基于政府購買服務(wù)背景下的民非組織變革

李金海，李佳欣

(1.河北工業(yè)大學(xué) 人文與法律學(xué)院，天津 300401；2. 河北工業(yè)大學(xué) 人文與法律學(xué)院，天津 300401)

基于政府購買服務(wù)背景下的民非組織變革

李金海1，李佳欣2

(1.河北工業(yè)大學(xué) 人文與法律學(xué)院，天津 300401；2. 河北工業(yè)大學(xué) 人文與法律學(xué)院，天津 300401)

組織變革；民非組織；政府購買服務(wù)

組織變革是組織生存與發(fā)展的永恒主題，可以使組織在內(nèi)外環(huán)境變化下不斷調(diào)整自己，以獲得生存與持續(xù)發(fā)展的能力。民非組織作為我國一種新興的社會服務(wù)組織，其自身有一定發(fā)展但仍不成熟，在面臨政府購買服務(wù)的新形勢下，迫切需要進(jìn)行組織變革，以更好地適應(yīng)時代發(fā)展要求。筆者以組織變革概念理論為基礎(chǔ)，探討民非組織變革的可行性、目前存在的變革問題以及相應(yīng)的變革建議。

當(dāng)今社會處在急劇變革之中，任何組織不可能長期一成不變，它必須適應(yīng)社會變革的外部環(huán)境并結(jié)合自身具體實(shí)際情況而進(jìn)行自我更新，以獲得組織生存與持久發(fā)展的能力。民非全稱為民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織[1]。自改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制和社會事業(yè)體制改革不斷深入，以及社會環(huán)境和民眾需求多樣化發(fā)展，社會民間不斷出現(xiàn)諸如"民辦學(xué)校"、"民辦醫(yī)院"等民間社會組織。由于這類組織和已經(jīng)存在的事業(yè)單位有很多相似的地方，最開始將其統(tǒng)稱為"民辦事業(yè)單位"。之后，為持續(xù)深入事業(yè)單位改革，需要將"民辦事業(yè)單位"與"事業(yè)單位"區(qū)分，因而在1998年以《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布為標(biāo)志，正式提出了"民辦非企業(yè)單位"(以下簡稱為"民非組織")這一名稱，并以中央文件的形式正式確定了這一概念。

伴隨著改革開放，社會事業(yè)領(lǐng)域也逐漸開放，民非組織獲得了一定的發(fā)展空間并且這一空間不斷擴(kuò)大。政府從最初允許——政策支持——鼓勵民間和社會力量參與社會事業(yè)，在這過程中，民非組織的雙重管理體制建立，即實(shí)行掛靠單位、業(yè)務(wù)主管部門與登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制，同時監(jiān)督約束機(jī)制也形成，這使得民非組織在制度化和規(guī)范化管理下獲得進(jìn)一步成長與發(fā)展，并且教育和衛(wèi)生領(lǐng)域一直是民非組織最重要的服務(wù)領(lǐng)域。截至2015年底，全國共有民辦非企業(yè)單位32.9萬個，比上年增長12.7%。其中：科技服務(wù)類1.6萬個，生態(tài)環(huán)境類433個，教育類18.3萬個，衛(wèi)生類2.4萬個，社會服務(wù)類4.9萬個，文化類1.7萬個，體育類1.4萬個，商務(wù)服務(wù)類3355個，宗教類114個，國際及其他涉外組織類7個，其他1.9萬個[2]。

但總體而言，目前一方面民非組織自身起步發(fā)展較晚且發(fā)展不成熟；另一方面作為我國社會事業(yè)發(fā)展的重要力量和承接政府購買服務(wù)的重要供給主體，民非組織面臨著新的外部環(huán)境變化，這些因素決定了其進(jìn)行變革的必要性。因此，本文將結(jié)合組織變革的概念理論，按照民非組織進(jìn)行變革的可行性、存在的變革問題和變革建議的思路，探討和研究民非組織在政府購買服務(wù)的背景下的組織變革。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

最初在1972年，摩根和布里馬科姆(J Morgan&R Brimacombe)認(rèn)為組織通過變革可以使組織更有效率地運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)組織自身的平衡成長和適應(yīng)環(huán)境能力的增強(qiáng)[3]。同年，格雷納提出組織成長階段理論，他指出一個組織的成長需要經(jīng)歷五個演進(jìn)階段并且各個階段都存在不同的成長危機(jī)，由前往后依次是領(lǐng)導(dǎo)危機(jī)——自主性危機(jī)——控制危機(jī)——官樣文章危機(jī)——合作后的危機(jī)[4]。漢默和尚彼(Hammer&Champy,1993)提出再造工程，認(rèn)為組織獲得突破性的改善必須從根本上思考，徹底翻新工作流程并且將衡量績效的方式用在關(guān)鍵事務(wù)上[5]。朱拉特和凱利(Jouillart&Kelly,1995)提出了組織轉(zhuǎn)換的觀點(diǎn)，指出組織變革應(yīng)包括4R，即觀念性變革(Reframing)、結(jié)構(gòu)性變革(Restructuring)、活化性變革(Revitalizing)、能力與文化更新(Renewing)[6]。多森 (Dawson,2003)指出組織變革是一種隨時間變化的具體情境、組織策略、實(shí)施內(nèi)容與執(zhí)行過程等多方面的關(guān)系[7]。博諾和克貝爾(Buono&Kerber,2010)提出組織變革是許多非系統(tǒng)性的、偶爾產(chǎn)生負(fù)面影響的線性的與機(jī)械的事件，因此，組織應(yīng)該控制變革的發(fā)生頻率，以利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[8]。

國內(nèi)學(xué)者謝安田(1985)認(rèn)為，組織變革是在組織受到外在環(huán)境的沖擊，并配合內(nèi)在環(huán)境的需要而調(diào)整其內(nèi)部的若干狀況，以維持其本身的均衡，進(jìn)而達(dá)成組織生存與發(fā)展的自我調(diào)適[9]。吳秉恩(1986)指出，所謂的組織變革是指組織為加強(qiáng)、提升組織文化及組織成員的能力，以適應(yīng)環(huán)境變化維持均衡，進(jìn)而達(dá)成生存與發(fā)展的自我調(diào)適的過程[10]。柳清瑞和張今聲(2002)提出在方興未艾的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)背景下，組織變革出現(xiàn)新的變化，如虛擬化、柔性發(fā)展以及學(xué)習(xí)型和智能型的組織形式[11]。林志揚(yáng)和李海東(2012)提出組織變革時，組織內(nèi)部因組織結(jié)構(gòu)惰性而導(dǎo)致的路徑依賴具有兩面性，因而通過組織學(xué)習(xí),突破行為慣性和管理認(rèn)知慣性,充分發(fā)揮路徑創(chuàng)造和路徑突破方面的能動性,"有意識地偏離"組織原有的路徑,積極進(jìn)行路徑突破和創(chuàng)造[12]。

二、民非組織參與政府購買服務(wù)的可行性分析

(一)內(nèi)部因素

首先民辦非企業(yè)發(fā)展迅速，其在社會發(fā)展中的作用日益增強(qiáng)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的日漸深入，以及社會事業(yè)領(lǐng)域的逐漸開放，民辦非企業(yè)獲得了長足發(fā)展。據(jù)《民政部2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，截至2013年年底，全國共有注冊的社會組織54.7萬個(其中民辦非企業(yè)單位25.5萬個)，吸納社會各類人員就業(yè)636.6萬人，形成固定資產(chǎn)1496.6億元；社會組織增加值為571.1億元。其次，民非組織涉及社會生活的各個方面，特別是在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等社會事業(yè)領(lǐng)域，民非組織已經(jīng)成為重要的提供主體，其中教育達(dá)到88811個，衛(wèi)生和社會服務(wù)業(yè)達(dá)到25000多個。此外，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大政治參與、促進(jìn)事業(yè)單位改革、開展公益活動、擴(kuò)大對外交往等方面，民非組織的作用也在日漸顯現(xiàn)。最后，在自律和能力建設(shè)方面，民非組織在全國范圍內(nèi)開展了"民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)"活動，不斷完善構(gòu)建以法人地位明確、法理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機(jī)制健全、管理運(yùn)行科學(xué)為主要內(nèi)容的現(xiàn)代社會組織制度[13]。這些內(nèi)部因素為民非組織自身發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)，也為其更好地順應(yīng)時代發(fā)展、與政府合作承接社會服務(wù)奠定了良好基礎(chǔ)。

(二)外部因素

第一，民辦非企業(yè)是社會管理和公共服務(wù)的重要參與主體。近年來，政府對社會組織尤其是民非組織的關(guān)注程度不斷增加。黨的十八屆三中全會《決定》中提出"優(yōu)先發(fā)展民辦非企業(yè)單位、城鄉(xiāng)基層社會組織等城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，滿足城鄉(xiāng)人民日益增長的多元化、多層次公共服務(wù)需求。"鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)是我國社會事業(yè)改革的重要方向之一。我國政策法規(guī)和規(guī)范化建設(shè)不斷推進(jìn)，啟動了民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例等基礎(chǔ)性法規(guī)的修改工作，進(jìn)而推進(jìn)民非組織的評估工作。這表明了，國家和政府已經(jīng)充分認(rèn)識到民非組織作為社會服務(wù)事業(yè)發(fā)展不可缺少的重要力量。

第二，在全面建設(shè)小康社會和實(shí)現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的過程中，日趨增長的公眾需求和地方政府的公共服務(wù)供給不足已經(jīng)成為公共服務(wù)領(lǐng)域的一對基本矛盾[14]。公眾在社會保障和住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)境保護(hù)、公共安全等方面的合理需求難以得到有效的滿足。而作為社會事業(yè)發(fā)展力量補(bǔ)充的民非組織，可以通過政府向其購買服務(wù)的方式為民眾提供公共服務(wù)，從而促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，這也給民非組織與政府合作提供了市場基礎(chǔ)。

第三，近年來，為應(yīng)對全球化趨勢、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，同時也是為了滿足自身發(fā)展的內(nèi)在要求，政府提出了建設(shè)服務(wù)型政府，其時代定位是全能型變?yōu)榉?wù)型、審批型變?yōu)榉?wù)型、高成本變?yōu)楦咝蔥15]。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府與公民的良好互動與合作，但是這種合作必須依托一定的組織載體來發(fā)揮政府與公民之間中介橋梁作用[16]。而作為代表公民社會利益的非營利組織的存在恰好解決了政府與公民之間交易成本高的問題，為實(shí)現(xiàn)彼此的合作提供了條件，直接或間接影響政府決策和推動政府改革，發(fā)揮其具有豐富的專業(yè)知識的優(yōu)勢，為民眾提供更全面的社會公共服務(wù)。

三、民非組織目前存在的變革問題

(一)“雙重管理”模式的限制

1998年國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中明確了對于民辦非企業(yè)采取嚴(yán)格的"分級登記、雙重管理"管理模式。這種管理模雖有一定的合理性，但從長期看不利于民非組織的發(fā)展。這種模式必然地導(dǎo)致了民辦非企業(yè)的多頭管理現(xiàn)狀，使得組織自身本應(yīng)具有的自主性和自治性受到制約。同時，在這種模式下，民非組織對于政府過于依賴，受到行政權(quán)力的較大干預(yù)。這種依賴關(guān)系導(dǎo)致民非組織在發(fā)展中尤其是發(fā)展初期，很難真正理清政府和組織之間的關(guān)系，因此對于民非組織向"社會組織承接公共服務(wù)的發(fā)展方向"的推進(jìn)也是會產(chǎn)生較大的外部變革阻力[17]。

(二)法律制度的不健全

目前我國還沒有形成關(guān)于民非組織完整的法律法規(guī)體系，只有國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等。關(guān)于民非組織承接政府購買社會服務(wù)的相關(guān)法律依據(jù)也是十分不足。這導(dǎo)致了另外兩個不利影響。一是導(dǎo)致了國家和政府對社會事業(yè)的發(fā)展思路缺乏共識，宏觀理念不清晰，對于民非組織在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的功能和定位不明確，因而不能很好地應(yīng)用與發(fā)揮這一部分的社會力量。二是導(dǎo)致對于民辦組織的監(jiān)督約束機(jī)制不完善，在實(shí)際中主管部門不能徹底盡職履行監(jiān)管職責(zé)，因而助長了本應(yīng)以非盈利和公益性為原則的民非組織卻持有強(qiáng)烈趨利動機(jī)的不良風(fēng)氣[18-19]。

(三)政府政策支持力度的不足

我國政府雖然也為民非組織的發(fā)展提供了部分政策扶持，但總體而言政府對民非組織的政策扶持力度偏弱。這體現(xiàn)在兩個方面：一是財政稅收政策不健全，目前民非組織的稅收優(yōu)惠政策較少。二是制度設(shè)計不合理、政策體系不完善，部分優(yōu)惠政策難以落實(shí)。如民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)因?yàn)橹荒軇澣霠I利性組織，所以享受不到非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策。這使得民非組織在財、物方面的資源相對匱乏，對承接政府購買社會服務(wù)項(xiàng)目缺少物質(zhì)基礎(chǔ)[20]。

(四)組織自身內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不完善

我國的民非組織出現(xiàn)時間短、發(fā)展不成熟，其自身存在的諸多問題也是限制其發(fā)展壯大的重要因素。

首先，由于專業(yè)化程度較低，多數(shù)民非組織缺乏清晰的目標(biāo)和規(guī)劃，對于組織自身的定位與任務(wù)要求模糊；同時，組織沒有采取積極有效的措施去獲取對自身發(fā)展的重要信息，因而對組織長期發(fā)展產(chǎn)生一定的不利影響。

其次，組織內(nèi)部建設(shè)不規(guī)范。這具體表現(xiàn)為大多數(shù)民非組織缺乏有效的法人治理結(jié)構(gòu)、誠信透明和自律機(jī)制；已經(jīng)建立規(guī)章制度的組織也存在著僅是形式的問題只是為了應(yīng)付上邊的檢查，并沒有真正付諸實(shí)施。這導(dǎo)致了其信用度與公信力較低，整合和動員社會資源的能力也較差。

第三是相關(guān)專業(yè)人才的嚴(yán)重缺乏和組織中管理者與工作人員素質(zhì)不高。根據(jù)民政部2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大學(xué)本科及以上學(xué)歷的民非組織工作人員的比例是12.8%[21]。科技研究、教育、衛(wèi)生、法律等服務(wù)領(lǐng)域的民非組織本身帶有很強(qiáng)的專業(yè)性，但在現(xiàn)實(shí)中，這些領(lǐng)域里的員工特別是民間福利組織的員工，大多為城市下崗人員或農(nóng)村無業(yè)人員，文化程度較低，且沒有接受過正規(guī)的職業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)，一定程度上影響了組織提供的公共服務(wù)質(zhì)量。

四、民非組織變革建議

(一)政府加快社會組織管理體制創(chuàng)新

為實(shí)現(xiàn)民非組織自身發(fā)展和更好地承接政府購買服務(wù)的項(xiàng)目計劃與實(shí)施，首先需要政府對其管理機(jī)制進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，從準(zhǔn)入機(jī)制到運(yùn)營機(jī)制再到退出機(jī)制，政府發(fā)揮引導(dǎo)與規(guī)范作用而不是控制、命令。例如降低準(zhǔn)入門檻，特別是對慈善類、公共服務(wù)類的民非組織，政府可以簡化登記手續(xù)或試行備案制。這一點(diǎn)可以保障民非組織在外部環(huán)境下其自身具有自主性與靈活性，進(jìn)而為其進(jìn)行內(nèi)部改革提供了良好的外部支持；同時這有利于政府自身轉(zhuǎn)變職能，即由"全能政府"向"服務(wù)型政府"轉(zhuǎn)變。

另外，在民非組織參與政府購買服務(wù)過程中，雙方可以建立良好的溝通機(jī)制，定期就出現(xiàn)的典型問題進(jìn)行討論與解決，在此過程中雙方不斷積累合作經(jīng)驗(yàn)并制定出完善的政府購買服務(wù)的實(shí)踐指南。

(二)健全法律法規(guī)體系，完善監(jiān)督與約束機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)對民非組織進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和協(xié)調(diào)，國家需要制定一部關(guān)于社會組織的基本法并以此為依據(jù)逐步完善法律體系，取消不合理的規(guī)定，如取消現(xiàn)行的限制競爭、限制規(guī)模的政策。其次明確政府管理部門的職責(zé)和權(quán)限，在放寬準(zhǔn)入條件的同時加強(qiáng)過程監(jiān)管，對組織運(yùn)作過程中的財務(wù)、稅收、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，詳細(xì)規(guī)定年檢的流程和程序、增強(qiáng)年檢的可操作性，限制民非組織的趨利傾向。此外，為完善社會組織監(jiān)督體系可以引入第三方監(jiān)督，如公眾、新聞媒體、具有法定權(quán)威的中間機(jī)構(gòu)組織等，讓其對民非組織的運(yùn)行績效進(jìn)行獨(dú)立評價和監(jiān)督。通過社會評估，建立誠信等級制度，從而提高民非組織的公信力和透明度。

(三)加大政策支持力度，提高政策待遇

提高民非組織的政策待遇，縮小民非組織與同類事業(yè)單位之間的待遇差別，健全民非組織專職工作人員工資、保險、福利等政策，解決其后顧之憂。這需要政府加大稅收和金融支持力度，對接受政府委托、承擔(dān)社會公共服務(wù)的民非組織，可根據(jù)實(shí)際情況給予補(bǔ)助，落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。例如，探索創(chuàng)新金融產(chǎn)品，對符合貸款條件的民非組織提供信貸支持；鼓勵建立民非組織的孵化基地，在辦公用房、資金、人員培訓(xùn)等方面為新設(shè)立的民非組織提供幫助和扶持；加強(qiáng)關(guān)于遺產(chǎn)稅、贈與稅等內(nèi)容的理論研究，完善財政稅收的政策體系，制定并落實(shí)民非組織的稅收優(yōu)惠政策(比如鼓勵慈善的稅收減免政策)。

(四)優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高組織的競爭力

首先民非組織自身在借鑒、吸收國內(nèi)外相關(guān)組織的管理和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合具體情況進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全以章程為核心的內(nèi)部管理制度以及議事、選舉、機(jī)構(gòu)、財務(wù)、人事等各項(xiàng)制度，從而將規(guī)章制度進(jìn)一步細(xì)化或配套化，增強(qiáng)規(guī)章制度的可操作性。其次，根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)型、允許社會組織承接公共服務(wù)的背景，民非組織制定合理的戰(zhàn)略規(guī)劃并制定實(shí)施計劃。同時在組織內(nèi)部對工作人員進(jìn)行有關(guān)組織戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)章制度的培訓(xùn)，讓他們對組織的使命、章程形成認(rèn)同感，在日常具體的運(yùn)作過程中嚴(yán)格執(zhí)行已制定的規(guī)章制度。這些措施會使得組織不斷增強(qiáng)自主運(yùn)作、獨(dú)立運(yùn)作能力，提高組織的影響力與公信力，進(jìn)而更加規(guī)范化地承接與政府合作的社會服務(wù)項(xiàng)目工作[22]。

五、總結(jié)

盡管目前，民非組織的發(fā)展存在一些外部因素限制以及內(nèi)部制度、結(jié)構(gòu)不完善等問題，但基于政府職能轉(zhuǎn)型的背景，民非組織在借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合自身實(shí)際具體情況、順應(yīng)時代發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，采取有計劃和有目標(biāo)的步驟進(jìn)行組織變革，相信其最終會獲得一個更好的發(fā)展機(jī)遇與空間，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民非組織成長進(jìn)步、服務(wù)型政府建設(shè)以及公眾社會服務(wù)需求得到滿足的多贏局面。

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Change of Private Non-enterprise Organization Based on Background of Government Purchase Service

LI Jin-hai, LI Jia-xin

(School of Humanities and Law, Hebei University of Technology, Tianjin 300401, China)

organizational change; private non-enterprise organization; government purchase service

Organizational change is the eternal theme of the survival and development of the organization. It can make the organization adjust itself constantly in the internal and external environment, so as to obtain the ability of survival and sustainable development. The private non-enterprise organization in China as an emerging social service organization, its development to some extent but is still not mature, in the new situation facing the government purchase of services, there is an urgent need for organizational change, in order to better adapt to the development requirements of the times. Based on the concept of organizational change, the authors discuss the feasibility of the reform of the people non organization, the current problems and the corresponding reform proposals.

2095-2708(2017)02-0074-05

2016-12-05

2017-01-06

李金海(1958-)，男，漢族，河北滄州人，教授，研究方向：項(xiàng)目管理與評價、創(chuàng)新理論與實(shí)踐。

F279.21

A