多源流理論視域下美國碳酸飲料稅政策研究與借鑒

奚 源

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北武漢 430072）

2014年11月，美國加利福尼亞州伯克利市的議會以75%的贊成率投票通過了對全市銷售的碳酸飲料征稅的決議，對每盎司糖類碳酸飲料征收1美分的稅收，成為了美國第一個獲得通過的碳酸飲料稅（Soda Tax）議案。①Laura Mandaro，“Nation’s First Soda Tax is Passed”，http://www.usatoday.com/story/news/nation-now/2014/11/05/berkeley-passessoda-tax/18521923.在此之前美國呼吁征收碳酸飲料稅的運動已經(jīng)持續(xù)了數(shù)年，已有30多個州市的碳酸飲料稅進入了議會議程，但未獲得通過,而伯克利議案的通過使得碳酸飲料稅開始由“政策原湯”轉化為了正式實行的公共政策。之后在2016年6月，賓夕法尼亞州的費城市議會也通過了碳酸飲料稅，成為美國第二例得到通過的碳酸飲料稅議案，向每盎司的碳酸飲料征收1.5美分的稅收，費城也成為了全美第一個通過碳酸飲料稅的大城市。②BretThorn，“Philadelphia passes soda tax”，http://nrn.com/government/philadelphia-passes-soda-tax.2016年11月加利福尼亞州的舊金山、奧克蘭和奧爾巴尼三個城市采用市民公投的方式通過了碳酸飲料稅提案，此三個城市通過的議案是對每盎司碳酸飲料征稅1美分。①Thomson Reuters.“San Francisco Passes Soda Tax，Other Cities on Track to Approve”.http：//www.ndtv.com/world-news/san-francisco-passes-soda-tax-other-cities-on-track-to-approve-1623297.美國的健康團體認為碳酸飲料中所含的糖分是美國國民肥胖率不斷上升的重要原因，上述城市碳酸飲料稅的通過被其支持者和美國健康團體人士視為一項打擊碳酸飲料集團（Big Soda）的重大勝利，將有利于美國公共健康狀況的改善，同時征收的稅金將用于青少年教育、社區(qū)學校與康復中心的提升建設。

碳酸飲料稅是美國近年來為了緩解民眾肥胖問題與不斷增長的醫(yī)療開支，在食品與公共健康領域出臺的標志性政策。當前我國的肥胖增長問題也不容忽視，根據(jù)《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告（2015）》數(shù)據(jù)顯示截至2015年我國18歲及以上成人超重率為30.1%，肥胖率為11.9%，我國的肥胖人數(shù)位居世界第二，僅次于美國。②陳燕：《衛(wèi)生計生委等介紹＜中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告（2015）＞有關情況》，中央政府門戶網(wǎng)站，2015年6月30日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-06/30/content_2887030.htm。為保障我國人民的健康，政府與立法機關應制定科學有效的公共健康政策來抑制超重與肥胖率的增長，習近平總書記也在2015年9月全國衛(wèi)生與健康大會上指出：“沒有全民健康，就沒有全面小康，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！雹蹚堥蕴K：《習近平：把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位》，新華網(wǎng)2016年8月 20日，http：//News.xinhuanet.com/2016-08/20/c_1119425802.htm。美國碳酸飲料稅政策可為國內(nèi)公共健康政策制定與研究提供有益的借鑒：碳酸飲料稅的政策議程是如何建立的？推動碳酸飲料征稅進入政策議程的關鍵力量有哪些？筆者下面以多源流模型為視角對此項政策進行研究分析。

一、多源流理論與國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中對公共政策全面理性決策模式、漸進主義決策模式進行了總結，并對科恩、馬奇與奧爾森的垃圾桶模型進行了修正，提出了多源流理論。多源流理論認為影響政策議程和備選方案的主要有三種源流，即問題源流、政策源流和政治源流。問題源流包含普遍的、必要的和有影響的指標，以及焦點事件、危機與符號。政策源流是指部分政策思想在“政策原湯”中漂浮，經(jīng)過政策共同體的修改論證，并符合技術上的可行性、主導價值觀等若干標準成為真正值得關注的政策建議。政治源流主要包括國民情緒的變化、利益集團的博弈、政府及立法機關的人員變動、黨派或意識形態(tài)在議會中分布狀況的改變等。④[美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，中國人民大學出版社2004年版，第91-111頁。三條源流的發(fā)展進而運作都是相互獨立的，當問題、政策和政治三大源流發(fā)展成熟時會得以交匯，進而打開政策之窗，使得部分問題進入政策議程。

金登在該書中對保健組織、國民健康保險、水路用戶收費以及放松對航空運輸、鐵路運輸和公路貨運限制等政策進行了分析研究，多源流理論模型也受到國內(nèi)外學者的高度認可，并運用于多領域的公共政策研究。

在國外多源流理論被廣泛運用于衛(wèi)生、健康、教育、經(jīng)濟政策的研究，曼海姆、萊赫托和奧斯丁使用多源流理論對瑞典的跨部門健康政策進行了研究，總結出在瑞典雖然公共健康政策非常重要，但是在政治領域所受關注度較少，缺乏全國性的跨部門健康政策，同時缺少衛(wèi)生部門以外的公共部門的關注。⑤Mannheimer L N，Lehto J，Ostlin P，“Window of Opportunity for IntersectoralHealth Policy in Sweden Open，Half-open or Half-shut？”，Health Promotion International，Vol.22，No.4，2007，PP.307-315.福特通過多源流模型對美國第一個城市教育券項目——密爾沃基家長選擇計劃進行分析，總結了該政策的起源和演化過程，得出在一定條件下倉促推行未經(jīng)檢驗的政策舉措可能導致政策癱瘓的結論。⑥Ford M.Nailing，“Shut the Policy Window：The Policy Evolution of America’s First Urban School Voucher Program”，Journal of Public and Nonprofit Affairs，Vol.1，No.2，2015，PP.87-99.舒雷格爾和特瑞潘根據(jù)多源流理論分析歐盟在兩個不同的經(jīng)濟危機時期對經(jīng)濟的管制政策，指出了在不同經(jīng)濟危機時期改變政策分別造成放松和強化政府管制的原因。①Saurugger S and Terpan F，“Do Crises Lead to Policy Change?The Multiple Streams Framework and the European Union’s Economic Governance Instruments”，Policy Sciences，Vol.49，No.1，2016，PP.1-19.海爾韋格運用多源流理論以歐盟在1998、2003和2009年通過的天然氣開采管制政策為案例分析了歐盟的政策議程。②Herweg N，“Explaining European Agenda-setting Using the Multiple Streams Framework：The Case of European Natural Gas Regulation”，Policy Sciences，Vol.49，No.1，2016，PP.13-33.

多源流理論在國內(nèi)也得到廣泛的應用，如魏淑艷、孫峰運用多源流理論對網(wǎng)絡社會政策議程設置現(xiàn)代化進行分析，并以出租車改革為例。③魏淑艷、孫峰：《多源流理論視閾下網(wǎng)絡社會政策議程設置現(xiàn)代化——以出租車改革為例》，《公共管理學報》2016年第2期。于永達、藥寧通過多源流模型來分析2013年國務院機構改革的動因，總結出了政府職能轉變、民生問題、成熟的大部制改革方案是本輪國務院機構改的主要動因。④于永達、藥寧：《政策議程設置的分析框架探索——兼論本輪國務院機構改革的動因》，《中國行政管理》2013年第7期。張建基于多源流理論的視角分析了我國異地高考政策的議程設置機制，指出學者上書、國民情緒、教育改革規(guī)劃促進了異地高考政策的出臺。⑤張建：《我國異地高考政策的議程設置機制分析——基于多源流理論視角》，《國家教育行政學院學報》2014年第3期。

本文運用多源流理論來分析美國碳酸飲料稅出臺的政策過程，碳酸飲料稅的問題源流為美國國民不斷上升的肥胖率和持續(xù)增長的美國醫(yī)療保險、醫(yī)療服務支出，以及不斷創(chuàng)造新高的國債總額。健康專家與政策研究者的建議、政治家的提議表態(tài)代表了碳酸飲料稅政策議題建立的政策源流；美國國民情緒與認知的轉變、美國民主黨的推動以及社區(qū)組織、健康團體與碳酸飲料利益集團的博弈形成了政治源流，最終這三股源流匯合在政策窗口開啟之時推動了碳酸飲料稅進入議程。

二、碳酸飲料稅的問題源流

（一）肥胖問題

現(xiàn)今肥胖率的上升已成為美國國內(nèi)最為關切的公共健康問題之一，截至2015年美國的肥胖人數(shù)都高居世界第一。在之前的10年里，美國的醫(yī)保支出不斷飆升，其中四分之一的支出與肥胖癥有關。美國疾病控制和預防中心的報告認為，肥胖已成為美國的重大公共健康威脅，而且情況在持續(xù)惡化。

肥胖產(chǎn)生了很多健康風險，造成諸多不良的影響，會使肥胖癥患者精神狀態(tài)萎靡不振，降低其生活質(zhì)量，增加患高血壓、心臟病、糖尿病、中風和癌癥的機率。美國民眾的肥胖率逐年上升，截至2013至2014年度美國20及20歲以上成年人的肥胖率達到37.7%，如圖1所示。美國青少年的肥胖率也在不斷上升，在2011年至2014年的均值也達到了17%。

造成肥胖的原因非常復雜，飲食習慣、體育運動、藥物使用等都是造成肥胖的原因，甚至像環(huán)境、受教育背景這些因素也會影響肥胖。糖類的過多攝入是造成美國民眾肥胖率不斷上升的重要原因之一，如果想降低美國肥胖人口的比例，減少糖分攝入是必要條件。對糖分的過多攝入也存在著一定的解釋，在美國兒童與青少年所獲取的卡路里有16%來自于有糖添加的飲料與食物，成人則有13%的卡路里攝取于糖。同時根據(jù)醫(yī)學研究，當人體攝取的卡路里有15%及以上來源于糖分時，心臟病病發(fā)至死的風險幾率就會大幅度上升，美國一位研究兒童健康的內(nèi)分泌學家勒斯蒂格甚至將過量攝取的糖類危害稱之為毒藥。⑥Andreyeva T，Chaloupka F J and Brownell K D，“Estimating the Potential of Taxes on Sugar-sweetened Beverages to Reduce Consumption and Generate Revenue”，Preventive Medicine，，Vol.52，No.6，2011，PP.413-6.

而碳酸飲料中含有大量的糖，一聽12盎司的碳酸飲料含糖量大致在40g左右，這些糖分會提供150左右的卡路里。大量飲用碳酸飲料會攝入大量的糖分，增加肥胖超重的機率。而美國生產(chǎn)的碳酸飲料與美國民眾消費的碳酸飲料則逐年上升，如表1所示。從表1中可以看出，美國每年生產(chǎn)的碳酸飲料以12盎司為標準在最高的年份2002年人均達到411罐，人均每天超過了一罐，在最近的2012年也達到了317罐，如表1所示。因此為了降低美國的肥胖率，減輕困擾美國民眾的超重問題，需要減少美國碳酸飲料生產(chǎn)消費的數(shù)量。②Nestle M，Soda Politics:Taking on Big Soda and Winning，Oxford University Press，2015，PP.29-42.

圖1 美國20及20歲以上成年人肥胖率① 數(shù)據(jù)來源：Ogden C L，Carroll M D，F(xiàn)ryar C D and et al.，“Prevalence of Obesity Among Adults and Youth：United States，2011-2014”，NCHS data brief，Vol.219，No.6，2015，PP.1-8.

表1 美國人均碳酸飲料生產(chǎn)量③ 數(shù) 據(jù) 來 源 ：Nestle M，Soda Politics：Taking on Big Soda and Winning，Oxford University Press，2015，PP.51-56.

（二）激增的國債、財政赤字與醫(yī)保支出

近年來隨著肥胖、老齡化等問題的不斷發(fā)展，美國聯(lián)邦政府的醫(yī)療保險和醫(yī)療服務支出也持續(xù)上漲。如表2所示，美國聯(lián)邦政府的醫(yī)療保險和醫(yī)療服務支出從2005年的4859億美元上漲到了2014年的8158億美元，醫(yī)療保險和服務占聯(lián)邦預算的比例從2005年的19.7%上升到了2014年的23.3%。由于醫(yī)保服務費用的不斷激增，導致美國財政赤字的上漲。美國聯(lián)邦政府財政在2001年實現(xiàn)了盈余1272億美元，之后開始出現(xiàn)赤字，在最高的2009年財政赤字高達1.42萬億美元，到2016年雖下降至5870億美元，但赤字數(shù)額仍十分龐大。由赤字所導致的美國國債總額也不斷攀升，到2016年9月美國國債增長到創(chuàng)紀錄的近20萬億美元，美國衛(wèi)生部醫(yī)保與醫(yī)療服務中心所提供的從2001年至2014年醫(yī)療保險和服務支出數(shù)據(jù)，如表2所示。

為檢驗美國醫(yī)療保險、醫(yī)療服務支出和美國國債總額之間的關系，筆者接下來運用SPSS 22.0軟件對這兩項指標進行皮爾遜相關性檢驗。在分析中美國醫(yī)療保險、醫(yī)療服務支出為X,美國國債總額為Y，公式如下：

表2 美國國債與醫(yī)保服務支出（2001～2016年）① 數(shù)據(jù)來源：美國財政部網(wǎng)站http：//www.treasurydirect.gov，以及美國醫(yī)療保險與醫(yī)療補助服務中心網(wǎng)站https：//www.cms.gov。

經(jīng)軟件分析得出皮爾遜相關達到0.964，呈現(xiàn)強相關性，進一步驗證了美國醫(yī)療保險和醫(yī)療服務支出越多，就會導致美國國債總額的增長。而美國醫(yī)療保險和醫(yī)療服務支出的增長在很大程度上是由肥胖所引起的高血壓、心臟病、糖尿病等疾病患病人數(shù)上升而導致的（見表3）。

三、碳酸飲料稅的政策源流

當美國民眾的肥胖率上升、醫(yī)保和醫(yī)療服務支出增長、國債總額不斷擴大以及碳酸飲料生產(chǎn)消費增長等問題日益顯現(xiàn)之時，為解決這些問題產(chǎn)生了許多政策建議，這些建議就形成了政策源流。提出碳酸飲料稅政策的人員起初是衛(wèi)生健康領域的專家，之后開始得到政治家的響應。征收碳酸飲料稅的提議從政策思想到2014年才進入政策議程首次得到通過，在這段時間里碳酸飲料稅政策經(jīng)歷了漂進與漂出的過程。

表3 美國國債總額與醫(yī)療保險、服務支出相關系數(shù)

（一）健康專家與政策研究者的政策討論

自1964年開始，部分研究開始指出糖是導致心臟病的因素之一。由碳酸飲料公司參與組成的糖業(yè)聯(lián)合會就在內(nèi)部討論采取措施使心臟病原因研究不指向糖的因素，并開始資助一些研究來質(zhì)疑糖在心臟病中的角色。糖業(yè)聯(lián)合會通過了“226號項目”，資助了哈佛大學的研究者們相當于現(xiàn)在的48 900美元以及研究所需要的材料設備，研究者在項目的支持下也得出了科研論文成果。這篇成果論文在1967年發(fā)表，該論文“毫無疑問”地指出了在通過飲食調(diào)節(jié)來預防心臟病方面只需要減少對膽固醇與飽和脂肪的攝入，論文夸大了脂肪、膽固醇與心臟病的相關性，而對糖的因素輕描淡寫。這篇論文被發(fā)表在美國國內(nèi)最權威的新英格蘭醫(yī)學期刊上，并且當時也并未注明此項研究是由糖業(yè)聯(lián)盟所贊助的，直到1984年此事才得以披露。①Fry C，Spector C，Williamson K A and et al，“Breaking Down the Chain：AGuidetotheSoftDrinkIndustry.”PublicHealthLaw&Policy and National Policy&Legal Analysis Network.Retrieved from http：//www.nplanonline.org/finplan/products/soda-ndustryreport，2011.雖然碳酸飲料集團一直試圖影響學界與專家們對糖類危害的研究，但自1990年代開始越來越多的專家開始指出糖在肥胖、心臟病與高血壓等疾病中的影響，并呼吁限制碳酸飲料的銷售與開征碳酸飲料稅。其中以紐約大學從事營養(yǎng)、食品政策和公共健康研究的內(nèi)斯特和耶魯大學路德食品與肥胖政策研究中心主任布勞內(nèi)爾為代表，內(nèi)斯特在2015年出版的《蘇打政治》（soda politics）一書中深入指出了碳酸飲料中所含糖類添加劑所提供的卡路里遠高于一般食品，大量地飲用碳酸飲料則會導致肥胖以及其它疾病。同時由于碳酸飲料中添加有咖啡因，會使消費者產(chǎn)生致癮性，因此內(nèi)斯特極力提倡限制碳酸飲料的銷售并且征收碳酸飲料稅。布勞內(nèi)爾也極力支持碳酸飲料稅，他認為如果碳酸飲料稅能起作用的話就能幫助密西西比州解決居高不下的肥胖率問題。密西西比州的肥胖率高居全美第一，2015年成年人的肥胖率高達35.6%，而不斷增長的兒童肥胖問題也在接近這個比率。布勞內(nèi)爾指出實際上碳酸飲料稅在各州、市的支持者都想通過議案來測試碳酸飲料稅到底能夠對肥胖問題起到多大影響，同時他指出：“碳酸飲料稅是唯一不花錢就可能減輕肥胖問題的措施，并且它也能帶來更多的稅收，政府可以用這些稅收去解決其他的重要問題?！雹贑enters for Disease Control and Prevention of America，“Obesity Prevalence in 2015 Varies Across States and Territories”，http：//www.cdc.gov/obesity/data/prevalence-maps.html，2015.

（二）政治家的提議表態(tài)

紐約前市長布隆伯格與紐約州前州長帕特森在任時數(shù)次提出在紐約州與紐約市征收碳酸飲料稅的議案，并認為不僅僅應該對碳酸飲料征稅，還應該限制其銷售。布隆伯格在談及碳酸飲料稅提案時指出：“在美國最難以解決的兩大問題就是貧窮與肥胖，沒有比碳酸飲料稅更好的可以同時直接針對這兩個問題的政策了?！辟M城兩任市長邁克爾·納特和吉米·肯尼在2009、2011和2016年三次在市議會提出碳酸飲料稅議案，并最終確定了稅額較少的每盎司碳酸飲料征收1.5美分的提案。伯克利通過的每盎司碳酸飲料征收1美分的議案也由市長湯姆·貝茨提議進入政策議程，并最終得到議會的通過。③Wang Y C，Coxson P，Shen Y M and et al，“A penny-per-ounce Tax on Sugar-sweetened Beverages Would Cut Health and Cost Burdens of Diabetes”，Health Affairs，Vol.31，No.1，2012，PP.199-207.

四、碳酸飲料稅的政治源流

（一）國民情緒與認知轉變

以可樂為代表的碳酸飲料曾一度成為美國生活的象征，可口可樂公司在多年里一直致力于將可口可樂打造為代表美國傳統(tǒng)、自由與民主的符號。碳酸飲料公司近年來也將自己宣傳為“值得依賴的公司”以及“包容的、關心的和負責任的公民”。在可口可樂公司成立早期，正值美國推行國家禁酒運動，可口可樂公司的高層就將其宣傳為智慧的飲料和無酒精的飲品，可以作為健康和提神的飲料來代替酒精。在此時期成立的以婦女基督徒禁酒聯(lián)盟為代表的禁酒組織將當時社會的種種犯罪行為歸結于酒精，可口可樂公司對美國南部的宗教團體和教堂進行了大量的捐助，可樂因此得到了禁酒團體的大力支持?？蓸吩诋敃r的南部地區(qū)甚至被宣傳為與喝酒相比是贖罪的飲料，喝可樂成為個人懺悔行為的一部分。①Rotzoll K B，“For God，Country and Coca-Cola：The Unauthorized History of the Great American Soft Drink and the Company That Makes It”，Journal of Marketing，Vol.58，No.4，1994，P.31.

到了二戰(zhàn)時期，可樂的供應甚至可以影響到美國軍隊的士氣。美國國防部公開宣布：“在世界的任何一個角落，凡是有美國部隊駐扎的地方，務必使每一個戰(zhàn)士都能以5美分喝到一瓶可口可樂。這一供應計劃所需的一切費用和設備，國防部將予以全力支持。”美國軍隊要求可口可樂公司在所有的前線地區(qū)建立灌裝廠，派出建設灌裝廠的員工也被美國軍方授予“技術觀察員”的軍職，士兵們稱其為“可口可樂上?！?。在二戰(zhàn)中可口可樂公司在美軍前線地區(qū)建立了64個灌裝工廠，盟軍士兵共消費了50億瓶可口可樂，以可口可樂為代表的碳酸飲料在二戰(zhàn)中隨著美軍開始走向世界。戰(zhàn)后的1948年，美國政府對二戰(zhàn)退役軍人的一份調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：63.37%的大兵在最喜歡的食物或者飲料中選擇了可口可樂。②Alothman D，“The Image and Politics of Coca-Cola：From the Early Years to the Present”，F(xiàn)ood&Drug Law，Vol.21，No.6，2012，P.13.

在二戰(zhàn)后，碳酸冷飲柜也開始成為美國城市生活所必不可缺的一部分，在藥店、冰淇淋店、百貨商場與火車站到處都可以見到碳酸冷飲柜，它們發(fā)展成為了社區(qū)的中心。但從20世紀60年代開始，隨著美國民眾健康意識的提升與休閑服務的增多，碳酸冷飲柜已經(jīng)逐漸消失，成為了對美國早期時代生活的懷舊。

隨著健康觀念的增強，人們開始遠離碳酸飲料。美國農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部從1980年開始發(fā)布《美國居民膳食指南》，指出糖與肥胖之間的關系，建議美國民眾多飲用純凈水來代替含糖飲料。美國衛(wèi)生與公共服務部也于1980年正式發(fā)布了《健康公民1990：預防疾病與健康促進》的戰(zhàn)略報告，在報告中指出了肥胖的危害，同時提出了降低美國兒童、青少年以及成人肥胖率的戰(zhàn)略目標，提出了要減少美國民眾對糖類的攝入。據(jù)美國飲料行業(yè)刊物《飲料文摘》（Beverage Digest）在 2015年報告顯示，美國碳酸飲料銷量連續(xù)11年下跌，③唐瑋：“美國人也不愛喝碳酸飲料了，人均消費跌至30年來最低谷”，界面網(wǎng)，2016年 03月 30日，http：//www.jiemian.com/article/592571.html。不論是在醫(yī)院還是學校都強調(diào)引用礦泉水，督促民眾少飲用碳酸飲料。由于民眾的強烈呼吁，加州首先于2005年在全州所有的公立中小學禁止銷售碳酸飲料，成為美國第一個禁止銷售碳酸飲料的州，之后波士頓、邁阿密、亞特蘭大、波特蘭等州市也開始在公立學校和醫(yī)院禁止碳酸飲料的銷售。美國國民對碳酸飲料的認識由20世紀初可以促進戒酒和自二戰(zhàn)開始代表美國精神、文化的飲品轉變?yōu)楝F(xiàn)在的含糖、卡路里高的不健康飲品。

（二）政黨推動

碳酸飲料稅由最初的政策構想發(fā)展到在美國30個左右的州市進入政策議程，并且在多個城市通過，轉化成為了正式的公共政策，主要是由美國民主黨的政客所推動的。美國民主黨的傳統(tǒng)支持者大多是中下層選民，尤其是黑人、婦女、移民與知識分子。其一貫的政治主張是政府應該加強對經(jīng)濟活動的干預，努力保證每個有工作能力的人都有就業(yè)機會；聯(lián)邦政府應承擔州和地方政府在福利開支方面的沉重負擔，增加對窮人的援助和保障；保護婦女和男子的平等權利，對婦女墮胎持寬容態(tài)度；支持擴大稅收基礎、消除非生產(chǎn)性和不公正的免稅額的稅制改革；增加聯(lián)邦教育經(jīng)費，加強對貧困學生的援助，鼓勵基礎教育和基礎研究；增加環(huán)保經(jīng)費，控制溫室氣體的排放。④劉杰：《當代美國政治》，社會科學文獻出版社2011年版，第150-152頁。因此在美國肥胖率居高不下和國債總額不斷上升的問題面前，民主黨希望通過政府權力和管制來加以應對。碳酸飲料稅的推行預計可以減少美國中下層民眾對碳酸飲料的消費，提升這一群體的健康狀況，減輕因肥胖問題增加的醫(yī)保支出對美國財政的壓力，同時政府征收的稅額能夠用于擴大在醫(yī)療、社保、教育等方面的投入保障，因此碳酸飲料稅從政策構想的提出到進入政策議程都由民主黨所推動。

費城與伯克利能通過碳酸飲料稅，兩地的市長起到了巨大作用，這兩市都為民主黨執(zhí)政，市長都由民主黨黨員擔任，投票贊成碳酸飲料稅通過的議員多為民主黨議員。紐約前市長布隆伯格作為民主黨的一員，同時也是世界知名的億萬富翁，雖然在紐約推行的碳酸飲料稅和在餐飲場所禁止出售16盎司以上的碳酸和含糖類飲料政策分別被議會和紐約州最高法院判決終止，但在費城和加利福尼亞州的四個城市通過碳酸飲料稅的過程中，布隆伯格為這些城市的健康團體與志愿者活動提供了資金支持，其所持有的彭博通訊社也一直為碳酸飲料稅的通過進行宣傳造勢。布隆伯格也表示他會繼續(xù)支持在美國國會和州、市議會通過碳酸飲料稅提案。

（三）利益集團的博弈

魚粉樣本的質(zhì)量評價內(nèi)容包括常規(guī)指標，如蛋白質(zhì)、脂肪、灰分、鈣和磷含量等指標；新鮮度指標，如總揮發(fā)性鹽基氮（TVBN）、部分生物胺（如組胺、尸胺、腐胺）等；油脂氧化指標，如酸價、18種氨基酸含量、?；撬岷?、氨含量等。

碳酸飲料稅從最開始成為政策構想時就面臨著利益集團的博弈，為應對碳酸飲料稅的提議，碳酸飲料公司資助了許多游說集團。根據(jù)支持碳酸飲料稅的公共利益科學中心的調(diào)查，以可口可樂和百事可樂為首的美國飲料聯(lián)合會從2009年起每年至少投入7 000萬美元來阻止碳酸飲料稅提案的通過。在碳酸飲料稅政策博弈的問題上，來自密西西比州立大學的研究碳酸飲料稅政策的菲利普斯指出：“無論是誰，只要能發(fā)出最大的聲音，就能控制碳酸飲料稅的討論，當然你需要錢來買到足夠的擴音器?！雹賁tuckler D ，Nestle M，“Big Food，F(xiàn)ood Systems，and Global Health”，Plos Medicine，Vol.9，No.6，2012，PP.e1001242-e1001242.碳酸飲料公司的利益在州、市級的層面上得到了很好的代表，例如可口可樂北美灌裝中心在北美地區(qū)有七個分公司。每個分公司都有一個處理公共關系和政府事務的團隊，他們唯一的任務就是要盯緊議會政府和各種利益團體關于碳酸飲料方向的動議。一旦有政治家提出了碳酸飲料稅的議案，飲料聯(lián)合會就會開始行動起來，每個州里的飲料制造商和經(jīng)銷批發(fā)商都被鼓動起來，他們與游說集團一起編織了從鎮(zhèn)議會到美國國會的關系網(wǎng)。②Nestle M and Wilson T，F(xiàn)ood Industry and Political Influences on American Nutrition，Humana Press，2012，PP.477-490.

在費城通過碳酸飲料稅的過程中，碳酸飲料游說集團出資捐助了當?shù)氐膬和t(yī)院和學校，使得費城在2009年和2011年在市議會上未能通過碳酸飲料稅。在美國肥胖率最高的密西西比州，民主黨的州議員梅奧在2010年提出了對每盎司碳酸飲料征收2美分飲料稅的提案，但最終提案也沒有獲得通過。從2005年起梅奧就開始致力于通過碳酸飲料稅的議案，每次在提出時他都得到了許多承諾此議案將得到通過，但結果都以失敗而告終。密西西比州飲料聯(lián)合會的頭號說客阿爾德里奇過去也曾是密西西比州議會的議員，現(xiàn)在是一名律師，他同時也是美國密西西比州商會的秘書長，在密西西比州都是由他來發(fā)聲反對梅奧的議案。他的兒子是密西西比州州長的私人助理，州長也公開表示如果議會通過梅奧的議案，他將行使否決權否決該議案。與此同時，密西西比州的百事可樂經(jīng)銷商聲稱在經(jīng)濟低迷的情況下梅奧的議案如果通過會造成從事碳酸飲料生產(chǎn)銷售行業(yè)的民眾失業(yè)。他們召集員工會議“教育”了工人們關于碳酸飲料稅的威脅，并叫工人們給本地的議員打電話來反對碳酸飲料稅。③Hawkes N，“Soft Drink Makers Consider Legal Challenge Against Sugar Tax”，BMJ，Vol.352，No.i1，2016，P.661.

雖然碳酸飲料公司不斷阻撓，但美國公共健康協(xié)會、美國公共利益研究中心等團體支持碳酸飲料稅，并為各州、市制定的提案提供智力支持。加州目前已有多個城市通過碳酸飲料稅議案，加州作為美國民主黨的票倉，也是美國自由主義的中心。在伯克利通過議案的過程中，加州大學伯克利分校的學生、教師與市民發(fā)起了伯克利對決碳酸飲料集團（Berkeley VS Big Soda）的運動，組成了強大的反碳酸飲料集團。上世紀60年代著名的伯克利言論自由運動正發(fā)源于此，伯克利的學生與市民擁有濃厚的參政議政傳統(tǒng)，他們通過游行示威和深入社區(qū)對民眾進行宣傳，伯克利的社區(qū)居民聯(lián)合會也聯(lián)合了一些草根組織與健康組織的志愿者一起進行呼吁，要求議員們在議會投票使碳酸飲料稅通過。在舊金山、奧克蘭和奧爾巴尼市的公投中，健康、環(huán)保組織積極宣傳碳酸飲料稅的重要性，并運用社交媒體鼓勵市民參與投票，最終使得碳酸飲料稅得以通過。①Somji A，Nixon L，Mejia P，and et al，“Soda Tax Debates in Berkeley and San Francisco： An Analysis of Social Media，Campaign Materials and News Coverage.”Berkeley，CA：Berkeley Media Studies Group，2016.美國的健康組織也不斷向白宮請愿限制碳酸飲料的銷售和征收碳酸飲料稅，第一夫人米歇爾·奧巴馬也在健康組織的鼓勵下于2014年發(fā)起了“喝起來”（Drink Up）活動，鼓勵民眾飲用純凈水，少喝碳酸飲料和含糖量高的飲料。

以上論述是碳酸飲料利益集團與美國各級議會中的碳酸飲料稅支持者、健康與環(huán)保組織、學生教師組織和社區(qū)市民組織進行多元博弈的具體表現(xiàn)。博弈中的各方形成了有組織的政治力量，尋找更利于己方的政治信號，都嘗試影響重要政治人物，對碳酸飲料稅在議會的表決和市民公投中施加政治壓力。

五、碳酸飲料稅的多源流匯合

在關健節(jié)點上，碳酸飲料稅的問題源流、政策源流、政治源流匯合一起，打開政策之窗。2010年奧巴馬的醫(yī)保改革方案通過和2013年美國疾病控制與預防中心出臺《預防肥胖戰(zhàn)略》為碳酸飲料稅的通過起到了推波助瀾的作用。

（一）奧巴馬醫(yī)改方案的通過

（二）美國疾病控制與預防中心出臺《預防肥胖戰(zhàn)略》

美國疾病控制與預防中心在2013年出臺了《預防肥胖戰(zhàn)略》，將各州、市的預防肥胖政策進行了匯總規(guī)劃。該規(guī)劃鼓勵各州通過影響民眾的日常飲食和運動方式來預防緩解肥胖，達到膳食均衡和增加運動量的目的。規(guī)劃中提出要完善體育設施以鼓勵民眾增加體育運動量,同時給予民眾更多的健康膳食選擇，為醫(yī)院、學校以及餐館的飲食建立營養(yǎng)標準，提供營養(yǎng)和卡路里食品目錄。建立機制來鼓勵超市、食品市場以及其他出售食品的公共場所提供健康飲食。通過教育的方式預防肥胖，對民眾的物質(zhì)消費進行文化導向，引導人們進行有利于健康的合理消費。推行學校沙拉吧計劃，通過公私合營的方式鼓勵地方、州立、國立以及私人學校建立沙拉吧，為學生提供自助的蔬菜及水果沙拉，并且在學校提供直接飲用的純凈水來代替碳酸飲料，并保證學生們能夠得到充足的純凈水供應，這將使民眾在學生時期就培養(yǎng)出健康的飲食習慣?！额A防肥胖戰(zhàn)略》中所提出的這些措施需要政府的資金補貼、設施完善和公共衛(wèi)生健康部門的指導，需要大量的資金支持，促使了各州、市政府進一步提出碳酸飲料稅議案，使其進入議會議程。①Greathouse K L，Chriqui J，Moser R P and et al，“The Association of Soda Sales Tax and School Nutrition Laws:A Concordance of Policies”，Public Health Nutr， Vol.17，No.10，2013，PP.2201-6.

六、美國碳酸飲料稅對中國的借鑒意義

中國與美國在面對公共健康與醫(yī)保、醫(yī)療費用上升的問題上具有諸多的相似點，我國肥胖人口在2015年位居世界第二，由肥胖導致的心臟病、高血壓、糖尿病和癌癥等疾病在醫(yī)療、醫(yī)保開支中也占到了較大比重。根據(jù)國家衛(wèi)計委數(shù)據(jù)，2015年全國18歲及以上成人高血壓患病率為25.2%，糖尿病患病率為9.7%，與之前相比患病率呈上升趨勢，同時我國癌癥發(fā)病率自2002年以來一直呈增長趨勢。我國的社?；鹬С鲈?015年達到38988億元，相比2014年增長18.1%，醫(yī)療保險支出9312億元，比2014年增長了14.5%。②數(shù)據(jù)來源：《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html。肥胖導致疾病的醫(yī)保、醫(yī)療開支已對我國財政構成明顯負擔，為避免招致財政惡化，出臺防止肥胖人口增加的政策刻不容緩。

碳酸飲料對健康的危害問題在國內(nèi)也得到了一定的重視，我國部分地區(qū)已經(jīng)出臺了關于碳酸飲料方面的公共健康政策，北京市教委于2013年10月下發(fā)了《關于進一步規(guī)范中小學校飲食管理工作的通知》，明確規(guī)定學校內(nèi)開辦的小賣部要嚴格控制和管理漢堡包、方便面等食品，不得出售碳酸飲料等不利于健康的食品飲料。廣東省教育廳也在2015年12月出臺了《關于進一步加強學校食品安全、促進膳食營養(yǎng)均衡工作的通知》，加強對學校小賣部和學校食堂供應品種的管理，引導校園商品店不銷售、學生不飲用食用碳酸飲料、方便面等無益身心健康的飲料食品，保護和增進青少年身體健康。

國家衛(wèi)計委也在2016年10月發(fā)布了《健康中國2030規(guī)劃綱要》，提出降低超重、肥胖人口增長速度的目標。為達到上述目標不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不能僅出臺衛(wèi)生醫(yī)療方面的政策。可借鑒美國通過碳酸飲料稅政策的經(jīng)驗：第一，應逐步推廣在中小學內(nèi)禁售碳酸飲料，指導兒童青少年的飲食改善以及鼓勵增加運動量。第二，聽取公共政策、公共健康領域專家的意見，加強與衛(wèi)生健康組織的合作，同時加強其他行政機關與立法機關對衛(wèi)生部門的支持，多部門聯(lián)合制定相關政策。第三，可在條件成熟、論證充分的情況下借鑒美國碳酸飲料稅政策，嘗試運用稅收工具來減少國民對碳酸飲料的消費，以達到減緩肥胖率與醫(yī)保、醫(yī)療支出增長的多元目標，為建設健康中國、維護國民健康提供更加科學化的制度安排。