建章立制 依法治校
——上海市楊浦區(qū)中小學(xué)校幼兒園章程建設(shè)工作的成效

◎ 曹旖旎

建章立制 依法治校
——上海市楊浦區(qū)中小學(xué)校幼兒園章程建設(shè)工作的成效

◎ 曹旖旎

上海市楊浦區(qū)教育系統(tǒng)于 2014 年 3 月啟動(dòng)學(xué)校章程建設(shè)工作，至 2015 年 10 月章程制定工作基本結(jié)束，年底接受了上海市教委和上海市教育督導(dǎo)事務(wù)中心（行政執(zhí)法中心）的專項(xiàng)督查。督查組對(duì)楊浦區(qū)學(xué)校章程建設(shè)工作給予了“認(rèn)識(shí)到位、推進(jìn)有力、過程扎實(shí)、注重特色”的高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為楊浦區(qū)的工作具有典型性和代表性，值得在全市范圍宣傳和推廣。

一、學(xué)校章程建設(shè)工作基本情況

楊浦區(qū)教育局高度重視學(xué)校章程建設(shè)工作，主要有以下幾個(gè)方面：

一是組織保障。區(qū)教育局于2014 年 3 月成立了由局長(zhǎng)直接領(lǐng)銜的“楊浦區(qū)教育系統(tǒng)學(xué)校章程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由教育督導(dǎo)室常務(wù)副主任領(lǐng)銜的“楊浦區(qū)教育系統(tǒng)學(xué)校章程建設(shè)工作小組”和由市區(qū)專家組成的“楊浦區(qū)教育系統(tǒng)學(xué)校章程建設(shè)專家小組”，以保障章程建設(shè)的高質(zhì)量、高效率。

二是理念建構(gòu)。依據(jù)“章程是學(xué)校的基本法，是學(xué)校依法辦學(xué)、實(shí)施管理和履行教育職能的基本準(zhǔn)則，是現(xiàn)代學(xué)校制度體系中重要的組成部分”這一指導(dǎo)思想，按照“分類指導(dǎo)、試點(diǎn)先行，逐步推廣”的工作原則，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的基本要求，依法立章，開展章程建設(shè)工作。

三是分段推進(jìn)。全區(qū)學(xué)校章程建設(shè)工作分為兩個(gè)階段，其中 2014 年 3 月—2015 年 4 月為部分試點(diǎn)階段，共選取了 15 所試點(diǎn)學(xué)校，涵蓋高中、初中、小學(xué)和幼兒園全學(xué)段，涉及公辦民辦兩類；2015 年 5 月—2015 年 10 月為全面建設(shè)階段，有 152 所中小學(xué)校幼兒園完成章程制定工作。至此，楊浦區(qū)中小學(xué)校幼兒園章程建設(shè)工作基本完成，共計(jì) 167 所學(xué)校，包括所有公辦民辦中小學(xué)和幼兒園 162 所及其他教育單位 5 所（楊浦區(qū)教師進(jìn)修學(xué)院、楊浦區(qū)業(yè)余大學(xué)、楊浦區(qū)少年宮、楊浦區(qū)少科站、楊浦職業(yè)技術(shù)學(xué)校）。

四是形態(tài)完整。即工作覆蓋面廣，基本全納；開展培訓(xùn)力度大，分類分層；執(zhí)行程序規(guī)范強(qiáng)，依法合規(guī)；建設(shè)過程指導(dǎo)實(shí)，浸潤(rùn)互通；專家評(píng)審核準(zhǔn)嚴(yán)，科學(xué)謹(jǐn)肅；后續(xù)思考推進(jìn)深，扎實(shí)落地。

五是成效顯現(xiàn)。楊浦區(qū)學(xué)校章程建設(shè)工作總體情況比較理想，能充分對(duì)接楊浦整體教育綜合改革的項(xiàng)目推進(jìn)，深度融入現(xiàn)代學(xué)校教育治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)再造，有效保障現(xiàn)代學(xué)校制度體系建設(shè)的目標(biāo)達(dá)成，引領(lǐng)楊浦學(xué)校依法辦學(xué)、教師的專業(yè)發(fā)展和學(xué)生的健康成長(zhǎng)。

二、學(xué)校章程建設(shè)的做法與經(jīng)驗(yàn)

（一）統(tǒng)籌安排，分步推進(jìn)，做穩(wěn)章程建設(shè)基礎(chǔ)

1. 試點(diǎn)先行，奠定工作基礎(chǔ)

楊浦區(qū)學(xué)校章程建設(shè)的試點(diǎn)工作分四個(gè)階段加以推進(jìn)。一是學(xué)習(xí)宣傳階段。在 2014 年 3 月—4 月間，我們確定了試點(diǎn)學(xué)校和專家組名單；召開了啟動(dòng)會(huì)議，解讀區(qū)域?qū)用鎸?shí)施方案，邀請(qǐng)專家進(jìn)行制定章程的專題輔導(dǎo)；試點(diǎn)學(xué)校開展了學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，制定工作方案。二是起草制定階段。在 2014 年 5 月—10 月間，各試點(diǎn)學(xué)校起草了章程初稿，專家對(duì)學(xué)校進(jìn)行浸潤(rùn)式互動(dòng)指導(dǎo)，尤其在辦學(xué)特色、課程教學(xué)和師資隊(duì)伍建設(shè)等板塊作了基于校情的著重指導(dǎo)；召開了專家指導(dǎo)會(huì)，就各校章程初稿及審稿過程中出現(xiàn)的共性問題作了交流研討；各試點(diǎn)學(xué)校修改章程，專家跟蹤指導(dǎo)，形成教職工代表大會(huì)（全體教職工大會(huì)）討論稿。三是組織審核階段。在 2014 年11 月—12 月間，各試點(diǎn)學(xué)校開展了章程建設(shè)交流研討，形成可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)推廣做準(zhǔn)備；召開了教職工代表大會(huì)（或全體教職工大會(huì)）討論審議，由學(xué)校法定代表人簽發(fā)，報(bào)教育行政主管部門送審；受楊浦區(qū)教育局委托，楊浦區(qū)人民政府教育督導(dǎo)室組織專家對(duì)試點(diǎn)學(xué)校經(jīng)過修訂的章程進(jìn)行評(píng)議審核，確定上海財(cái)經(jīng)大學(xué)附屬中學(xué)等 15 所試點(diǎn)學(xué)校的章程均符合相關(guān)要求，于當(dāng)年 3 月 31 日楊浦區(qū)教育局 2015 年第六次局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過，全部予以核準(zhǔn)。四是總結(jié)匯編階段。2015 年 1 月—4 月間，區(qū)教育督導(dǎo)室對(duì)章程試點(diǎn)工作進(jìn)行總結(jié)，將 15 所學(xué)校（幼兒園）的章程文本匯編成《學(xué)校章程從這里先試——楊浦區(qū)中小學(xué)校幼兒園章程建設(shè)試點(diǎn)學(xué)校章程匯編》一書，供基層學(xué)校參閱借鑒。

試點(diǎn)工作各階段任務(wù)目標(biāo)的落實(shí)為后續(xù)工作提供了可復(fù)制可推廣的有效經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。

2. 全面建設(shè)，執(zhí)行法定程序

在順利完成章程建設(shè)工作試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，為了統(tǒng)籌規(guī)劃全區(qū)學(xué)校章程建設(shè)的進(jìn)程，區(qū)教育局于 2015 年 5 月 15 日出臺(tái)了《楊浦區(qū)教育局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于開展楊浦區(qū)中小學(xué)校幼兒園章程建設(shè)工作的實(shí)施意見>的通知》（楊教〔2015〕38號(hào)），全面部署全區(qū)各學(xué)校章程建設(shè)工作。

2015 年 5 月，楊浦區(qū)正式啟動(dòng)面上所有學(xué)校的章程建設(shè)工作，歷時(shí)一年的建設(shè)工作共分三個(gè)階段全面推進(jìn)：2015 年 5 月為學(xué)習(xí)宣傳階段，2015 年 6 月—9 月為制定核準(zhǔn)階段，2015 年 10 月為總結(jié)督查階段。在各階段中，各學(xué)校均根據(jù)實(shí)施方案或工作計(jì)劃，明確章程制定的方向、程序和時(shí)間表，并組建成立具有廣泛代表性的章程起草工作小組，積極開展章程起草工作；專家根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況，引領(lǐng)、指導(dǎo)學(xué)校擬定符合學(xué)校實(shí)際、具有學(xué)校特色的章程；章程草案起草完畢后，提交教職工代表大會(huì)（或全體教職工大會(huì)）討論通過，形成章程正式文本，由學(xué)校法定代表人簽發(fā)，報(bào)區(qū)教育局核準(zhǔn)，并由區(qū)教育局 2015 年第十七次局長(zhǎng)辦公會(huì)審議通過；核準(zhǔn)工作結(jié)束后，形成楊浦區(qū)教育系統(tǒng)學(xué)校章程建設(shè)工作總結(jié)，迎接市教委對(duì)各區(qū)縣教育局開展的中小學(xué)校幼兒園章程建設(shè)工作專項(xiàng)督查。

（二）研訓(xùn)一體，深入指導(dǎo)，做實(shí)章程建設(shè)過程

1. 分層培訓(xùn)，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)

在章程草案起草前，楊浦區(qū)先后組織開展了五場(chǎng)區(qū)域?qū)用娴姆謱訉ｎ}培訓(xùn)。一個(gè)層面是由國(guó)家督學(xué)楊國(guó)順主任和虹口區(qū)教育督導(dǎo)室鄭萬瑜主任對(duì)全系統(tǒng)校、園長(zhǎng)進(jìn)行培訓(xùn)；另一個(gè)層面是由區(qū)教育局和區(qū)教育督導(dǎo)室分別組織了三場(chǎng)全系統(tǒng)法人代表、工會(huì)主席和執(zhí)筆人的區(qū)級(jí)培訓(xùn)，明確職責(zé)任務(wù)與具體操作細(xì)則。在此過程中，強(qiáng)調(diào)公辦民辦兩類學(xué)校的特質(zhì)，并進(jìn)行了分類培訓(xùn)。在章程草案起草前和起草過程中，學(xué)校層面均認(rèn)真組織全校師生通過專題講座、法規(guī)學(xué)習(xí)、范本解讀、集體研究等多種形式積極開展學(xué)校章程的宣傳、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和研討活動(dòng)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、明確要求，細(xì)化分解各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，形成了共同的價(jià)值取向。

2. 浸潤(rùn)指導(dǎo)，增強(qiáng)互動(dòng)交流

在章程制定過程中，過程管理和指導(dǎo)的效度直接決定了章程文本的質(zhì)量。楊浦區(qū)將 152 所學(xué)校按學(xué)段和性質(zhì)劃分為五大組，五位專家分別深入到各組中熟悉了解各校校情，對(duì)每一所學(xué)校的章程初稿或以書面意見或以面談?shì)o導(dǎo)的形式進(jìn)行了浸潤(rùn)式的指導(dǎo)。在形成章程修改稿后，專家繼續(xù)跟進(jìn)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)修正。對(duì)最后形成的送審稿，專家予以了評(píng)價(jià)。在面對(duì)面的三輪互動(dòng)交流過程中，充分顯現(xiàn)了過程指導(dǎo)的有效性。

（三）依法合規(guī)，凸顯個(gè)性，做亮章程建設(shè)特色

1. 基于法規(guī)條令，規(guī)范章程文本

科學(xué)、規(guī)范的章程文本是章程建設(shè)的基礎(chǔ)，因此章程的制定與核準(zhǔn)在學(xué)校章程建設(shè)中顯得尤其重要。楊浦區(qū)嚴(yán)把章程文本的核準(zhǔn)關(guān)口，特邀市區(qū)教育專家先后三輪對(duì)每一份章程的初稿、修訂稿和送審稿進(jìn)行仔細(xì)審核。在基于法規(guī)條令的基礎(chǔ)上，專家們從章程的基本格式、文字要求，到章程每一條款的表述等，都逐一提出修改意見，要求學(xué)校按照認(rèn)定意見認(rèn)真修改。共性意見將章程制定中的一些疑難問題和重點(diǎn)問題進(jìn)行了詳細(xì)的說明，如章程“序言”的表述；“校務(wù)委員會(huì)”的功能定位；附則中“立、改、廢、釋”的確定；“題注”的標(biāo)明；具體的規(guī)章制度不應(yīng)列入章程文本等等，確保了章程文本的規(guī)范性和科學(xué)性。尤其是將章程初稿的審閱時(shí)間提前至各學(xué)校教代會(huì)召開之前，避免產(chǎn)生已形成教代會(huì)決議之后再行修改的不規(guī)范行為，確保了教代會(huì)審議通過章程的嚴(yán)肅性。

2. 尊重校情，凝練特色亮點(diǎn)

“一校一章程”的制定，必須避免千校一面，過于雷同。為了減輕章程的同質(zhì)化傾向，除了市教委的章程模本以外，楊浦區(qū)將 62 所經(jīng)教育部核準(zhǔn)的高校章程逐一提供給 152 家單位參考使用。在章程編制過程中，除去基本要素外，充分尊重各校辦學(xué)實(shí)際，要求各學(xué)校對(duì)辦學(xué)特色、課程教學(xué)和師資隊(duì)伍建設(shè)等板塊作出基于校情的個(gè)性化表述，凝練出各校的辦學(xué)特色和個(gè)性特質(zhì)，努力體現(xiàn)“一校一章程”。

（四）依章辦學(xué)，自主發(fā)展，做強(qiáng)章程建設(shè)實(shí)效

1. 完善體系，加強(qiáng)制度建設(shè)

學(xué)校章程建設(shè)是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的基石，是現(xiàn)代學(xué)校規(guī)范化和法制化建設(shè)的重要標(biāo)志，是依法治校的基本要求。章程作為學(xué)校的“基本法”，統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校全局工作，保障學(xué)校自主運(yùn)行，在學(xué)校規(guī)章制度體系中居于龍頭地位。楊浦區(qū)教育系統(tǒng)各校章程的制定完成，使各學(xué)校對(duì)進(jìn)一步開展現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)有了更為前瞻和適切的思考。學(xué)校普遍認(rèn)為，章程對(duì)內(nèi)是學(xué)校自主發(fā)展、自我約束的基本依據(jù)，是全體教職工的共同意志和行動(dòng)準(zhǔn)則，對(duì)外則是辦學(xué)主張和規(guī)則的綱領(lǐng)，是塑造學(xué)校自身形象的宣言，是衡量學(xué)校辦學(xué)水平的重要標(biāo)志。章程建設(shè)促使學(xué)校要不斷完善教育治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)。

2. 規(guī)劃跟進(jìn)，提升實(shí)施成效

綱舉才能目張。章程確立后，與之相配套的學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校管理制度、學(xué)校評(píng)價(jià)體系、學(xué)校特色建設(shè)等都成為章程實(shí)施的重要載體和基本構(gòu)成。區(qū)教育局基于以上認(rèn)知，于 2016 年全面啟動(dòng)各學(xué)校發(fā)展規(guī)劃論證與認(rèn)定工作，并開展各學(xué)校規(guī)章制度建設(shè)專項(xiàng)督導(dǎo)，努力提升章程的實(shí)施成效，進(jìn)一步完善現(xiàn)代學(xué)校教育治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)學(xué)校依章辦學(xué)，自主發(fā)展。

三、存在問題與思考

（一）學(xué)校章程建設(shè)中存在的問題

一是高校、部隊(duì)直屬學(xué)校和民辦學(xué)校的問題。在本輪學(xué)校章程建設(shè)工作中，由于楊浦區(qū)的區(qū)情使然，復(fù)旦大學(xué)附屬的中小幼單位、區(qū)域內(nèi)部隊(duì)所屬的藍(lán)天幼兒園等和市教委直屬的中福會(huì)幼兒園均未納入工作范圍，交通大學(xué)附屬中學(xué)依照教育局的部署走完了制定的基本階段流程，但最后未送審。盡管這些學(xué)校因?qū)傩詥栴}存在特殊性，但對(duì)照教育部要求“各級(jí)各類學(xué)校全面形成一校一章程的格局”這一要求，章程建設(shè)工作尚有改進(jìn)和提升的空間。

二是民辦學(xué)校因歸屬于民辦非企業(yè)組織，是社會(huì)組織的一類，辦學(xué)章程為民政局規(guī)定的統(tǒng)一模本。本次區(qū)教育局的章程制定雖與區(qū)民政局有所接洽，但在實(shí)施過程中不可避免地出現(xiàn)了教育版本和民政版本兩種模式，是否會(huì)影響民辦學(xué)校的年檢和資質(zhì)審定，尚不得而知。目前，民辦學(xué)校的章程仍由民政局核準(zhǔn)，教育局負(fù)責(zé)備案，但如何平衡協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出行業(yè)特點(diǎn)，則是后續(xù)推進(jìn)過程中需要思考并提出對(duì)策的。

三是建立依章辦學(xué)長(zhǎng)效機(jī)制的問題。相對(duì)于章程制定來說，章程實(shí)施是一個(gè)更系統(tǒng)的、長(zhǎng)期的、日常的、動(dòng)態(tài)的過程，也是凸顯學(xué)校辦學(xué)自主性和個(gè)性特質(zhì)的過程。章程的文本如何才能發(fā)揮立體的效能，成為學(xué)校制定規(guī)劃、健全制度、完善評(píng)價(jià)、促進(jìn)發(fā)展的重要綱領(lǐng)？章程的文本如何在保持基本要素的基礎(chǔ)上，根據(jù)教育戰(zhàn)略的調(diào)整、教育規(guī)律的變化和學(xué)校辦學(xué)的實(shí)際不斷修訂、不斷完善？章程的實(shí)施成效如何通過有效手段進(jìn)行評(píng)估和檢測(cè)？這些都是后續(xù)推進(jìn)過程中需要深入思考和研究的。

（二）學(xué)校章程建設(shè)工作的思考

一是重塑學(xué)校教育治理結(jié)構(gòu)，讓章程建設(shè)成為學(xué)校治理體系建設(shè)的重要載體。章程的制定充分反映和凝練了廣大教職員工和學(xué)生的意愿，體現(xiàn)了學(xué)校的辦學(xué)特色和發(fā)展目標(biāo)。無論哪種辦學(xué)性質(zhì)的學(xué)校，都要進(jìn)一步確立章程在學(xué)校辦學(xué)中的“基本法”地位，發(fā)揮章程的綱領(lǐng)性作用，成為各級(jí)各類學(xué)校由管理走向治理的戰(zhàn)略定力。

二是健全現(xiàn)代學(xué)校制度體系，讓章程建設(shè)成為楊浦區(qū)整體教育綜合改革的制度保障。章程的確立是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的重要起點(diǎn)，是制度體系的完善。要進(jìn)一步發(fā)揮章程和制度的管理作用，將制度真正轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校的管理文化，轉(zhuǎn)變?yōu)榻處煹慕逃虒W(xué)行為，轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)生的成長(zhǎng)需求，使整體教育綜合改革具有實(shí)施效力。

三是建立章程實(shí)施長(zhǎng)效機(jī)制，讓章程建設(shè)成為學(xué)校文化建設(shè)和提升內(nèi)涵品質(zhì)的有效助力。章程文本的制定具有階段性，而將其內(nèi)化為學(xué)校辦學(xué)行為的過程卻是長(zhǎng)久的，更需要章程實(shí)施的長(zhǎng)效機(jī)制予以保障。要進(jìn)一步建立長(zhǎng)效的章程運(yùn)行、監(jiān)管、評(píng)估、保障和完善機(jī)制，提升教師、學(xué)生等各相關(guān)主體的理念認(rèn)同和價(jià)值追求，在依法辦學(xué)、依章辦學(xué)的過程中不斷加強(qiáng)學(xué)校文化建設(shè)，提升辦學(xué)內(nèi)涵品質(zhì)，使章程擁有生命活力。

（作者：上海市楊浦區(qū)人民政府教育督導(dǎo)室督學(xué)）

［責(zé)任編輯：劉斌］

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