如何研究縣域治理的實(shí)際運(yùn)作過程

劉 岳

如何研究縣域治理的實(shí)際運(yùn)作過程

劉 岳

（山東省委黨校文史教研部副主任）

我的行政工作履歷從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、市委辦公室主任到省委辦公廳，歷經(jīng)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)黨委，對(duì)黨委政府決策和政策實(shí)踐過程有一些感悟。如果長期做基層工作，思考問題可能就會(huì)更多著眼于政策的執(zhí)行實(shí)踐，如果長期在省級(jí)或中央機(jī)關(guān)工作，眼光則可能就會(huì)著重于政策的決策制定，各個(gè)行政層級(jí)的思維方式、認(rèn)識(shí)角度、工作重點(diǎn)和行為模式有較大的差別。上一層級(jí)構(gòu)成下一層級(jí)實(shí)施“情境定義”的結(jié)構(gòu)背景，并且在這一背景中展開行動(dòng)，形成連續(xù)不斷的“結(jié)構(gòu)化”的過程。這一過程的實(shí)際運(yùn)作相當(dāng)復(fù)雜，需要研究者在深入理解的前提下進(jìn)行更加細(xì)致的分析?？h一級(jí)在這一過程中是最重要的研究環(huán)節(jié)。

關(guān)于縣域研究，瞿同祖的《清代地方政府》寫得就很好。他是利用歷史材料寫出來這本書，達(dá)到了這樣的研究深度。而現(xiàn)在我們有著如此豐富的現(xiàn)實(shí)材料，應(yīng)當(dāng)據(jù)此寫出更好的縣域研究的著作來，目前似乎還沒有這樣水準(zhǔn)的著作出現(xiàn)。大家也許會(huì)覺得這些研究材料我搞不到，是秘密，實(shí)際上大多數(shù)我們需要的研究材料并不保密，我們寫不出類似《清代地方政府》的著作，原因大概不僅在于進(jìn)入現(xiàn)場和獲得資料的難度問題上，我個(gè)人認(rèn)為要從幾個(gè)方面多考慮一下。

第一是縣域研究的視角問題。至少在我閱讀范圍內(nèi)，我覺得多數(shù)縣域研究視角都是從某一個(gè)方面，某一個(gè)支流，某一個(gè)領(lǐng)域切入，做不到從總體上、性質(zhì)上去把握和理解。賀雪峰老師反對(duì)農(nóng)村研究中定量研究方法，其實(shí)他并不是反對(duì)這種方法本身，而是說在定性研究工作做得還沒有完善、深入和細(xì)致的情況下，去進(jìn)行定量研究不太可能得出正確的結(jié)論，反而往往會(huì)誤入歧途。同樣的，對(duì)于縣域研究我覺得首先要對(duì)它進(jìn)行總體上比較確切的把握。當(dāng)然從技術(shù)上來講，研究只能從某一個(gè)側(cè)面進(jìn)入，這是沒有辦法的事，但是如果始終缺乏總體的把握，從側(cè)面進(jìn)入，最后得到的結(jié)論往往只會(huì)是一些零碎、片段、偶然的認(rèn)識(shí)。哪怕是多個(gè)這樣的研究聚合起來，也不會(huì)是真實(shí)的、總體性的認(rèn)識(shí)?；艚鹪诮忉尅盀槭裁匆M(jìn)行宇宙大爆炸的研究”時(shí)說道，如果人類最終搞清楚了宇宙大爆炸的一瞬間到底發(fā)生了什么，就意味著人類的理性到達(dá)了完善的程度，因?yàn)橛纱宋覀兙兔靼琢松系鄣囊鈭D。這句話很有意味。所以說，我覺得在研究中要體現(xiàn)出國家的視角，也就是我們要清楚“縣”這一級(jí)的諸多設(shè)置不是與生俱來的，很多方面看似自然演進(jìn)、順理成章、水到渠成，其實(shí)也都是在特定情形下為了解決嚴(yán)重問題而不斷摸索創(chuàng)造出來的。國家要“縣”這一級(jí)到底干什么？想要它完成的到底是什么使命？縣委書記要到中央黨校去培訓(xùn)，總書記會(huì)親自接見，而縣長就沒有這個(gè)待遇；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記要到省委黨校接受輪訓(xùn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長則沒有這個(gè)待遇，類似的一系列制度安排到底是出于何種緣由，為了解決哪些問題？農(nóng)村研究和基層治理研究中，從技術(shù)上來說“村”這一級(jí)相對(duì)好分析，但是“縣”就有點(diǎn)困難，很重要的是更加需要從國家的視角作深入的理解，也就是需要強(qiáng)調(diào)一種自上而下的總體性的視角。自下往上看和自上往下看的角度，看到的東西是完全不同的?？h域的實(shí)踐邏輯如此強(qiáng)大，如果沒有這樣一種“大局觀”，很容易被這種邏輯同化掉，從最初的對(duì)種種“不合理”“不合規(guī)”甚至“胡作非為”地一味指責(zé)，很快轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒓瘸墒聦?shí)合理化的辯護(hù)。

第二是應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)“理解”的研究方法。大概接近于韋伯所說的“理解社會(huì)學(xué)”。比如說對(duì)干部的理解。在實(shí)踐中觀察到的干部“五加二、白加黑”的工作節(jié)奏和方式，學(xué)者認(rèn)為干部只是在工作，但實(shí)際上這就是干部的生活，他的生活方式就是這樣。在學(xué)者看來，基層干部很奇怪，為什么會(huì)這樣拼命，或者為什么會(huì)在某些時(shí)刻做出一些很極端的事情來；其實(shí)干部看學(xué)者也很奇怪，如果有基層干部今天到現(xiàn)場觀察到我們?cè)陂_這樣一個(gè)學(xué)術(shù)會(huì)議，迢迢遠(yuǎn)路聚在一起居然在研究他們，他也會(huì)覺得很古怪。對(duì)于學(xué)者來說，我們知道自己終日看書、殫精竭慮地寫文章、同行在一起研討會(huì)，既是工作，也是我們的生活，是學(xué)者“過日子”的方式，如果有人將這一切完全歸結(jié)于我們只是為了評(píng)職稱、當(dāng)教授、升職賺錢，我們一定覺得這是誤解了自己，一定是極其簡單化的理解。同樣，干部所呈現(xiàn)的工作狀態(tài)、精神狀態(tài)，同時(shí)也是他的生活方式，內(nèi)在于他的生活世界之中，他的經(jīng)濟(jì)來源、社會(huì)交往、價(jià)值歸屬、生命體悟都在這里邊，多數(shù)干部要在縣這樣一個(gè)范圍內(nèi)完成他所有的人生事件、人生任務(wù)，我們要把他的行為置于他的全部生活歷程或者生命歷程當(dāng)中加以理解，而不僅僅認(rèn)識(shí)為是他的職位晉升與否。我們一直反對(duì)農(nóng)民的理性人假設(shè)，但是學(xué)者去看干部的時(shí)候，往往不自覺地把他假設(shè)為理性人，好像他的目的就是為了升官發(fā)財(cái)和所謂的錦標(biāo)賽。所以，我們其實(shí)有很多想當(dāng)然的想法，可能屏蔽了我們的視野，或者根本誤導(dǎo)了我們的研究方向。因此我覺得應(yīng)當(dāng)更多地體會(huì)人類學(xué)的研究方法，要意識(shí)到進(jìn)入縣域，就進(jìn)入到了一個(gè)所謂“他者的世界”。你去了以后，縣里的同志哪怕是想非常坦誠地陳述一些問題，但他所使用的其實(shí)也是另外一套語言，這種語言和學(xué)者日常生活中使用的語言是不一樣的。他所說的話的每個(gè)字我們都能聽懂，但是你不一定能夠真正理解他的意思。你不理解他的意思，不是因?yàn)樗_你，平常他就是這樣說話的，他這樣說話的時(shí)候他的同事都能聽懂，但是我們學(xué)者可能聽不懂，或者產(chǎn)生了很大的誤解。所以說，先要了解他的這套語言的結(jié)構(gòu)體系，就如同在進(jìn)行人類學(xué)研究時(shí)，到一個(gè)地方先要學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)氐姆窖?，搞清楚他這個(gè)地方的部族的親屬結(jié)構(gòu)，還要經(jīng)歷過一個(gè)完整周期的參與性觀察，才能夠說是對(duì)這個(gè)地方有了一個(gè)基礎(chǔ)性的理解和認(rèn)識(shí)。有些研究者可能覺得研究“縣”很容易，只要是有關(guān)系、能進(jìn)入，花一二十天就某一個(gè)項(xiàng)目找些相關(guān)資料弄一下就可以明白了。我覺得未免把這個(gè)問題想得過于簡單了。

第三是研究手段的精細(xì)化和縣域?qū)嵺`的術(shù)語化。比如大家都說現(xiàn)在縣的權(quán)力很小或者說越來越小，所以呼吁要放權(quán)，這是大家都承認(rèn)的，但同時(shí)又說縣委書記的權(quán)力很大?？h委書記在一起開會(huì)，開玩笑說不要問縣委書記能干什么，得問縣委書記不能干什么，也就是說他不能干的事情很少，幾乎是什么都能干?？h的權(quán)力很小而縣委書記的權(quán)力很大，是什么意思？兩個(gè)權(quán)力指的是什么“權(quán)力”？縣一級(jí)的權(quán)力和縣委書記的權(quán)力有什么區(qū)分嗎？到底怎么去定義它？這是一種權(quán)力還是兩種權(quán)力？如果是兩種權(quán)力，那么這兩種權(quán)力的來源是什么？它的授權(quán)方式是什么，運(yùn)作方式是什么？它的權(quán)威性體現(xiàn)在什么地方？自由裁量權(quán)和選擇空間有多大？我們都考慮得比較少。我們經(jīng)常在含混的意義上同時(shí)使用和解說“權(quán)力”這個(gè)概念，其實(shí)是在自我混亂研究進(jìn)路。所以說我感覺我們對(duì)問題的認(rèn)識(shí)也罷，研究也罷，確實(shí)還顯得比較粗糙。比如就干部提拔來說，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)有一個(gè)一般的規(guī)律：從副縣長干到常委，干了兩個(gè)常委職務(wù)后到常務(wù)副職，常務(wù)副職后當(dāng)副書記，副書記然后當(dāng)縣長再到書記。這種現(xiàn)象是普遍的，因此顯得很正常，研究者不會(huì)去深究，但是若仔細(xì)去體會(huì)下，則可能會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的一些奧妙。常務(wù)副職（常務(wù)副縣長或副市長）是個(gè)特別忙的職務(wù)，大家可以去網(wǎng)上看看每個(gè)縣市政府的分工，常務(wù)副職的分工和分管是什么？這是一個(gè)特別忙的而且特別具體，同時(shí)權(quán)力也比較大的職務(wù)，很多部門都要向他請(qǐng)示，他處理的業(yè)務(wù)范圍非常廣。當(dāng)常務(wù)副職變成了副書記，則意味著什么呢？縣委副書記是個(gè)儀式性很強(qiáng)的職務(wù)。管穩(wěn)定？但是穩(wěn)定還有政法委在管；管農(nóng)業(yè)？但是還有管農(nóng)業(yè)的副縣長；管黨務(wù)？有組織部、宣傳部和統(tǒng)戰(zhàn)部三個(gè)常委部門；群團(tuán)工作似乎又太虛了一點(diǎn)。你說他到底在管什么？我想表達(dá)的是，從一個(gè)特別忙的職務(wù)轉(zhuǎn)到一個(gè)比較清閑的職務(wù)，從一個(gè)特別具體的職務(wù)轉(zhuǎn)到一個(gè)相當(dāng)抽象的職務(wù)，從一個(gè)特別熱鬧的職務(wù)轉(zhuǎn)到一個(gè)相當(dāng)冷清的職務(wù)，意味著什么？如果你個(gè)人已經(jīng)把自己視為準(zhǔn)縣長或者市長，那是不正確的，你不一定必然能當(dāng)上；但如果你顯得比以前還要謙虛低調(diào)，那也不行，開常委會(huì)的時(shí)候，書記、市長、副書記坐在這邊，其他的常委坐在另一邊，在公開報(bào)道的時(shí)候，書記、市長、副書記是單獨(dú)報(bào)道，而其他的常委則是一并報(bào)道，副書記和其他的常委已經(jīng)劃開，進(jìn)入了更高一層。組織和同僚都在觀察他是否“居官得體”，你此時(shí)能不能耐得住寂寞？能不能壓抑住欲望？如何平衡書記縣長之間的關(guān)系？從具體的工作崗位換到抽象的工作崗位，你的腦子會(huì)有機(jī)會(huì)空下來，會(huì)更多考慮一些抽象的、概念性的問題；從事務(wù)堆中脫開身，禮儀性、程序性的工作內(nèi)容將培養(yǎng)前所未有的體悟、經(jīng)驗(yàn)和氣度。從常務(wù)副職到副書記再到市長，這名干部就會(huì)成熟很多。所以我們要體會(huì)到黨在培養(yǎng)干部的過程中，在體制和慣例當(dāng)中，蘊(yùn)含大量寶貴的、真正管用的經(jīng)驗(yàn)。再比如縣委常委會(huì)怎么開的？常委會(huì)的議題是怎么遴選的？常委會(huì)和縣政府常務(wù)會(huì)議、縣長辦公會(huì)之間有什么區(qū)別？又有什么聯(lián)系？我們研究中恐怕很少考慮過這些，但是所謂的治理，指的恰恰不就是這些嗎？諸如此類的大量的、微小的行動(dòng)和技術(shù)，由于大量、長期、反復(fù)出現(xiàn)和被使用，而最終成為一個(gè)戰(zhàn)略型結(jié)構(gòu)即治理結(jié)構(gòu)。研究手段更加精細(xì)化的目的，是使得縣域治理的行動(dòng)和結(jié)構(gòu)能更加清晰完整地呈現(xiàn)出來，盡量將此前無以名狀的東西勾勒出來，力圖把那些在縣域?qū)嵺`中司空見慣的、熟視無睹的，長期以來被認(rèn)為是“官腔”和政治語言的現(xiàn)象、行動(dòng)術(shù)語化，賦予和挖掘其理論意義，例如“干部”“黨性”“常務(wù)”“常委會(huì)”“領(lǐng)導(dǎo)小組”“現(xiàn)場會(huì)”“培養(yǎng)、考察、選拔”等等，在一系列中國基層社會(huì)獨(dú)有的日常習(xí)語、日?，F(xiàn)象、日常行動(dòng)術(shù)語化的基礎(chǔ)上形成較為完備的、有很強(qiáng)說明和解釋能力的概念體系，用以真正定義和解釋中國現(xiàn)實(shí)。這是中國治理研究的進(jìn)步，也是基于中國經(jīng)驗(yàn)的學(xué)科建設(shè)的進(jìn)步。

更進(jìn)一步地說，古語說“郡縣治，天下安”這個(gè)話沒錯(cuò)，但是道理是什么呢？或者說這句話和我們所說的“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”是一樣的吧？郡縣是底層的、基層的，那是基礎(chǔ)，基礎(chǔ)搞不好樓是會(huì)塌的，這近乎于一個(gè)常識(shí)，為什么這個(gè)常識(shí)被我們?nèi)绱酥匾?，成為治國的金科玉律？或者我們這樣講，支部建在連上，支部為什么建在連上，它不建在班上，它也不建在團(tuán)上，它為什么要建在連上？因?yàn)榻ㄔ谶B上是合適的，有內(nèi)在的合理性，連是一個(gè)最合適的基本治理單位。就像行政村長期作為農(nóng)村的基礎(chǔ)治理單位，是因?yàn)樯鐣?huì)邊界、經(jīng)濟(jì)邊界和行政邊界在行政村層級(jí)上完全統(tǒng)一，血緣、地緣、業(yè)緣三種關(guān)系在行政村高度融合，所以它成為最適合的一個(gè)基本的治理單位。但是現(xiàn)在隨著形勢的變化，生產(chǎn)要素的流動(dòng)、人口流動(dòng)和產(chǎn)品的流動(dòng)已經(jīng)打破了這個(gè)邊界，所以我們開始討論行政村是否是唯一的合適的基礎(chǔ)治理單位。那么，“縣”也是這個(gè)樣子，古代的縣和今天的縣，是否具有同一個(gè)意義？古代的縣的治理意義是什么？今天的縣的治理意義又是什么？古代的縣的治理內(nèi)容和今天的完全不一樣，古代講無為而治，那是一個(gè)理想狀態(tài)，而今天始終是趕超戰(zhàn)略，我們有明確的國家戰(zhàn)略，但在古代很難想象會(huì)有個(gè)國家戰(zhàn)略。市場分工協(xié)作完全突破了縣域的范圍，經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)治理縣級(jí)單元在一些地方出現(xiàn)模糊?，F(xiàn)代的縣域治理的地位、意義是否和古代、和一二十年前是否出現(xiàn)了很大的差別？我們似乎一直被“郡縣治，天下安”這句話所折服，但是當(dāng)前需要進(jìn)一步地深入發(fā)掘它的時(shí)代特征和意義。

（責(zé)任編輯：亞立）