郡縣制度的歷史價(jià)值與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
——兼論今天的“省直管縣”

宋亞平

郡縣制度的歷史價(jià)值與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
——兼論今天的“省直管縣”

宋亞平

（湖北省社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)）

縣域要想在郡縣制條件下讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到較快發(fā)展是很困難的。為什么？因?yàn)闅v史上郡縣制度設(shè)計(jì)的“初心”就不是為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展。其目的主要有兩個(gè)：一是通過(guò)郡縣制度極大地強(qiáng)化中央政府的行政動(dòng)員能力，使得全國(guó)的人力、物力、財(cái)力被最大限度地集中起來(lái)，源源不斷地去“保大局”、“辦大事”；二是通過(guò)一系列專制獨(dú)裁的體制機(jī)制配套，包括對(duì)各級(jí)地方官員任免升降甚至生殺予奪的權(quán)力擁有，以保障君主的“家天下”得以千秋萬(wàn)代不變顏色。正如曹正漢教授所講，從風(fēng)險(xiǎn)角度而言，政治是高于一切的，效率發(fā)展是其次的。所以，郡縣制是一種以控制地方、掠奪地方以追求中央集權(quán)的政治穩(wěn)定為核心目標(biāo)的治理模式，而不是一種放權(quán)搞活地方經(jīng)濟(jì)，提高民生福祉，促進(jìn)基層社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的制度安排。

今天的中國(guó)已經(jīng)開(kāi)啟社會(huì)主義改革開(kāi)放的新紀(jì)元。但由于各種復(fù)雜原因，我們沒(méi)有對(duì)過(guò)去2000多年來(lái)的文化傳承作認(rèn)真徹底的清算和揚(yáng)棄，導(dǎo)致這些魚龍混雜、良莠不齊的東西對(duì)當(dāng)代很多重大問(wèn)題的價(jià)值權(quán)衡和方針、路線、政策的制訂推行，依然具有極強(qiáng)的歷史慣性和深刻的社會(huì)影響。例如自本世紀(jì)初開(kāi)始的關(guān)于究竟是“市管縣”好還是“省管縣”好的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)上就是傳統(tǒng)的郡縣制度在面對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型這一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的茫然、疑惑和不知所措。

歷史上的郡縣制度一直有個(gè)繞不開(kāi)的現(xiàn)實(shí)難題，即如何妥善處理好中央政府與地方政府以及上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府之間的相互關(guān)系。如果這兩個(gè)關(guān)系處理得好，縣治乃至整個(gè)國(guó)家的治理就會(huì)“上下一盤棋”，才能充滿生機(jī)與活力，才能形成健康、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的局面。倘若處理不好，便極易形成“腸梗阻”，出現(xiàn)有令不行、有禁不止；上有政策、下有對(duì)策；你吹你的號(hào)，我唱我的調(diào)；爭(zhēng)權(quán)奪利、相互掣肘甚至可能導(dǎo)致天下大亂的事情。令人遺憾的是，這個(gè)被人們不斷提醒與反復(fù)強(qiáng)調(diào)的老問(wèn)題，至今并沒(méi)有得到真正的解決。

我國(guó)推行“市管縣”歷史并不長(zhǎng)。從1983年開(kāi)始，中共中央、國(guó)務(wù)院先后兩次發(fā)文，調(diào)整和撤銷地區(qū)行署建制，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為中心，以周邊廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)逐步實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的新辦法。于是，“撤地設(shè)市”、“地市合并”、“撤縣建市”的浪潮席卷全國(guó)各地。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，“市管縣”曾經(jīng)被認(rèn)為是最體現(xiàn)改革、最象征發(fā)展的體制選擇。

實(shí)事求是地講，實(shí)施“市管縣”體制顯露了積極的正面效應(yīng)，有利于縮小政府結(jié)構(gòu)規(guī)模，提高行政效率；有利于克服省級(jí)政府管理幅度過(guò)大、管理負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題；有利于推動(dòng)城市化的發(fā)展進(jìn)程和中心城市的快速形成；有利于打破傳統(tǒng)市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工業(yè)農(nóng)業(yè)分離的弊端，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供有利條件；也使得生產(chǎn)要素在更大區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效整合和優(yōu)化配置，提高了資源利用的效率，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，等等。因此，“市管縣”當(dāng)初之所以能夠“震撼登場(chǎng)”、風(fēng)靡全國(guó)，不完全取決于中央“紅頭文件“的權(quán)威性，而是在實(shí)施過(guò)程中確實(shí)能夠給地方帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處。

但是，人們很快又發(fā)現(xiàn)“市管縣”體制并非完美無(wú)疵，而是暴露出許多弊端。2008年，有位叫王吉平的學(xué)者對(duì)“市管縣”羅織了“十宗罪”。此論是否過(guò)于偏激暫且不說(shuō)，“市管縣”體制多年來(lái)被社會(huì)各界所強(qiáng)烈詬病，甚至可以說(shuō)一直處在鋪天蓋地般的批評(píng)之中卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。進(jìn)入新世紀(jì)之后，各地高擎起“促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”的旗幟，強(qiáng)烈要求徹底破除“市管縣”體制的吶喊聲越來(lái)越高。浙江省更是開(kāi)全國(guó)之先河，大膽探索“省管縣”的新道路。人們似乎堅(jiān)定不移地相信，“省管縣”的體制已經(jīng)成為不可抗拒的大勢(shì)所趨。

然而，絕大多數(shù)縣迫切希望盡快推進(jìn)“省管縣”改革的直接動(dòng)機(jī)和主要目標(biāo)，無(wú)非是想通過(guò)制度建設(shè)來(lái)避免地級(jí)市政府對(duì)中央、省政府下?lián)芙o予縣域的各種資源特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行無(wú)理截流和肆意侵占，以盡量保證縣里能夠充分沐浴來(lái)自京城與省城的“陽(yáng)光雨露”。但如果僅僅為了這個(gè)目標(biāo)的話，絕大多數(shù)地方目前都在普遍推行針對(duì)性極強(qiáng)的財(cái)政體制上的“省管縣”的政策，而且得到了中央的大力支持，所謂截留與侵占問(wèn)題已經(jīng)基本得到了有效解決。

應(yīng)該承認(rèn)，一些工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱和城市建設(shè)比較落伍的地區(qū)行署所在地“跟風(fēng)”改為地級(jí)市之后，確實(shí)存在“小馬拉大車”而難以帶動(dòng)縣域發(fā)展的窘境，從而在一定時(shí)期少不了要“吃”縣、“刮”縣、“卡”縣、“壓”縣和“擠”縣，但真正非常嚴(yán)重的“刮地皮”、“卡脖子”甚至惡意“擠壓”縣域生存空間的情況并非很普遍。雖然中西部地區(qū)大部分縣域當(dāng)前確實(shí)需要依賴于上級(jí)的財(cái)政支持“過(guò)日子”，然而就算沒(méi)有地級(jí)市政府這個(gè)中間環(huán)節(jié)的截流和侵占，中央與省政府所“恩賜”的那些有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也只能暫時(shí)性地維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)，絕對(duì)不足以支撐和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的管理體制，對(duì)地方統(tǒng)得“過(guò)細(xì)過(guò)死”，加之財(cái)力上移，導(dǎo)致微觀活力嚴(yán)重不足，這是縣域經(jīng)濟(jì)上不了高速發(fā)展“快車道”的關(guān)鍵緣由。因此，產(chǎn)生“市管縣”體制弊端的真正“病灶”，并不在地級(jí)市政府對(duì)縣域“刮地皮”和“卡脖子”上，而很大程度上是中國(guó)歷史上以郡縣為平臺(tái)的傳統(tǒng)國(guó)家治理體系遺傳的“基因”。當(dāng)然，其中也有蘇聯(lián)輸入的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的“病毒”。無(wú)論是中國(guó)歷史上的君主專制，還是從蘇聯(lián)引進(jìn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，其治理體系有個(gè)顯著的共同點(diǎn)，即追求高度的中央集權(quán)。

眾所周知，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否形成一個(gè)又好又快發(fā)展的局面，不僅需要各種生產(chǎn)要素的大量投入，而且更需要將這些生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化組合、高效配置的基本手段與科學(xué)平臺(tái)，以及優(yōu)良的政治、經(jīng)濟(jì)、法制、文化與社會(huì)環(huán)境。但是，這些基本手段和科學(xué)平臺(tái)長(zhǎng)期以來(lái)以行政審批權(quán)的形式一直被上級(jí)政府所嚴(yán)密控制。據(jù)某省有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，直到近年黨中央三令五申要求大力推行簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革之后，關(guān)系到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種行政審批權(quán)至今依舊還有600余項(xiàng)掌握在中央與省政府的手中，真正能夠被市政府截留與侵占的部分很少。

例如，當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為突出的困難是建設(shè)資金的嚴(yán)重匱乏，“融資難”和“融資貴”問(wèn)題越演越烈。實(shí)際上，多數(shù)縣域以各類形式存在的以民間資金為主體的社會(huì)資本非常雄厚，并“不差錢”。真正缺乏的是一個(gè)多元化、多層次、多樣性的地方資本市場(chǎng)體系，能為縣域廣大中小企業(yè)創(chuàng)造多渠道的項(xiàng)目融資、證券融資、股權(quán)融資和信貸融資渠道。但按現(xiàn)行法律規(guī)定，縣域內(nèi)要?jiǎng)?chuàng)辦面向中小企業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)與資本市場(chǎng)，必須獲得國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查批準(zhǔn)，這比登天還要難。像美國(guó)一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家，他們都是建立了多層次多元化的地方資本市場(chǎng)以滿足地方建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是中國(guó)不行，不僅縣一級(jí)不行，市一級(jí)不行，省一級(jí)也不行。

土地資源短缺也是當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大“瓶頸”。國(guó)家采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策可以理解，然而除開(kāi)基本農(nóng)田之外，其他各種形態(tài)的土地資源卻漫山遍野，幾乎可以說(shuō)是取之不盡、用之不竭。這些不宜農(nóng)耕的貧瘠土壤甚至就是“鳥不拉屎”的丘陵與荒山，完全可以任由縣政府在科學(xué)規(guī)劃與有效監(jiān)管下，精準(zhǔn)地用以支撐本地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。但是，按新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，市、縣兩級(jí)政府均無(wú)征用土地的權(quán)力。省政府征用基本農(nóng)田的審批權(quán)限也只有三十五公頃，其他土地為七十公頃，超過(guò)此限則必須報(bào)由國(guó)務(wù)院審批。

以前，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)遭遇困難與曲折，我們就會(huì)情不自禁地想到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“管制”那老一套，習(xí)慣于行政命令，鐘情于行政手段，愛(ài)好于行政審批，總覺(jué)得還是傳統(tǒng)的辦法實(shí)用。為防止縣域搞地方保護(hù)主義，杜絕縣政府偏離國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略軌道，我們竟然把縣一級(jí)工商行政、國(guó)土資源、國(guó)稅、地稅、質(zhì)量與技術(shù)監(jiān)督、藥品與食品安全監(jiān)督等單位，通通上收為由省級(jí)政府垂直管理的“條條”部門。這種被認(rèn)為“釜底抽薪”的辦法，割裂了責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系，損害了縣政府的行政效能，也反映了上級(jí)政府對(duì)基層的不信任。

中國(guó)疆土廣袤，2000多個(gè)縣域的地理位置、資源稟賦、生產(chǎn)要素、文化傳統(tǒng)各有千秋，互不盡同。故對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)不能再像中國(guó)歷史上那樣簡(jiǎn)單地采取“集權(quán)”和“管制”的手段，來(lái)強(qiáng)制推行“大一統(tǒng)”的治理格局，而應(yīng)該有多元化的模式和多樣性的路徑。縣域政府的觸覺(jué)比上級(jí)政府更靈敏，對(duì)具體細(xì)節(jié)的把握更及時(shí)、更準(zhǔn)確，做出的決策可能更符合實(shí)際和更有效率。因此，通過(guò)體制機(jī)制建設(shè)把更多的管理事務(wù)交由縣域政府處理，允許縣域獲取與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜、避害趨利、求同存異、能破能立的作為空間，既是縣域經(jīng)濟(jì)迅速崛起的基本條件，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。

廣大縣域既是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)，也是國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)?！翱たh治，天下安”雖為古代社會(huì)治理的有效路徑，但在以民主、法治為核心價(jià)值觀的社會(huì)主義歷史階段，郡縣制度和中央集權(quán)怎樣去應(yīng)對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所提出的挑戰(zhàn)，如何重新評(píng)估和妥善構(gòu)建“集中力量辦大事”這一舉國(guó)體制，卻是我們當(dāng)前不能回避的重大問(wèn)題。如果不能把縣域發(fā)展的“蛋糕”做大，再高強(qiáng)度的“集權(quán)”最終也會(huì)無(wú)濟(jì)于事。所以，正確的邏輯關(guān)系是“小河無(wú)水大河干”，民富則縣穩(wěn)，縣穩(wěn)則國(guó)強(qiáng)。只有縣域發(fā)展的“蛋糕”做大了，百姓富裕了，民生無(wú)憂了，基礎(chǔ)打牢了，國(guó)家才能真正安定和強(qiáng)大起來(lái)。

總之，縣到底歸市管好還是歸省管好都不重要。從促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展的角度講，最有效的措施是給縣域“松綁”、放權(quán)、讓利，把本該屬于縣域的行政審批權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)都毫無(wú)保留地放給縣域政府，使之真正成為責(zé)、權(quán)、利相對(duì)稱的行政主體。這些要素對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，無(wú)疑要比中央和省政府那些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更重要、更寶貴。有了這些體制機(jī)制的安排，縣政府就能夠在國(guó)家法律框架內(nèi)和上級(jí)有效監(jiān)督下大膽地闖、大膽地試，從而不斷探索出讓縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)依靠自己的力量蓬勃發(fā)展的內(nèi)生型模式。這很可能就是我們多年來(lái)一直在苦苦追尋的穩(wěn)大局、管根本、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的出路。如果做不到這一點(diǎn)，就算把縣域交給中央政府直接管起來(lái)，仍然還是跳不出積貧積弱的巢臼，也掙脫不了等、靠、要的宿命。