日常生活經(jīng)驗(yàn)的救助行為難以繼續(xù)給很多求助者提供有效的幫助，從而推動(dòng)了職業(yè)化救助行為的出現(xiàn)與發(fā)展。①A.T.Morales，B.W.Sheafor and M.E.Scott，Social Work：A Profession of Many Faces，New York：Allyn&Bacon，2012.作為現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的一種方式，社會(huì)工作正是在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中逐步形成和發(fā)展的。同時(shí)，盡管社會(huì)工作在不同國(guó)家里都是一項(xiàng)基于某些共同的原則、價(jià)值觀和實(shí)務(wù)方法的職業(yè)，但是社會(huì)工作職業(yè)化的進(jìn)程和發(fā)展程度在不同國(guó)家是不一樣的，而這些不同的發(fā)展程度反映出國(guó)家之間不同的社會(huì)工作發(fā)展路徑、發(fā)展階段以及相關(guān)的制度建設(shè)和安排。②S.Koukouli1，E.Papadaki1 and A.Philalithis，“Factors Affecting theDevelopmentofSocialWork and itsProfessionalisation Process：the Case of Greece”，International Journal of Social Welfare，Vol.17，2008，PP.216–224.現(xiàn)階段，我國(guó)的社會(huì)工作立法明顯滯后于社會(huì)工作發(fā)展的實(shí)際需要，由此形成的社會(huì)工作法律體系不健全，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)工作的社會(huì)認(rèn)可度不高、缺乏職業(yè)吸引力、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才流失嚴(yán)重、社會(huì)工作職業(yè)服務(wù)水平不高的惡性循環(huán)。③關(guān)信平：《序》，載袁光亮主編《社會(huì)工作立法的中國(guó)視角》，法律出版社2013年版。在這種情況下，盡管有關(guān)部委和地方政府制定了社會(huì)工作人才總量的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo)，全國(guó)三百多所高校也培養(yǎng)了大量的社會(huì)工作畢業(yè)生，然而，在“畢業(yè)即轉(zhuǎn)業(yè)”問(wèn)題嚴(yán)重的同時(shí)，已經(jīng)進(jìn)入到實(shí)務(wù)領(lǐng)域工作的社會(huì)工作者的流失率也一直偏高。社會(huì)工作的進(jìn)一步發(fā)展，面臨著職業(yè)化的困境和挑戰(zhàn)，迫切需要加快社會(huì)工作的立法工作。

對(duì)國(guó)外社會(huì)工作職業(yè)化進(jìn)程中的立法行動(dòng)進(jìn)行分析，有助于給我國(guó)的社會(huì)工作立法提供參考。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化發(fā)展程度是處于領(lǐng)先地位的。美國(guó)的社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展，即使從1915年的美國(guó)社會(huì)福利大會(huì)上弗蘭克斯納博士提出“社會(huì)工作是不是一項(xiàng)職業(yè)”的議題開(kāi)始正式算起，至今也已經(jīng)有超過(guò)100年的歷史。而且，美國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的初步完成，一般被認(rèn)為是在20世紀(jì)80年代。換言之，從職業(yè)化的正式啟動(dòng)到初步完成，美國(guó)花費(fèi)了大概70年的時(shí)間。與醫(yī)生、律師和教師等職業(yè)相比，社會(huì)工作的職業(yè)化過(guò)程是相對(duì)漫長(zhǎng)的。是什么因素導(dǎo)致了美國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化進(jìn)程的緩慢？社會(huì)工作立法，在其中充當(dāng)了什么角色，產(chǎn)生了哪些影響？對(duì)這些問(wèn)題的探索，將能夠加深對(duì)立法與社會(huì)工作職業(yè)化的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的發(fā)展。

一、立法與社會(huì)工作的職業(yè)化

立法對(duì)于社會(huì)工作職業(yè)化的重要性，可以從社會(huì)工作的特點(diǎn)以及法律在現(xiàn)代社會(huì)所承擔(dān)的職能等兩方面進(jìn)行分析。其中，社會(huì)工作的特點(diǎn)，涉及縱向和橫向兩個(gè)維度的比較。首先，縱向比較是指職業(yè)救助與自然救助之間的對(duì)比。自然救助（natural helping）是建基于平等個(gè)體之間的相互關(guān)系，一般由求助者的家屬、朋友、鄰居或志愿者依據(jù)自身所擁有的直觀的知識(shí)和生活經(jīng)驗(yàn)來(lái)實(shí)施救助；職業(yè)救助（professional helping）與自然救助的區(qū)別主要是在于職業(yè)救助是一種聚焦于求助者需求的規(guī)范化過(guò)程，這一過(guò)程需要特定的學(xué)科知識(shí)、專(zhuān)業(yè)價(jià)值觀和技能方法來(lái)指引救助的行為。①A.T.Morales，B.W.Sheafor and M.E.Scott，Social Work：A Profession of Many Faces，New York：Allyn&Bacon，2012.直觀的知識(shí)和生活經(jīng)驗(yàn)，由于缺乏科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)尿?yàn)證，對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的把握很可能是存在偏誤的。運(yùn)用直觀的知識(shí)和生活經(jīng)驗(yàn)對(duì)個(gè)體進(jìn)行救助，有可能會(huì)因?yàn)檫@些知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的偏誤，導(dǎo)致救助行為無(wú)法給個(gè)體提供有效的幫助，耽誤救助的進(jìn)程，甚至使個(gè)體的問(wèn)題進(jìn)一步惡化。而且，自然救助是可變的、短暫的，對(duì)于特定個(gè)體而言還存在可獲得性的問(wèn)題，即某些個(gè)體可能會(huì)因?yàn)橛H屬關(guān)系、社交網(wǎng)絡(luò)等方面的原因而無(wú)法獲得自然救助。而職業(yè)救助正是對(duì)自然救助所存在缺陷的一種積極回應(yīng)，將救助行為置于科學(xué)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)價(jià)值觀和技能方法的引導(dǎo)中。同時(shí)，職業(yè)救助由專(zhuān)門(mén)的從業(yè)人員所提供，不但能夠確保個(gè)體在有需要時(shí)能夠及時(shí)地得到救助，而且可以實(shí)現(xiàn)救助行為的持續(xù)性和一貫性，確保個(gè)體的問(wèn)題得到解決。作為現(xiàn)代化與現(xiàn)代福利發(fā)展的產(chǎn)物，社會(huì)工作是運(yùn)用現(xiàn)代制度與專(zhuān)業(yè)化路徑解決社會(huì)問(wèn)題的一種方式。②劉繼同：《“中國(guó)特色”社會(huì)工作與構(gòu)建和諧社會(huì)》，《甘肅理論學(xué)刊》2007年第6期。作為一項(xiàng)職業(yè)的社會(huì)工作，其本質(zhì)就在于提升救助行為的科學(xué)性和有效性，確保救助對(duì)象能夠得到制度化的幫扶。

其次，社會(huì)工作的特點(diǎn)，在橫向上可以與社會(huì)中的一些傳統(tǒng)的工作崗位進(jìn)行比較來(lái)進(jìn)行探討。在一些傳統(tǒng)的工作崗位中，勞動(dòng)的對(duì)象是有形的物品，生產(chǎn)的過(guò)程主要是對(duì)物品的加工，所產(chǎn)生的產(chǎn)品同樣是有形的物品。而且，如果最終的產(chǎn)品存在一定的缺陷，往往可以通過(guò)再次加工進(jìn)行補(bǔ)救，或者丟棄。但對(duì)于社會(huì)工作而言，這項(xiàng)職業(yè)的工作對(duì)象是社會(huì)中需要得到救助的社會(huì)成員，生產(chǎn)的過(guò)程是社會(huì)工作者與社會(huì)成員的互動(dòng)，最終的“產(chǎn)品”是個(gè)體問(wèn)題的解決和個(gè)體效能的提升。同時(shí)，如果社會(huì)工作者在與案主互動(dòng)的過(guò)程中出現(xiàn)失誤，可能不僅會(huì)導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象無(wú)法應(yīng)對(duì)自身的問(wèn)題，還會(huì)在身心上受到傷害。這種生產(chǎn)的缺陷，是難以甚至無(wú)法得到補(bǔ)救的。因此，必須在從業(yè)人員方面進(jìn)行有力的監(jiān)管，確保職業(yè)行為的過(guò)程和質(zhì)量。

社會(huì)工作的這些特點(diǎn)，和醫(yī)生、律師等職業(yè)是類(lèi)似的。依據(jù)特征取向的職業(yè)化理論，一項(xiàng)職業(yè)存在一系列內(nèi)在和本質(zhì)的特征：（1）面向有求服務(wù)和商品提供的導(dǎo)向，突出職業(yè)的社會(huì)功能；（2）一套系統(tǒng)化的知識(shí)體系，用以指導(dǎo)實(shí)務(wù)技能的增進(jìn)和特定知識(shí)積累的繼續(xù)教育；（3）一個(gè)基于職業(yè)判斷和職業(yè)能力的“客戶—職業(yè)人士”關(guān)系；（4）關(guān)于從業(yè)人員、實(shí)務(wù)、教育和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和監(jiān)管；（5）設(shè)有一套能夠強(qiáng)制執(zhí)行的倫理守則和一套執(zhí)行職業(yè)行為的文化體系。①E.Greenwood，“Attributes of a Profession”，Social Work，No.2，1957，PP.45-55.對(duì)這些特征進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)特征（2）是強(qiáng)調(diào)職業(yè)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)，突出職業(yè)行為的科學(xué)性，而特征（3）、（4）和（5）都是聚焦于對(duì)從業(yè)人員的職業(yè)行為的監(jiān)管，其中特征（3）指向職業(yè)關(guān)系的規(guī)范化，特征（4）強(qiáng)調(diào)對(duì)職業(yè)行為的外在監(jiān)控，而特征（5）則是關(guān)于對(duì)職業(yè)行為的內(nèi)在控制，即價(jià)值觀的導(dǎo)向。可以發(fā)現(xiàn)，除了特征（1）是強(qiáng)調(diào)職業(yè)的社會(huì)需求和功能，其余4項(xiàng)特征都是聚焦于職業(yè)行為的規(guī)范性，即職業(yè)行為的實(shí)施必須要有科學(xué)知識(shí)的指引和職業(yè)能力的支持，有從業(yè)人員的職業(yè)價(jià)值觀的約束，以及有外部制度的規(guī)管。

同時(shí)，與其它實(shí)施注冊(cè)制度的職業(yè)相比，社會(huì)工作具有以下一些特點(diǎn)：（1）不同于普遍性的公共服務(wù)，只有一小部分社會(huì)成員會(huì)成為社會(huì)工作的服務(wù)對(duì)象；（2）社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)施，并不會(huì)局限于某一特定場(chǎng)所（如醫(yī)院或診所），而是會(huì)在一系列的場(chǎng)地中，常常會(huì)在案主的家里或者他們所在的社區(qū)；（3）服務(wù)的開(kāi)展需要社會(huì)工作者和服務(wù)對(duì)象的家人建立關(guān)系，而服務(wù)對(duì)象的家人往往對(duì)社會(huì)工作者的介入會(huì)有抵觸；（4）社會(huì)工作實(shí)務(wù)工作的成功，常常取決于多學(xué)科和多部門(mén)的協(xié)同工作，因此社會(huì)工作者在接受教育時(shí)必須獲取足夠的技能，能夠與一系列社會(huì)成員進(jìn)行有效的合作。②GeneralSocialCare Council，“Regulating SocialWorkers（2001-12）”，2012，www.nationalarchives.gov.uk，2017-4-23.同時(shí)，作為社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象的社會(huì)成員，還具有自身的特點(diǎn)。其中最主要的是社會(huì)工作服務(wù)屬于福利行業(yè)，服務(wù)對(duì)象一般多是弱勢(shì)群體，其專(zhuān)業(yè)辨別力有限，另外社會(huì)工作采用非市場(chǎng)化運(yùn)作，服務(wù)對(duì)象的選擇余地較小，與其他消費(fèi)者相比更需要對(duì)從業(yè)人員的先行信任。③徐道穩(wěn)：《社會(huì)工作者就業(yè)準(zhǔn)入制度研究》，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期。

由于場(chǎng)所的獨(dú)特性以及服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)工作的從業(yè)行為的監(jiān)管，存在比其他職業(yè)更高的難度。從這些特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作的職業(yè)化，一方面存在針對(duì)職業(yè)行為監(jiān)管的、相對(duì)于其它一些職業(yè)更高的必要性，另一方面也面臨著職業(yè)化發(fā)展的一些獨(dú)有的困境。譬如，服務(wù)對(duì)象的局限、福利特性和非市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，決定了社會(huì)工作者的薪酬待遇難以與醫(yī)生、律師等服務(wù)對(duì)象廣泛、市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的職業(yè)相比，難以形成對(duì)社會(huì)中大部分勞動(dòng)者的職業(yè)吸引力。在職業(yè)吸引力不高、勞動(dòng)者從業(yè)意愿低的情況下，推動(dòng)職業(yè)化進(jìn)程勢(shì)必會(huì)提高從業(yè)門(mén)檻，而這很可能會(huì)在短期內(nèi)導(dǎo)致從業(yè)隊(duì)伍的急劇萎縮。如何成功跨過(guò)職業(yè)化前期的困境，實(shí)現(xiàn)“高從業(yè)門(mén)檻——相應(yīng)的職業(yè)薪酬——高從業(yè)意愿”的良性循環(huán)，是社會(huì)工作職業(yè)化的關(guān)鍵所在。換言之，對(duì)社會(huì)工作職業(yè)行為的監(jiān)管，面臨著與醫(yī)生、律師等社會(huì)熱門(mén)職業(yè)所不一樣的挑戰(zhàn)。

對(duì)職業(yè)行為進(jìn)行外部監(jiān)管的必要性，使法律的介入成為了一項(xiàng)職業(yè)在職業(yè)化過(guò)程中最重要的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代社會(huì)，尤其是在成文法國(guó)家，一種職業(yè)的最終認(rèn)可往往表現(xiàn)為國(guó)家法律法規(guī)的認(rèn)可。④袁光亮：《社會(huì)工作立法的中國(guó)視角》，法律出版社2013年版。法律在現(xiàn)代社會(huì)中承擔(dān)著十分重要的職能。傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)社會(huì)成員行為的調(diào)節(jié)和規(guī)范，主要依托道德風(fēng)俗和宗教教義來(lái)進(jìn)行。但隨著社會(huì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及社會(huì)的復(fù)雜性和現(xiàn)代性的逐漸提高，社會(huì)的異質(zhì)性超過(guò)同質(zhì)性并成為主導(dǎo)，社會(huì)沖突和糾紛發(fā)生的可能性顯著提高，超出了道德風(fēng)俗和宗教教義的調(diào)節(jié)和控制范圍，促使社會(huì)需要一套精細(xì)的規(guī)則及其執(zhí)行機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，法律制度在這種背景下逐步產(chǎn)生。⑤V.Steven，Law and Society，Englewood Cliffs，NJ：Prentice Hall，2009.從16世紀(jì)以來(lái)，法律已經(jīng)成為社會(huì)管理的首要工具。⑥R.Pound，Interpretations of Legal History，New York：Macmillan，1923.歷經(jīng)幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，法律逐步成為現(xiàn)代社會(huì)中個(gè)體行為的基本準(zhǔn)則和社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)的主要方式。在對(duì)職業(yè)行為的監(jiān)管上，法律的管制作為最主要的方式，承擔(dān)著比價(jià)值觀的內(nèi)在控制更加重要的監(jiān)管職能。在19世紀(jì)末期，醫(yī)生成為了現(xiàn)代社會(huì)第一個(gè)運(yùn)用法律進(jìn)行管制的職業(yè)，緊隨其后的是建造師和會(huì)計(jì)師。①D.DeAngelis，and M.J.“Monahan，Professional Credentials and Professional Regulations：Social Work Professional Development”，in W.W.Barbara，ed，Comprehensive Handbook of Social Work and Social Welfare，Wiley，2008.

對(duì)一項(xiàng)職業(yè)進(jìn)行法律管制的目的，在于通過(guò)立法的方式來(lái)確定最低的從業(yè)技能和設(shè)定職業(yè)行為實(shí)施的準(zhǔn)則，以此來(lái)保護(hù)公眾的利益。②Ibid.在實(shí)踐中，法律對(duì)某一項(xiàng)工作進(jìn)行職業(yè)化規(guī)范的程度，取決于能否在以下三個(gè)方面進(jìn)行控制：（1）誰(shuí)被允許從事這項(xiàng)工作；（2）這些從業(yè)人員需要怎樣準(zhǔn)備去做這項(xiàng)工作；（3）誰(shuí)來(lái)評(píng)估這些從業(yè)人員的工作成效。③R.Volti， An Introduction totheSociologyofWork and Occupations，Los Angeles：Sage，2012.社會(huì)工作職業(yè)化的相關(guān)法律，主要也是圍繞這三個(gè)方面來(lái)展開(kāi)，在人員準(zhǔn)入、學(xué)歷和繼續(xù)培訓(xùn)要求和行業(yè)組織建設(shè)等領(lǐng)域推進(jìn)立法工作和構(gòu)建法律體系?？傮w而言，社會(huì)工作立法對(duì)規(guī)范從業(yè)社會(huì)工作者的行為、提高專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象的權(quán)益、明晰社會(huì)工作者的公眾形象起到了至關(guān)重要的作用。④竺效、楊飛：《境外社會(huì)工作立法模式研究及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《政治與法律》2008年第10期。而這當(dāng)中，對(duì)社會(huì)工作者職業(yè)行為的規(guī)范，是最為關(guān)鍵的，決定著后續(xù)的三個(gè)功能的實(shí)現(xiàn)與否。由于社會(huì)工作提供的是帶有顯著個(gè)人特性和社會(huì)特性的特定服務(wù)，社會(huì)工作的實(shí)務(wù)工作是被特定的社會(huì)情境所形塑和直接影響的，受不同國(guó)家的不同的社會(huì)價(jià)值觀和規(guī)范所管制。⑤B.Munday，P.Ely，Social Care in Europe.London，Prentice Hall，1996.在社會(huì)工作職業(yè)化程度較高的國(guó)家，運(yùn)用法律的手段對(duì)社會(huì)工作的職業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范，是其中具有普遍性的一種做法。

二、美國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化與立法行動(dòng)

社會(huì)工作在美國(guó)的發(fā)展，最早可以追溯到19世紀(jì)的慈善活動(dòng)。在職業(yè)化的推進(jìn)方面，初期的一些比較大型和有顯著影響的行動(dòng)包括1873年成立國(guó)家慈善聯(lián)合會(huì)，1905年在馬薩諸塞的醫(yī)院建立第一個(gè)社會(huì)工作部，以及1912年開(kāi)設(shè)醫(yī)務(wù)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)教育。這些行動(dòng)為社會(huì)工作的職業(yè)化提供了前期的準(zhǔn)備。在1915年的美國(guó)社會(huì)福利大會(huì)上，弗萊克斯納博士提出了“社會(huì)工作是不是一項(xiàng)職業(yè)”的議題，強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作仍然達(dá)不到作為一項(xiàng)職業(yè)的要求，因此還不是一項(xiàng)職業(yè)。⑥⑦ A.Flexner，Is Social Work a Profession?New York：The New York School of Philanthropy.在弗萊克斯納博士看來(lái)，一種工作要成為一種職業(yè)，必須達(dá)到六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：（1）實(shí)務(wù)工作的過(guò)程包含實(shí)質(zhì)性的智力運(yùn)用過(guò)程，在這一過(guò)程中從業(yè)者需要承擔(dān)高度的個(gè)人責(zé)任；（2）從業(yè)所需的原始工具是源于科學(xué)和知識(shí)；（3）從業(yè)所需的原始工具是指向一個(gè)現(xiàn)實(shí)和明確的終極目標(biāo)；（4）擁有一套能夠通過(guò)教育來(lái)傳遞的工作技能；（5）從業(yè)人員傾向于進(jìn)行自我管理；（6）從業(yè)人員的工作動(dòng)機(jī)日漸變得無(wú)私。他強(qiáng)調(diào)，社會(huì)工作仍不是一項(xiàng)職業(yè)，最主要是社會(huì)工作的從業(yè)人員仍不需要承擔(dān)高度的個(gè)人責(zé)任，而且，社會(huì)工作仍然缺乏一套成文的專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系和可以通過(guò)教育得以傳遞的職業(yè)技能。⑦可以發(fā)現(xiàn)，弗萊克斯納博士指明了美國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展的兩個(gè)重要方面，其一是職業(yè)行為的規(guī)范化和職業(yè)責(zé)任的構(gòu)建，其二是專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系的建立和傳播。而且，職業(yè)行為的規(guī)范化和職業(yè)責(zé)任的構(gòu)建，是當(dāng)時(shí)最迫切需要解決的發(fā)展問(wèn)題。

依據(jù)弗萊克斯納博士的觀點(diǎn)，本文主要從上述兩個(gè)方面出發(fā)，探討美國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的實(shí)踐行動(dòng)。首先聚焦的是專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系的建立和傳播。1917年，瑞奇蒙德出版《社會(huì)診斷》一書(shū)，正式開(kāi)啟了專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系的構(gòu)建。在1926年，60%的男性社會(huì)工作者和40%的女性社會(huì)工作者，并未接受過(guò)專(zhuān)科及以上的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)教育，而隨著當(dāng)時(shí)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)工作實(shí)務(wù)工作面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，同時(shí)這項(xiàng)工作也被納入到政府部門(mén)的監(jiān)管范圍，所以社會(huì)工作的職業(yè)化迫切需要得到推進(jìn)，用接受職業(yè)化培訓(xùn)的社會(huì)工作者來(lái)替代當(dāng)時(shí)技能不足的實(shí)務(wù)工作者。①P.E.Davidson，Occupational Trends in the United States，Stanford University Press，1940.在此后的二十多年時(shí)間里面，美國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程得到了不斷的推進(jìn)。這一時(shí)期的職業(yè)化努力，集中在發(fā)展社會(huì)工作教育和建立專(zhuān)業(yè)組織等方面，即弗萊克斯納博士所提及的第二方面：專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系的建立和傳播。

社會(huì)工作教育的迅猛發(fā)展所帶來(lái)的從業(yè)人員學(xué)歷水平的提高，并沒(méi)有顯著地提升社會(huì)工作者的職業(yè)地位和薪酬待遇，反而是出現(xiàn)了擁有碩士學(xué)歷的社會(huì)工作從業(yè)人員在工資收入上，與沒(méi)有接受過(guò)高等教育的其他崗位的勞動(dòng)者相差無(wú)幾甚至更低的學(xué)歷倒掛現(xiàn)象。1950年，美國(guó)大概有75000名社會(huì)工作者，他們的平均年薪是2960美元。②M.G.Stewart，“Economic Status of Social Workers in 1950”，Monthly Labor Review，Vol.72，No.4，1951，PP.391-395.但與此同時(shí)，美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)部的調(diào)查顯示，收入與工作付出或崗位的學(xué)歷要求不成正比、缺乏經(jīng)濟(jì)保障與晉升機(jī)會(huì)等問(wèn)題，困擾著美國(guó)的社會(huì)工作者，尤其是一些要求研究生學(xué)歷才能夠從事的社會(huì)工作崗位，所獲得的收入還沒(méi)有一些即使沒(méi)有高中文憑也能從事的工作崗位的收入多；而對(duì)于一些擁有博士學(xué)位的勞動(dòng)者而言，從事社會(huì)工作所獲得的時(shí)薪還不及從事教學(xué)工作時(shí)薪的一半。③Ibid.針對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的全球10個(gè)國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)：尋求社會(huì)工作教育的人數(shù)，與社會(huì)工作的職業(yè)聲望和收入并沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。④I.Weiss-Gal，P.Welbourne，“The Professionalisation of Social Work：A Cross-National Exploration”，International Journal of Social Welfare，Vol.17，2008，PP.281-290.從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，盡管專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系的建立和傳播是社會(huì)工作職業(yè)化的必要基礎(chǔ)，能夠給從業(yè)人員的職業(yè)行為提供專(zhuān)業(yè)的指引，但這并未能解決薪酬待遇、職業(yè)吸引力和從業(yè)隊(duì)伍穩(wěn)定性等職業(yè)化的關(guān)鍵問(wèn)題。因此，在上個(gè)世紀(jì)50年代之后，美國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的重點(diǎn)工作，重新回到了弗萊克斯納博士所提及的社會(huì)工作職業(yè)化最為主要的領(lǐng)域：從業(yè)行為的規(guī)范化和職業(yè)責(zé)任的構(gòu)建。

在從業(yè)行為的規(guī)范化和職業(yè)責(zé)任的構(gòu)建方面，美國(guó)的實(shí)踐行動(dòng)存在較為明顯的從價(jià)值觀的內(nèi)化引導(dǎo)為主發(fā)展為以法律法規(guī)的外部監(jiān)管為主的過(guò)程。1921年，瑞奇蒙德指出，“我們需要一套專(zhuān)業(yè)守則，一套必須去遵守的行為規(guī)范，否則我們將永遠(yuǎn)處于低下的社會(huì)地位”。⑤J.C.Kidneigh，“History of American social work”，in L.L Harry，ed，Encyclopedia of Social Work （15th ed）.New York：National Association of Social workers，1965.隨后在1923年的美國(guó)社會(huì)福利大會(huì)上，起草并討論了一個(gè)倫理守則，即《個(gè)案工作者的道德規(guī)范（試行稿）》。⑥許斌：《美國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展歷程及啟示（上）》，《中國(guó)社會(huì)工作》2016年第10期。然而，這個(gè)倫理守則在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有得到推行，一直到了1960年，美國(guó)才有了第一套全國(guó)性的社會(huì)工作倫理守則。而且，盡管已經(jīng)制定了倫理守則，但由于倫理守則對(duì)社會(huì)工作者的行為缺乏公認(rèn)的法律約束力，違反倫理守則的社會(huì)工作者只是違反了行業(yè)內(nèi)部的行為規(guī)范，并不需要承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)時(shí)，只有波多黎各自治邦和加利福尼亞州制定有監(jiān)管社會(huì)工作實(shí)務(wù)的法律。美國(guó)的大部分地區(qū)，并沒(méi)有相關(guān)的社會(huì)工作立法。再加上其他方面的不足，社會(huì)工作在60年代末期仍只被認(rèn)為是一項(xiàng)“半職業(yè)化（semi-profession）”的工作。⑦N.Toren，Social Work：The Case of a Semi-profession，Beverly Hills，Sage，1972.

美國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程，最終還是需要法律的介入來(lái)完成。實(shí)際上，社會(huì)工作的立法行動(dòng)，早在20世紀(jì)30年代已經(jīng)在美國(guó)的個(gè)別地區(qū)得到了推動(dòng)。在1934年，波多黎各自治邦通過(guò)一項(xiàng)對(duì)社會(huì)工作實(shí)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的法規(guī)，開(kāi)始運(yùn)用立法手段對(duì)社會(huì)工作進(jìn)行管制。然而，這一立法行動(dòng)在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有得到其它州的響應(yīng)。在長(zhǎng)達(dá)十一年之后，也就是1945年，加利福尼亞州才通過(guò)了類(lèi)似的方案，而且進(jìn)一步制定了《社會(huì)工作注冊(cè)法》，開(kāi)始推行臨床社會(huì)工作的注冊(cè)制度。依據(jù)美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)部公布的調(diào)查數(shù)據(jù)，包括加利福尼亞州在內(nèi)的太平洋地區(qū)，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作者在1950年的年薪是3320美元，明顯高于美國(guó)的其他地區(qū)。⑧M.G.Stewart，“Economic Status of Social Workers in 1950”，Monthly Labor Review，Vol.72，No.4，1951，PP.391-395.這可能與加利福尼亞州的社會(huì)工作立法行動(dòng)有一定的關(guān)聯(lián)。社會(huì)工作職業(yè)化的立法進(jìn)程，在之后的十多年時(shí)間里面再次陷入停滯，直到1961年羅得島州的社會(huì)工作立法才重新啟動(dòng)并得到快速發(fā)展，在隨后的二十年時(shí)間里面有20個(gè)州通過(guò)了社會(huì)工作的注冊(cè)法案，在80年代初期大部分地區(qū)都設(shè)立有社會(huì)工作法案。到了1992年，威斯康星州的加入，使美國(guó)的所有州，以及哥倫比亞地區(qū)、波多黎各自治邦和維爾京群島都以某種方式實(shí)施了對(duì)社會(huì)工作者的法律管制。①R.Volti，An Introduction totheSociologyofWork and Occupations，Los Angeles:Sage，2012.法律的完善，使社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程得以加快。在進(jìn)入80年代之后，社會(huì)工作才越來(lái)越多地被認(rèn)為是一項(xiàng)“正在形成”或“發(fā)展中”的職業(yè)。②L.Johnson，and S.Yanca，Social Work Practice:A Generalist Approach（7th ed）.Boston:Allyn and Bacon，2001.

法律的介入，使美國(guó)社會(huì)工作職業(yè)地位逐步鞏固。這一方面反映為從業(yè)隊(duì)伍的穩(wěn)定和增長(zhǎng)，另一方面體現(xiàn)在社會(huì)工作者的薪酬待遇上。在1997年，美國(guó)社會(huì)工作者達(dá)到569910名，平均時(shí)薪是15.53美元，平均年薪是32295美元，高于美國(guó)所有職業(yè)的平均年薪（30935美元）。與此相比，律師的平均年薪是72840美元，而內(nèi)科和外科醫(yī)生的平均年薪是100920美元，而教師的平均年薪是32428美元，其中小學(xué)老師的平均年薪是37310美元，中學(xué)老師的平均年薪是39010。社會(huì)工作者與教師職業(yè)的收入只有微小的距離，而與小學(xué)老師的年薪差距只有約15.6個(gè)百分點(diǎn)，而與中學(xué)老師則存在約20.7個(gè)百分點(diǎn)的差距。2015年美國(guó)一共有619300名社會(huì)工作者（約占全美勞動(dòng)者的0.7%），比1997年相比有一定的增長(zhǎng)。同時(shí)，社會(huì)工作者的平均年薪是49670美元，平均時(shí)薪是23.88美元，中位數(shù)時(shí)薪是22.07美元。其中，在兒童、家庭和學(xué)校領(lǐng)域工作的社會(huì)工作者，平均年薪是46610美元，而醫(yī)療社會(huì)工作領(lǐng)域的平均年薪則為54020美元。社會(huì)工作者的平均年薪，與律師（136260美元）和全科醫(yī)生（192120美元）相比仍有較大的差距，但仍明顯高于美國(guó)所有職業(yè)的平均年薪（48320美元），中位數(shù)時(shí)薪更是比全國(guó)的數(shù)據(jù)（17.40美元）高了將近5美元。另外，小學(xué)老師的平均年薪是57730美元，而中學(xué)老師的平均年薪是59600美元。社會(huì)工作者與小學(xué)老師和中學(xué)老師的收入差距，分別是16.2個(gè)百分點(diǎn)和20.0個(gè)百分點(diǎn)，與1997年相比變化不大。這在一定程度上反映出社會(huì)工作職業(yè)在美國(guó)現(xiàn)代職業(yè)序列中的排列位次，在90年代已經(jīng)大體確立，在此后的十多年中繼續(xù)保持穩(wěn)定。

可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)社會(huì)工作者的薪酬待遇，與律師和醫(yī)生等職業(yè)化程度較高的職業(yè)，仍有相當(dāng)明顯的距離。與其他助人職業(yè)相比，美國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)聲望和薪酬仍處于較低的水平。③I.Weiss-Gal，P.Welbourne，“The Professionalisation of Social Work:A Cross-National Exploration”，International Journal of Social Welfare，Vol.7，2008，PP.281-290.這很可能是與社會(huì)工作的服務(wù)領(lǐng)域有關(guān)。作為現(xiàn)階段較為主流的一種理論視角，權(quán)力取向的職業(yè)化理論批判傳統(tǒng)的、特征取向的職業(yè)化理論，將職業(yè)化視為一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史過(guò)程，在這一過(guò)程中某一種工作崗位努力地去爭(zhēng)取在特定服務(wù)的提供方面建立起壟斷性的地位。而這種壟斷性地位將有助于這項(xiàng)職業(yè)的從業(yè)人員獲得較高的薪酬待遇。對(duì)于律師和醫(yī)生而言，他們?cè)谙鄳?yīng)的服務(wù)領(lǐng)域，較為成功地建立了壟斷性地位，從而保證了從業(yè)人員的高收入。但社會(huì)工作要在自身的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域建立起壟斷性地位，則面臨更多的挑戰(zhàn)和更多的困難，至今仍無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。這一方面阻礙了美國(guó)民眾對(duì)社會(huì)工作功能的認(rèn)識(shí)和認(rèn)同，另一方面也抑制了社會(huì)工作薪酬待遇的進(jìn)一步提升。另外，服務(wù)工作的福利性質(zhì)、非市場(chǎng)化的運(yùn)作方法，以及服務(wù)對(duì)象的特殊性，也決定了社會(huì)工作的薪酬待遇與律師和醫(yī)生等職業(yè)存在差距的必然性。法律的介入，能夠以一種具有社會(huì)公信力的方式，規(guī)范社會(huì)工作的從業(yè)行為，但并不會(huì)改變社會(huì)工作的職業(yè)特點(diǎn)。

三、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的啟示

現(xiàn)階段，在我國(guó)數(shù)量比較龐大的法律法規(guī)文件中，專(zhuān)門(mén)為社會(huì)工作制定的文件不但數(shù)量不多，而且?guī)讉€(gè)專(zhuān)門(mén)為社會(huì)工作制定的文件都屬于行政規(guī)章層次，尚未上升到法律法規(guī)地位，明顯缺乏權(quán)威性，法律效力也比較低。①袁光亮：《社會(huì)工作立法的中國(guó)視角》，法律出版社2013年版。與近年來(lái)快速發(fā)展的社會(huì)工作實(shí)務(wù)工作相比，社會(huì)工作的立法進(jìn)程已經(jīng)明顯滯后，對(duì)社會(huì)工作的持續(xù)發(fā)展的消極影響也在逐漸擴(kuò)大。目前，一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的問(wèn)題是社會(huì)工作者的人才流失問(wèn)題。這種人才流失一方面表現(xiàn)為從業(yè)隊(duì)伍的離職現(xiàn)象，另一方面表現(xiàn)為社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生的“畢業(yè)即轉(zhuǎn)業(yè)”現(xiàn)象。美國(guó)也曾經(jīng)遭遇過(guò)社會(huì)工作教育大力發(fā)展但社會(huì)工作職業(yè)認(rèn)同下降、離職問(wèn)題惡化的困境。在這一困境中，美國(guó)通過(guò)全力推動(dòng)社會(huì)工作的立法工作、促進(jìn)社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程得以解決。美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，至少在以下兩個(gè)方面能夠給中國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程提供啟示。

首先，社會(huì)工作立法是社會(huì)工作職業(yè)化的重要內(nèi)容。職業(yè)行為的規(guī)范和服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)，是社會(huì)工作職業(yè)化進(jìn)程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而這一環(huán)節(jié)的突破需要法律的介入才能完成。社會(huì)工作服務(wù)所帶有的慈善性質(zhì)，并不意味著社會(huì)工作的職業(yè)行為可以單純依托從業(yè)人員自身的倫理道德。相反，從業(yè)行為的規(guī)范化，本來(lái)就是職業(yè)化的本質(zhì)內(nèi)容之一。同時(shí)，由于社會(huì)工作服務(wù)及其服務(wù)對(duì)象的特殊性，使社會(huì)工作相對(duì)于醫(yī)生、律師等職業(yè)，在職業(yè)行為的規(guī)范和服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)方面，存在更高的要求。而在現(xiàn)代社會(huì)，法律是一項(xiàng)比價(jià)值觀和職業(yè)倫理更為有效的社會(huì)控制方式，在個(gè)體行為的規(guī)范方面具有更高的社會(huì)公信力。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅通過(guò)從業(yè)人員教育經(jīng)歷的提升以及職業(yè)倫理守則的建立，并不足以實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作職業(yè)化的目標(biāo)，而必須通過(guò)社會(huì)工作立法的完善，才能夠顯著地提升社會(huì)工作服務(wù)的規(guī)范程度以及在此基礎(chǔ)上的社會(huì)對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)可，從而有力地推動(dòng)社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程，并促進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化的完成。

其次，社會(huì)工作立法的主要內(nèi)容在于從業(yè)人員準(zhǔn)入、學(xué)歷和繼續(xù)培訓(xùn)要求和行業(yè)組織建設(shè)等三個(gè)方面。與現(xiàn)代社會(huì)的醫(yī)生、律師等職業(yè)相似，社會(huì)工作立法對(duì)社會(huì)工作職業(yè)行為的規(guī)范，主要采取“事前預(yù)防”的方式，著重利用法律的強(qiáng)制力去設(shè)定社會(huì)工作服務(wù)的準(zhǔn)入門(mén)檻，以及設(shè)置繼續(xù)教育的要求，確保社會(huì)工作者在開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)之前已經(jīng)具備足夠的知識(shí)和技能，并且對(duì)知識(shí)和技能進(jìn)行繼續(xù)的更新，從而盡可能地保障社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象的權(quán)益。此外，通過(guò)對(duì)行業(yè)組織建設(shè)方面的立法工作，促進(jìn)社會(huì)工作者的服務(wù)能夠得到專(zhuān)業(yè)和客觀的評(píng)估。這同樣有助于對(duì)社會(huì)工作者的職業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范。