民主懸置與權(quán)力失衡
——當(dāng)代中國政治社會(huì)中的民主集中制

張正州

(中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

民主懸置與權(quán)力失衡
——當(dāng)代中國政治社會(huì)中的民主集中制

張正州

(中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

民主集中制；民主懸置；權(quán)力失衡；人民民主；黨內(nèi)民主；行政民主；協(xié)商民主

民主集中制的實(shí)踐困境表現(xiàn)為民主懸置和權(quán)力失衡，分析實(shí)踐困境之成因，除了有革命理論“敵視”民主與國家理論“推崇”集中的理論根源，還有政治社會(huì)生態(tài)的現(xiàn)實(shí)淵源。為切實(shí)推進(jìn)民主集中制建設(shè)，應(yīng)重申人民民主，發(fā)展黨內(nèi)民主，改善行政民主，推進(jìn)協(xié)商民主。

中國共產(chǎn)黨“十八大”以來，以“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”為準(zhǔn)則，嚴(yán)厲打擊腐敗，掀起強(qiáng)力“反腐”大幕，然而，腐敗似乎顯得層出不窮，鐵腕“反腐”治標(biāo)不治本，成效有限。不容否認(rèn)，腐敗的大面積發(fā)生有著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的誘因，然而，追根溯源，不難發(fā)現(xiàn)其中權(quán)力失控的影子，使得制度構(gòu)建的不足與體制內(nèi)在的弊病凸顯出來。制度的建構(gòu)與體制的運(yùn)作立基于民主集中制，民主集中制理論在其歷史發(fā)展過程中對民主與集中關(guān)系的處理所形成的邏輯悖論，導(dǎo)致實(shí)踐中的制度偏頗，遇合不良政治社會(huì)生態(tài)，引發(fā)貪腐。因此，從民主集中制出發(fā)，通過改善民主集中制的制度實(shí)踐來遏制愈演愈烈的權(quán)力腐敗，才是治本的選擇，也才能從根本上強(qiáng)化以民主集中制為核心的社會(huì)主義基本政治制度的合法性。

一、民主集中制的實(shí)踐困境

革命戰(zhàn)爭年代，為了更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)較多地強(qiáng)調(diào)民主集中制中“集中”的一面，雖然也對自身建設(shè)與革命事業(yè)造成不少傷害，但這種做法在事實(shí)上確實(shí)促進(jìn)了中國共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大。然而，隨著中國共產(chǎn)黨由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，在中國現(xiàn)實(shí)政治生活中，民主集中制強(qiáng)調(diào)集中多、發(fā)揚(yáng)民主少的痼疾依然存在。民主因素的缺位必然使得集中過度，導(dǎo)致民主集中制功能的整體失衡，由此引發(fā)種種問題。

(一)民主懸置

從制度層面來看，憲法與中國共產(chǎn)黨黨章中的民主原則并沒有具化為系統(tǒng)的制度現(xiàn)實(shí)；黨內(nèi)民主建設(shè)雖漸有成效，基層民主建設(shè)蓬勃發(fā)展，但人民民主建設(shè)任重道遠(yuǎn)。從具體實(shí)踐來看，這種在制度話語中被虛置了的民主往往忽視黨員民主權(quán)利保障和領(lǐng)導(dǎo)班子民主作風(fēng)建設(shè)，使得民主集中制中的民主因素?zé)o法得到落實(shí)而流于形式甚至直接淪為橡皮圖章，本文謂之曰：民主懸置。

1 黨內(nèi)民主機(jī)制失效

黨員民主權(quán)利缺乏保障導(dǎo)致中國共產(chǎn)黨的“四個(gè)服從”中的“組織”變?yōu)榱四硞€(gè)人。黨內(nèi)集中的核心是“四個(gè)服從”，即“黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，黨的下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)”，而“四個(gè)服從”中最重要的是全黨服從中央，以保證全黨在政治上、思想上、行動(dòng)上高度一致。黨內(nèi)民主的主體是全體黨員，核心是黨內(nèi)一切權(quán)力屬于黨員，本質(zhì)是全體黨員平等地參與和管理黨內(nèi)事務(wù)，黨員的主體地位則由知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列黨員權(quán)利來保證。因此，從本質(zhì)上看，“四個(gè)服從”的基礎(chǔ)是黨員權(quán)利的保障，服從的是中國共產(chǎn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體的某個(gè)人，但由于黨員權(quán)利缺乏保障，導(dǎo)致在制度實(shí)踐中中國共產(chǎn)黨的“四個(gè)服從”中的“組織”變?yōu)榱四硞€(gè)人。

2 行政民主機(jī)制異化

領(lǐng)導(dǎo)班子民主作風(fēng)建設(shè)不足使得行政首長負(fù)責(zé)制也被簡單理解為“一長制”、甚至錯(cuò)誤理解為“家長制”。行政首長負(fù)責(zé)制是指憲法規(guī)定的“國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制”、 “地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制”。憲法之所以規(guī)定行政首長負(fù)責(zé)制，是因?yàn)樾姓组L是由人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)任命的，其本身屬于人民民主制度的產(chǎn)物，而現(xiàn)代社會(huì)管理要求行政效率，行政首長負(fù)責(zé)制就是這樣一種混合了民主與效率雙重考慮的制度設(shè)計(jì)，也是民主集中制的本質(zhì)反映。這樣看來，行政首長負(fù)責(zé)制是行政民主集中制的必然要求，因此，行政首長行使權(quán)力實(shí)質(zhì)上是多數(shù)人意志的體現(xiàn)。與此同時(shí)，行政民主集中制還要求重大問題須經(jīng)過集體討論研究決定，然后分工執(zhí)行。所以，行政首長負(fù)責(zé)制實(shí)際上針對的是行政職責(zé)，首長應(yīng)是一個(gè)由多人組成的集體，雖然一把手的權(quán)威也被強(qiáng)調(diào)，但它不是“一長制”，簡單理解為“一長制”、甚至錯(cuò)誤理解為“家長制”，正是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)班子民主作風(fēng)建設(shè)出了問題。

(二)權(quán)力失衡

民主與集中的平衡本為民主集中制理論的應(yīng)有之義，民主懸置必然使得民主集中制向集中一端傾斜，導(dǎo)致民主對集中的制衡機(jī)制失能，同時(shí)權(quán)力集中，導(dǎo)致權(quán)力失衡進(jìn)一步加劇，本文謂之日：權(quán)力失衡。鄧小平指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題” 。[1]328-329權(quán)力過分集中的政治體制難免產(chǎn)生官僚主義等問題：“權(quán)力過分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因”。[1]321權(quán)力過分集中，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，便容易滋生腐?。骸皺?quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等”。[1]328-329從具體實(shí)踐來看，過分集中的權(quán)力往往導(dǎo)致權(quán)力尋租化，誘生種種腐敗問題。

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨反腐敗的力度愈來愈大，懲處也愈來愈嚴(yán)，可是腐敗現(xiàn)象并沒有得到遏制，反而愈演愈烈。我們看到，不受制約的權(quán)力所引發(fā)的權(quán)力腐敗事件總會(huì)成為公共話題，由權(quán)力腐敗引發(fā)的“群體性事件”也常常招致公眾對維穩(wěn)體制的詰問，“反腐”話語更是長時(shí)間占據(jù)著社會(huì)輿論頭條。從公開的腐敗案件所披露的信息來看，腐敗官員的人數(shù)呈現(xiàn)高速增長趨勢，腐敗官員的職務(wù)與級(jí)別越來越高，索賄受賄金額也越來越大。在一些部門，前任因腐敗被抓，后任接著搞腐敗，可謂“前腐后繼”、“腐而不敗”，而在一些地方和系統(tǒng)，還發(fā)生了集體窩案與家族貪腐，裙帶關(guān)系成為權(quán)力腐敗的重災(zāi)區(qū)。反腐成效不大，固然與社會(huì)轉(zhuǎn)型期的多元思潮對政治意識(shí)形態(tài)的強(qiáng)力解構(gòu)以及中國傳統(tǒng)政治文化的彌散性滲透有關(guān)，卻無法否認(rèn)權(quán)力集中的政治體制為權(quán)力腐敗提供了溫室和土壤這一事實(shí)。

二、實(shí)踐困境的理論根源

民主懸置與權(quán)力失衡相伴而生，都是民主集中制滑向集中的后果，雖然在現(xiàn)實(shí)中有著復(fù)雜的生成機(jī)制，但是，民主集中制理論與制度本身的一些預(yù)設(shè)與判斷，無疑起了主要作用。

(一)革命理論“敵視”民主

馬克思主義經(jīng)典作家所論述的民主與專政理論并不尊重乃至嚴(yán)重侵犯人民的民主權(quán)利。第一，馬克思主義經(jīng)典作家所論述的民主與專政理論存在嚴(yán)重缺陷?！岸鄶?shù)”、“人民”、“少數(shù)叛徒”、“反革命”、“敵人”等政治概念不明確，難以把握也不易具體操作，而且操作起來也容易傷及自身，“專政”直接憑借暴力取得，沒有理性秩序，無視法律規(guī)制，必然失去控制。第二，馬克思主義經(jīng)典作家所論述的民主與專政理論否認(rèn)民主的抽象性，忽視人民的民主權(quán)利。各個(gè)民族國家的民主形式千差萬別，但民主有一些人類共享的價(jià)值觀，如公開透明原則、權(quán)力制衡原則、多數(shù)原則、保護(hù)少數(shù)原則、程序原則等等，因此，民主既是具體的也是抽象性的，其最重要的任務(wù)是要尊重和保障人權(quán)，保護(hù)人民的民主權(quán)利不受侵犯。

對民主集中制理論理解不到位或者故意曲解，無視民主集中制之中民主因素與集中因素之間的辯證關(guān)系，也是制度實(shí)踐中忽略民主建設(shè)的一大原因。毛澤東在1957年《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中寫到：“所謂有公民權(quán)，在政治方面，就是說有自由和民主的權(quán)利。但是這個(gè)自由是有領(lǐng)導(dǎo)的自由，這個(gè)民主是集中指導(dǎo)下的民主，不是無政府狀態(tài)。無政府狀態(tài)不符合人民的利益和愿望”，[2]367強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義民主是集中指導(dǎo)下的民主。就民主集中制的科學(xué)性而言，民主因素與集中因素是相輔相成、互為一體的辯證關(guān)系，如果割裂兩者之間的整體聯(lián)系，用集中指導(dǎo)民主甚至代替民主，那么，民主就只是對集中進(jìn)行合法性認(rèn)可的幌子，而這種理解或者曲解使得民主集中制異化為權(quán)力集中制有了理論依據(jù)，最后必然導(dǎo)致家長制乃至個(gè)人專制。

(二)國家理論“推崇”集中

從理論上講，馬克思主義通過階級(jí)分析否定議會(huì)民主和“三權(quán)分立”，而肯定“議行合一”和民主集中制，使得“議行合一”成為無產(chǎn)階級(jí)政黨和社會(huì)主義國家的組織形式，而民主集中制則成為無產(chǎn)階級(jí)政黨和社會(huì)主義國家的組織原則。由于“議行合一”與民主集中制的主體均為無產(chǎn)階級(jí)政黨和社會(huì)主義國家，“議行合一”與民主集中制便具備了相互結(jié)合的主體條件，從而結(jié)合成為社會(huì)主義政治制度的明顯特征。十月革命勝利后，列寧把蘇共的決策機(jī)構(gòu)同國家的立法機(jī)構(gòu)合二為一，是為“議行合一”，中華人民共和國成立后，毛澤東提出“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”如出一轍。然而，馬克思盛贊的巴黎公社的“議行合一”其實(shí)有其建立的前提基礎(chǔ)。由于巴黎公社的領(lǐng)導(dǎo)成員是普選產(chǎn)生的，且成本廉價(jià)，所以，馬克思認(rèn)為巴黎公社同時(shí)兼管行政和立法并不會(huì)導(dǎo)致權(quán)力集中。然而，只要行政權(quán)和立法權(quán)集中于同一機(jī)關(guān)，它必然會(huì)越過普選和廉價(jià)的邊界。例如，斯大林的“議行合一” 由任命制代替普選制，就否定了巴黎公社“議行合一”的前提基礎(chǔ)，結(jié)果，蘇共由社會(huì)公仆變?yōu)轵T在人民頭上的主人。

對權(quán)力最好的制約就是以權(quán)力制約權(quán)力，權(quán)力集中意味著集中的權(quán)力將不受制約。對此，孟德斯鳩深有洞察：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。[3]154而不受制約的權(quán)力將無所忌憚、危害甚巨：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律…同一個(gè)機(jī)關(guān)，既是法律執(zhí)行者，又享有立法者的全部權(quán)力。它可以用它的‘一般的意志’去蹂躪全國；因?yàn)樗€有司法權(quán)，它又可以用它的‘個(gè)別的意志’去毀滅每一個(gè)公民”。[3]154議行合一與民主集中制的結(jié)合導(dǎo)致權(quán)力集中，而權(quán)力集中的后果是災(zāi)難性的，最后必然轉(zhuǎn)向寡頭。

三、實(shí)踐困境的現(xiàn)實(shí)淵源

探討民主集中制實(shí)踐困境的成因，固然可以從民主集中制的理論根源尋找因由，卻不能無視當(dāng)代中國政治社會(huì)的現(xiàn)實(shí)生態(tài)。

(一)政治生態(tài)

從制度設(shè)計(jì)來看，黨政關(guān)系是中國最重要的政治關(guān)系之一，黨政關(guān)系是評判民主集中制建設(shè)的重要指標(biāo)。黨政關(guān)系是指中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主專政的國家政權(quán)之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在把握政治方向、引導(dǎo)制定國家發(fā)展的大政方針、向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要人事以及監(jiān)督落實(shí)中國共產(chǎn)黨自己的政治路線之上。然而，實(shí)踐中的黨政關(guān)系不容樂觀，黨政不分、以黨代政現(xiàn)象屢見不鮮，地方層級(jí)尤甚。作為國家政治結(jié)構(gòu)根基的黨政關(guān)系都不明朗，可以想見民主集中制制度實(shí)踐偏離理想的程度。

“議行合一”的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)體制對民主集中制異化為權(quán)力集中制具有決定作用。從中國共產(chǎn)黨方面來看，“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，使黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)集于黨委一身，同時(shí)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)也在其領(lǐng)導(dǎo)之下，造成黨內(nèi)權(quán)力配置失衡。[4]而從國家政權(quán)方面來看，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，最高人民檢察院與最高人民法院行使國家司法權(quán)，看似分工明確，但因以上機(jī)關(guān)均為中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨黨委集權(quán)，勢必影響各個(gè)國家機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，況且制度實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)一權(quán)獨(dú)大，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督功用微乎其微。

中國共產(chǎn)黨與國家機(jī)關(guān)普遍實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制，領(lǐng)導(dǎo)集體中的一把手握有最終決定的權(quán)力，所謂“一把手現(xiàn)象”形象地說明了此間道理。黨員的主體地位沒有得以明確，導(dǎo)致黨員的民主權(quán)利沒有得到充分的保障，使其監(jiān)督權(quán)利難以發(fā)揮，而領(lǐng)導(dǎo)集體“一把手”外的其他成員也無法在決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，民主集中制在實(shí)踐中貫徹實(shí)行的好壞與一把手關(guān)系很大。一把手成為“一霸手”為人詬病，其實(shí)反映的是權(quán)力過大、權(quán)力濫用、權(quán)力不受制約的事實(shí)，民主因此流于形式，權(quán)力腐敗嚴(yán)重。

而從具體實(shí)踐來看，雖然也表示要發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益，但更多是一種形式，實(shí)際上還是強(qiáng)調(diào)“四個(gè)服從”和“集中指導(dǎo)下的民主”，而忽視了民主集中制中的民主因素對科學(xué)決策的重要作用，而民主因素更重要的對權(quán)力的制約作用更是難以顧及，這樣操作下來的民主集中制，實(shí)際是要民主服從集中，權(quán)力不受限制，使得民主集中制的具體制度安排并未完全落實(shí)，其貫徹實(shí)施亦存在嚴(yán)重的片面性，最終導(dǎo)致民主集中異化為集中民主。民主集中制的制度天平滑向集中一邊，自然使得民主被虛置，而失衡了的權(quán)力，其集中也常常難免傷及自身。

在實(shí)踐中對待民主與法治、處理民主與法治的關(guān)系時(shí)，習(xí)慣以群眾運(yùn)動(dòng)取代民主，以人治取代法治，導(dǎo)致民主與法制形同虛設(shè)。在中國特色社會(huì)主義政治文明的理論視野中，民主與法治是良性運(yùn)作的關(guān)系，法治為民主提供程序保障，民主為法治奠定政治基礎(chǔ)，缺乏民主的法治，法律往往淪為工具，而缺乏法治的民主，權(quán)力不受制約，人權(quán)不被尊重，導(dǎo)致民主淪為多數(shù)人暴政。群眾運(yùn)動(dòng)的復(fù)歸，人治的沿襲，使得民主集中制失去其制度功能，導(dǎo)致民主集中制異化為權(quán)力集中制乃至寡頭制。

(二)社會(huì)生態(tài)

改革開放以來的經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)在某種程度上弱化了民主集中制的價(jià)值引導(dǎo)作用。在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的理想圖景中，市場經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)民主，效率優(yōu)先，以推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而宏觀調(diào)控則體現(xiàn)集中，兼顧公平，以彰顯社會(huì)主義國家的道義擔(dān)當(dāng)。然而，實(shí)踐中的宏觀調(diào)控并沒有達(dá)到預(yù)設(shè)的目標(biāo)，依然服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，“先富帶后富，共奔富裕路”、“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“中部崛起”未見實(shí)效，蛋糕做是做大了，分法卻有待商榷?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)“綁架”了政治，民主集中制的精神與價(jià)值在經(jīng)濟(jì)大潮與GDP崇拜之中被異化，集中沒有被落到實(shí)處，大部分人并沒有分享到社會(huì)發(fā)展成果。

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)了傳統(tǒng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，利益訴求呈現(xiàn)多元化趨勢，社會(huì)矛盾日益劇烈，公民維權(quán)行動(dòng)與維穩(wěn)體制的強(qiáng)硬碰撞對政治社會(huì)穩(wěn)定造成了越來越大的影響。然而，針對群體性事件應(yīng)運(yùn)而生的“維穩(wěn)體制”卻在“越維越不穩(wěn)”悖論中膨脹，究其根源，“維穩(wěn)”體制與轉(zhuǎn)型期中國面臨的問題相適應(yīng)，并隨著社會(huì)矛盾的加劇而膨脹，“越維越不穩(wěn)”的怪圈是市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益均衡機(jī)制闕如、解決社會(huì)矛盾沖突的法治機(jī)制不暢以及民間組織備受打壓的結(jié)果，而“維穩(wěn)體制”本身及其運(yùn)作，卻是民主集中制實(shí)踐困境的反映，又構(gòu)成改善民主集中制建設(shè)的體制背景。

(三)文化生態(tài)

民主集中制實(shí)踐中的種種困境，原因之一便是缺乏政治文化基礎(chǔ)。民主集中制是中國共產(chǎn)黨取得無產(chǎn)階級(jí)革命與社會(huì)主義建設(shè)勝利的法寶，然而，一旦中國共產(chǎn)黨由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，以及民主集中制移植到黨外的廣泛體制空間，便出現(xiàn)了種種實(shí)踐困境。當(dāng)代中國社會(huì)的政治文化基礎(chǔ)是講求“為民做主”的中國傳統(tǒng)政治文化，社會(huì)對官僚系統(tǒng)有一種潛意識(shí)的期望，即“圣君清官”，而官僚系統(tǒng)也常常迎合這種社會(huì)心理，以百姓之“父母官”自居，其動(dòng)輒置民主集中制之民主不顧而全盤包辦，于此有據(jù)可依。這種政治文化實(shí)際上扭曲了真實(shí)發(fā)生的權(quán)力授受關(guān)系，因此招致市場孕育的西方民主制觀念力量的攻訐，使得民主集中制在中國傳統(tǒng)政治文化與西方民主制的縫隙之中蹣跚前行。

四、推進(jìn)民主集中制建設(shè)的對策探討

結(jié)合民主集中制的實(shí)踐困境以及造成民主集中制實(shí)踐困境的理論根源與現(xiàn)實(shí)淵源，為切實(shí)推進(jìn)民主集中制建設(shè)，提出如下對策以供探討。

(一)重申人民民主

1 從“民本”到民主

中國傳統(tǒng)民本思想源遠(yuǎn)流長、博大精深，是中國古代愛民、重民、利民、富民、順民、親民、養(yǎng)民等一系列思想的總稱。[5]中國古代典籍中的“民主”是指民之主宰者，意指封建時(shí)代的帝王或官吏，其基本含義都是指“民之主”，即“為民作主”的政制。[6]“民本”思想與古代“民主”意識(shí)互為犄角，維持著帝制社會(huì)的穩(wěn)定傳承，形成了獨(dú)具特色的中國傳統(tǒng)政治文化。由于中國傳統(tǒng)政治文化的影響，人民民主在具體實(shí)踐中片面強(qiáng)調(diào)民本，以致在不同程度上退化成了“為民作主”。人民民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，其使命不僅在于使民成為國之主，而且在于使民成為國之根本和棟梁。[7]“在中國社會(huì)主義制度下，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！?因此，必須重申人民民主，將傳統(tǒng)民本思想立基于“由民作主”的民主觀之上，完善“由民作主”的政制安排。

2 從“民生”到民主

中國共產(chǎn)黨“十八大”報(bào)告指出：“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的” 。社會(huì)有各種需求，民生需求最為迫切，而民主則是社會(huì)的精神需求，屬于民生需求的最高層次，這樣來看，民主其實(shí)是民生的應(yīng)有之義。按照馬斯洛的需求層次理論，社會(huì)的各種需求之間，有一種內(nèi)在的高低層次之分，某一層次的需要相對滿足了，就會(huì)向高一層次發(fā)展，追求更高一層次的需要就成為行為的動(dòng)力，相應(yīng)的，獲得基本滿足的需要就不再是一股激勵(lì)力量。以之考察西方民主化的歷程，首先是經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，其次是法治得到健全，最后實(shí)現(xiàn)民主化，這樣一種原生態(tài)的民主政治演變過程，揭示了社會(huì)需求的層次結(jié)構(gòu)和民主化的自然順序，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于法治建設(shè)，法治建設(shè)優(yōu)先于民主政治。因此，在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與法治建設(shè)達(dá)到一定程度的當(dāng)下，進(jìn)一步改善社會(huì)民生，就需要加強(qiáng)民主建設(shè)，滿足社會(huì)的民主需求。推動(dòng)人民民主的發(fā)展，就是最好的改善民生之策，而人民民主的發(fā)展，又必須立足于基層，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)。

(二)發(fā)展黨內(nèi)民主

1 黨內(nèi)民主與民主集中制

民主作為一個(gè)政治范疇，反映權(quán)力主體和權(quán)力的授受關(guān)系，黨內(nèi)民主就是全體黨員平等地參與黨內(nèi)事務(wù)，反映了黨內(nèi)的權(quán)力主體和權(quán)力授受關(guān)系，即在黨的政治生活中，黨員是主體，所有黨員一律平等討論和決定黨內(nèi)事務(wù)。同時(shí)，黨內(nèi)民主的實(shí)體內(nèi)容只有在一定的程序機(jī)制下才能得以實(shí)現(xiàn)，因此，黨內(nèi)民主還應(yīng)內(nèi)含程序性民主的意思，是實(shí)質(zhì)民主和程序民主的有機(jī)統(tǒng)一。發(fā)展黨內(nèi)民主，首先必須明確黨內(nèi)民主與民主集中制的相互關(guān)系。黨內(nèi)民主是民主集中制的政治基礎(chǔ)，民主集中制是政治民主在組織原則和組織制度上的具體體現(xiàn)，所以，民主集中制既是中國共產(chǎn)黨的組織原則，也是中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的程序性機(jī)制。從這個(gè)意義上說，集中不過是實(shí)現(xiàn)民主的程序正義的一個(gè)階段，民主集中制的邏輯起點(diǎn)是民主而非集中，其本質(zhì)是制度化與程序化的民主，而完善的民主集中制能夠從制度和程序?qū)用嬉?guī)范黨內(nèi)民主，保證黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)。

2 規(guī)范黨內(nèi)民主程序

中國共產(chǎn)黨“十八大”修改后的黨章規(guī)定：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生” 。選舉作為黨內(nèi)民主的基本形式，是民主程序正義的體現(xiàn)。傳統(tǒng)的黨內(nèi)選舉是等額選舉，不具有競爭性，因此意義不大。近些年開始實(shí)施差額選舉，就功效而言，由于選舉的實(shí)質(zhì)是平等競爭，差額選舉顯然優(yōu)于等額選舉。相較于等額選舉，差額選舉的候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)，可以對候選人造成一定的競選壓力，促使其采取行動(dòng)改善其政治形象，以爭取被選上，因此，差額選舉實(shí)際上形成了有限競爭的政治空間，尤其是在候選人遠(yuǎn)多于應(yīng)選人的情況下。而傳統(tǒng)等額選舉則只能就候選人名單進(jìn)行表決，并沒有其他選擇余地，候選人沒有落選壓力，也沒有改善其政治形象的動(dòng)力。所以，差額選舉為黨內(nèi)民主程序的優(yōu)化指明了方向，為黨內(nèi)民主建設(shè)指出了切入點(diǎn)。鑒于差額選舉能夠形成有限競爭的政治空間，可以于此切入，逐步規(guī)范黨內(nèi)民主程序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)發(fā)展。

(三)改善行政民主

1 明確黨政關(guān)系

在黨政關(guān)系這個(gè)重要的建制性議題上，堅(jiān)持和完善民主集中制，首先，應(yīng)樹立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的觀念。中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政治統(tǒng)治的重要表現(xiàn)即全面領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，而中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的最終目的就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，因此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)與人民當(dāng)家作主具有內(nèi)在統(tǒng)一性。其次，應(yīng)堅(jiān)持“黨政分開”原則。中國共產(chǎn)黨主要負(fù)責(zé)政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，國家政權(quán)則主要負(fù)責(zé)按照中國共產(chǎn)黨的意志，落實(shí)中國共產(chǎn)黨的路線、方針和政策，接受中國共產(chǎn)黨的人事推薦。黨政不分、以黨代政，勢必造成權(quán)力過分集中。最后，中國共產(chǎn)黨主動(dòng)改善領(lǐng)導(dǎo)、提高執(zhí)政能力是促使黨政關(guān)系正常發(fā)展的重要因素。中國共產(chǎn)黨是黨政關(guān)系中的強(qiáng)勢一方，在黨政關(guān)系發(fā)展中占據(jù)主動(dòng)地位，如能認(rèn)識(shí)到黨政關(guān)系停滯不前乃至僵化變質(zhì)的主因所在，進(jìn)而主動(dòng)改善領(lǐng)導(dǎo)、提高執(zhí)政能力，則黨政關(guān)系必然能發(fā)展到一種比較理想的狀態(tài)。

2 優(yōu)化行政首長負(fù)責(zé)制

行政首長負(fù)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)考慮了行政效率因素，且其本身即民主集中制在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)正常運(yùn)行的結(jié)果，然而在現(xiàn)實(shí)中卻頻頻遭遇實(shí)踐困境，并引發(fā)對其合法性的質(zhì)疑，這的確引人深思。現(xiàn)代法治政府意味著政府決策機(jī)制的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，只注重行政效率的行政首長負(fù)責(zé)制顯然欠缺相關(guān)配套制度，以致常常造成首長的獨(dú)斷局面，因而無法與現(xiàn)代法治政府的目標(biāo)相匹配，為此，就必須建立健全民主機(jī)制、責(zé)任機(jī)制與制約機(jī)制。行政責(zé)任制是民主的表現(xiàn)形式之一，在堅(jiān)持首長負(fù)責(zé)制的前提下，應(yīng)該規(guī)定首長負(fù)責(zé)制的具體內(nèi)容，建立健全民主決策的行政機(jī)制，并加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。針對行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代社會(huì)管理中日益膨脹的趨勢，也應(yīng)該在國家層面加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力制約，以從外部對行政首長擅權(quán)專斷的可能進(jìn)行限制。在中國憲制安排以及現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)中，國家機(jī)構(gòu)之間雖然強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作，但事實(shí)上也有基本的權(quán)力分工，由此可以發(fā)展出具有中國特色的權(quán)力制衡機(jī)制，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制約。

(四)推進(jìn)協(xié)商民主

1 協(xié)商民主的本土資源

協(xié)商民主是繼直接民主、間接民主即代議制民主之后，西方正在討論和研究的一種新的民主形式。事實(shí)上，協(xié)商民主的傳統(tǒng)見于自古希臘、羅馬以來的西方政治史，也是作為當(dāng)前影響力日漸衰弱的選舉民主的補(bǔ)充乃至替代形式。中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在中華人民共和國建立的過程中充當(dāng)了重要角色，其制度功用則在于匯集社會(huì)各界人士共商國是，提出意見與建議供中國共產(chǎn)黨決策參考，因此代表的是一種具有中國特色的“協(xié)商民主”。中國共產(chǎn)黨“十八大”提出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式……健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度” 。借助人大與政協(xié)等制度平臺(tái)，將協(xié)商民主與選舉民主結(jié)合起來，形成并擴(kuò)大對國家政治生活有序的政治參與，是民主集中制建設(shè)的重要內(nèi)容。

2 培育社會(huì)組織

發(fā)展協(xié)商民主，需要加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)。社會(huì)組織能夠聚合利益，并集中進(jìn)行利益表達(dá)，有利于維護(hù)政治參與秩序，避免由于個(gè)體直接接觸政府可能引起的參與爆炸。同時(shí)，社會(huì)組織積極參與政府發(fā)起的各類事項(xiàng)協(xié)商，能夠妥善解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，切實(shí)維護(hù)普通公民和各類社會(huì)群體的現(xiàn)實(shí)利益，這對于社會(huì)穩(wěn)定具有非常重要的意義。中國共產(chǎn)黨“十八屆三中全會(huì)”指出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道” ，首次把社會(huì)組織列為國家協(xié)商民主體系的參與主體之一，這對于社會(huì)組織的發(fā)展來說是一個(gè)良好機(jī)遇。然而，社會(huì)組織協(xié)商民主建設(shè)目前仍然處于起步階段，其獨(dú)特優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮，缺乏制度化保障，而社會(huì)組織作為協(xié)商民主主體之一的地位也尚未完全確立，其協(xié)商的能力與水平也有待提高，這對于社會(huì)組織的發(fā)展來說則是一個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

[1]鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[2]毛澤東.毛澤東選集(第5卷)[M].北京:人民出版社,1977.

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].北京:商務(wù)印書館.1961.

[4]李永忠.關(guān)于改革黨委“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的思考[J].中國黨政干部論壇,2002,01:22-24.

[5]李和中.差額選舉與兩種民主政制模式的融合——從十八大報(bào)告精神看黨內(nèi)民主的突破與提升[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿,2012,15:33-39.

[6]林尚立. 民本與民生：人民民主的中國邏輯[J]. 北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2012,01:112-122.

[7]劉彤,張等文.論中國共產(chǎn)黨民本思想對傳統(tǒng)民本思想的傳承與超越[J].馬克思主義研究,2012,12:104-154.

Democratic Suspension and Power Imbalance: Democratic Centralism in Contemporary Chinese Political Society

ZHANG Zheng-zhou

(School of Political Science and Public Administration, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

democratic centralism; democratic suspension; power imbalance; people's democracy; inner-party democracy; administrative democracy; consultative democracy

The practical dilemma of democratic centralism shows democratic suspension and power imbalance, analyzing the cause of practical dilemma, in addition to the theory roots of the "hostility" on democracy from revolutionary theory and the "promotion" on centralism from State theory, there also being the real roots of political and social ecology. To promote the construction of democratic centralism, people's democracy should be reasserted, inner-party democracy developed, administrative democracy improved, and deliberative democracy advanced.

2095-2708(2017)02-0022-07

2016-09-20

2016-12-26

張正州(1988-)，男，河南南陽人，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向：當(dāng)代中國政治發(fā)展。

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