農(nóng)地確權(quán)中政府目標(biāo)與鄉(xiāng)土慣習(xí)的沖突與調(diào)適
——以江西A村為例

田甜，李博，左停

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193)

農(nóng)地確權(quán)中政府目標(biāo)與鄉(xiāng)土慣習(xí)的沖突與調(diào)適
——以江西A村為例

田甜，李博，左停*

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193)

新一輪農(nóng)地確權(quán)的政府目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)對農(nóng)地的簡單標(biāo)準(zhǔn)化管理，強(qiáng)化對農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)規(guī)制，推動對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，但卻與鄉(xiāng)村長期存在的鄉(xiāng)土慣習(xí)產(chǎn)生了沖突。這些鄉(xiāng)土慣習(xí)主要體現(xiàn)在土地分配方式復(fù)雜模糊、土地關(guān)系注重鄉(xiāng)土禮俗、土地經(jīng)營關(guān)注家庭生計(jì)三方面。鑒于當(dāng)前自上而下推行的農(nóng)地確權(quán)使村集體失去了對土地的處置權(quán)利，帶有強(qiáng)制性的行政手段忽略了地方差異和村民需求，政府應(yīng)由農(nóng)地確權(quán)的管理者變?yōu)榉?wù)者，依照相關(guān)法律法規(guī)，只確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的邊界，讓農(nóng)地確權(quán)成為村莊內(nèi)部集體決策的結(jié)果，允許區(qū)域差異性的存在，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和鄉(xiāng)土慣習(xí)在權(quán)力層面的銜接，創(chuàng)造現(xiàn)代和傳統(tǒng)的互動空間。

農(nóng)地確權(quán)；政府目標(biāo)；鄉(xiāng)土慣習(xí)；集體所有權(quán)

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國農(nóng)村土地資產(chǎn)總值不斷增加，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政府均提出明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的要求。無論是楊小凱[1]、蔡繼明[2]等的農(nóng)地私有化之論，還是國家文件中的農(nóng)地“三權(quán)分置”①都以農(nóng)地確權(quán)為前提條件。農(nóng)地確權(quán)被認(rèn)為是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，深化農(nóng)地制度改革的基礎(chǔ)而備受關(guān)注。農(nóng)地確權(quán)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，其中由家庭承包經(jīng)營的土地確權(quán)登記頒證是其重點(diǎn)。中華人民共和國成立以來，先后開展了三次農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作[3]。不過，1951年的土地改革和20世紀(jì)八九十年代的土地確權(quán)都未能明晰農(nóng)地權(quán)能。

學(xué)界關(guān)于農(nóng)地確權(quán)問題的研究在20世紀(jì)90年代多從法學(xué)的視角展開，以討論如何處理土地權(quán)屬糾紛為主[4-6]。近年來諸多學(xué)者以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)論述了農(nóng)地確權(quán)的多重意義：能使農(nóng)民獲得完整的合法土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民對土地權(quán)益的了解與信心，使之能對抗農(nóng)村集體干預(yù)、降低土地交易成本[7]；對未來土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的預(yù)期也更有信心[8]；能激發(fā)農(nóng)戶長期投資意愿[9]，且對農(nóng)戶采用土壤保護(hù)性措施也有顯著正向影響[10]；農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地生產(chǎn)率有著顯著的正相關(guān)性[11]。因此，農(nóng)地確權(quán)不僅有利于“維護(hù)農(nóng)民權(quán)益”[12]，還能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有些學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)理論是農(nóng)地確權(quán)的理論基礎(chǔ)和前提。楊學(xué)成等認(rèn)為部分村民之所以要調(diào)整土地，是因?yàn)樾∞r(nóng)的平均主義思想和慣性思維所致，提倡盡快確定土地權(quán)屬[13]。陳明等認(rèn)同農(nóng)地確權(quán)的產(chǎn)權(quán)邏輯，認(rèn)識到確權(quán)工作應(yīng)尊重和利用好地方性知識所形成的土地分配格局[14]，研究范式開始從“問題”范式向“理解”范式轉(zhuǎn)變。與此相反，部分學(xué)者卻對產(chǎn)權(quán)理論的重要性進(jìn)行了質(zhì)疑。Denise Hare在越南的研究表明，與強(qiáng)調(diào)個人產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)證書發(fā)行相匹配的是更高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[15]，否則作用甚微。而且中國鄉(xiāng)村大量存在著不具有可替代性的土地交易[16]，這與科斯定理的前提相悖。周雪光、陳峰、李祖佩等進(jìn)一步指出西方的產(chǎn)權(quán)理論在中國鄉(xiāng)土社會的移植產(chǎn)生了“食古不化”的問題，主張用社會學(xué)的研究方法來理解中國農(nóng)地權(quán)屬的復(fù)雜性質(zhì)，注重農(nóng)地的非經(jīng)濟(jì)價值[17-19]。自上而下的確權(quán)政策表達(dá)導(dǎo)致確權(quán)實(shí)踐的“被產(chǎn)權(quán)”邏輯，這實(shí)際上損害了農(nóng)民利益[19]。

在學(xué)界討論和實(shí)踐推動下，2008年十七屆三中全會以來的第三次農(nóng)地確權(quán)從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行試點(diǎn)逐步走向整縣和整省推進(jìn)，取得了一定成效，截至目前農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)省份達(dá)到22個。隨著農(nóng)地確權(quán)以極快的速度在全國范圍內(nèi)試點(diǎn)推行，諸多問題也開始涌現(xiàn)出來。政府目標(biāo)和鄉(xiāng)土慣習(xí)兩者互不適應(yīng)，不僅使確權(quán)進(jìn)展緩慢或粗糙，而且激化了部分村莊的內(nèi)部矛盾。筆者擬結(jié)合農(nóng)地確權(quán)的相關(guān)政策文件以及在江西A村的實(shí)地調(diào)研，分析農(nóng)地確權(quán)在政府目標(biāo)和鄉(xiāng)土慣習(xí)中的張力和不同展現(xiàn)，并對如何調(diào)適其中的沖突進(jìn)行討論。

江西A村位于鄱陽湖西岸，屬于圩區(qū)，地勢平坦，距離縣城12公里。該村共200多戶，1 200多人，66.67余公頃水田和旱地，夏種棉花水稻，秋種油菜。因土壤多砂石墑情差，且水利設(shè)施年久失修，旱澇不定。為控制鄱陽湖區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染，也不能發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖。中青年人多在外務(wù)工，在村務(wù)農(nóng)并照顧家庭的多為老年人和婦女。A村是省級貧困村，是典型的以代際和性別分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)的傳統(tǒng)村落。

二、農(nóng)地確權(quán)中的政府目標(biāo)

中國現(xiàn)行農(nóng)地制度對農(nóng)村土地所有權(quán)和其他權(quán)能的邊界并沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致各主體對自己責(zé)權(quán)利邊界的模糊，引發(fā)了一系列土地使用上的問題。面對農(nóng)地管理中存在的巨大模糊空間，國家基于法制化、市場化對農(nóng)地確權(quán)提出了一系列規(guī)范和要求，希望在鄉(xiāng)村建立適合市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代性思維的農(nóng)地制度，使國家對鄉(xiāng)村社會的規(guī)制從農(nóng)民、農(nóng)業(yè)進(jìn)一步走向農(nóng)地，使之更符合現(xiàn)代國家的管理需求。

1．實(shí)現(xiàn)對農(nóng)地的簡單標(biāo)準(zhǔn)化管理

簡單標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代國家管理的重要特征，國家對農(nóng)地的簡單標(biāo)準(zhǔn)化管理首先體現(xiàn)在將農(nóng)地確權(quán)簡化為以農(nóng)戶為單位的承包權(quán)和可以在市場轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)。2011年2月農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見》對農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)有明確期待：“進(jìn)一步完善土地承包管理工作，探索健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度……，探索對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和滅失等進(jìn)行登記管理，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，把承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶?！泵繅K農(nóng)田都有了明確的生產(chǎn)經(jīng)營者，比起增人增地減人減地、由集體所有的土地分配規(guī)范更易管理。2014年出臺的《不動產(chǎn)登記暫行條例》將農(nóng)地、林地、草地、集體建設(shè)用地等所有不動產(chǎn)都囊括進(jìn)來，納入國家監(jiān)督之下，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)地確權(quán)成果，使農(nóng)地確權(quán)更加具有法律的嚴(yán)肅性。

農(nóng)地確權(quán)的技術(shù)規(guī)程主要是2012年農(nóng)業(yè)部出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程(試行)》以及2014年制訂的三個國家級的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，即《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)要素編碼規(guī)則》。農(nóng)地確權(quán)就是要將村民復(fù)雜內(nèi)生的鄉(xiāng)土慣習(xí)轉(zhuǎn)化為簡單清晰的科層制文檔。這些由測繪專家采匯、收集、整理而成的包括DOM影像圖、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿、合同、證書等在內(nèi)的數(shù)據(jù)庫，通過清晰和標(biāo)準(zhǔn)的科層制格式(數(shù)據(jù)要與省市縣確定的軟件兼容)，使政府官員在辦公室就可以通過電腦迅速掌握情況，從而進(jìn)行簡單高效的管理。

簡單標(biāo)準(zhǔn)化不僅體現(xiàn)在具體的數(shù)據(jù)收集和使用過程，還體現(xiàn)在政府官員看來農(nóng)地確權(quán)的經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)刻。在江西C市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作現(xiàn)場會上的講話中，C市市長認(rèn)為要反復(fù)學(xué)習(xí)L縣關(guān)于農(nóng)地確權(quán)的4項(xiàng)宣傳方法，出臺5條過硬措施，解決8種疑難糾紛，將這種成功模式在全市復(fù)制。他還要求其余8個區(qū)縣(市)各選一個村進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)都要到L縣實(shí)地學(xué)習(xí)，借鑒L縣經(jīng)驗(yàn)。

2．強(qiáng)化對農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)規(guī)制

2008年十七屆三中全會對農(nóng)村土地管理提出了“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”四大原則，“產(chǎn)權(quán)明晰”位居首位，表明“清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)才能更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益”已成為各方共識。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)“歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)”。產(chǎn)權(quán)理論一直是中國自然資源管理體制改革的理論來源，也是這次農(nóng)地確權(quán)重要的理論支撐。

農(nóng)地確權(quán)中的政府目標(biāo)要求“健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，進(jìn)一步健全農(nóng)村土地承包信息管理系統(tǒng)，包括農(nóng)村土地承包合同、權(quán)證信息管理系統(tǒng)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿信息管理系統(tǒng)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理系統(tǒng)和農(nóng)村承包土地空間分布信息管理系統(tǒng)，以此使模糊、殘缺的權(quán)界清晰化。農(nóng)地確權(quán)使土地承包經(jīng)營權(quán)各類登記文件成為明確土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬、調(diào)處土地承包經(jīng)營糾紛的關(guān)鍵證據(jù)，由此來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度化。

江西省在各種動員大會和工作文件中都反復(fù)提到，農(nóng)地確權(quán)要“以明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)為核心”，并且將“產(chǎn)權(quán)明晰”提高到“農(nóng)村土地管理制度改革的前提”這一理論高度。當(dāng)然，產(chǎn)權(quán)不能僅僅被簡單理解為依附于調(diào)查表、歸戶表、登記簿、合同、證書、圖件、電子數(shù)據(jù)等諸多檔案資料的產(chǎn)權(quán)邊界，還需要對權(quán)力束的具體內(nèi)容作出明確規(guī)定，以體現(xiàn)出對產(chǎn)權(quán)所有者及其權(quán)利的尊重，這才是產(chǎn)權(quán)制度化的關(guān)鍵。

3．推動對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營

中國相繼經(jīng)歷了改革開放、加入世界貿(mào)易組織等一系列深化全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的大事件，趨利行為和資本化從被認(rèn)可到奉為圭臬，僅僅經(jīng)歷了二三十年②，“圖利被提高到了成為日常行為之準(zhǔn)則的高度”[20]。農(nóng)地確權(quán)能為市場提供清晰的地界和地塊面積，有利于市場推動土地交易和流轉(zhuǎn)。

2014年中央一號文件提出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，試圖引導(dǎo)村民通過用土地的承包經(jīng)營權(quán)證抵押來獲得資金。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，期待“農(nóng)地確權(quán)能夠促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營”。

正因?yàn)榇?，江西在農(nóng)地確權(quán)過程中建立的市縣鄉(xiāng)三級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺在全國被奉為榜樣，覆蓋江西90%以上鄉(xiāng)村的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)也在各個工作會議和新聞報(bào)道中獲得贊揚(yáng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)交易平臺和提供土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)的多為農(nóng)業(yè)企業(yè)和經(jīng)營大戶等資本雄厚的大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)能夠快速套現(xiàn)，為擁有巨大資本力量的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)入鄉(xiāng)村大開方便之門，體現(xiàn)了國家在農(nóng)地資本化過程中經(jīng)紀(jì)人的角色。當(dāng)然，對普通的農(nóng)戶家庭來說，土地不僅承載著經(jīng)濟(jì)功能，在風(fēng)險(xiǎn)社會它的社會功能更加不可替代。抵押土地不是獲得金融資本的唯一渠道，與之相比，開發(fā)性金融能發(fā)揮更大的效益。

三、農(nóng)地確權(quán)中的鄉(xiāng)土慣習(xí)

農(nóng)地確權(quán)中的政府目標(biāo)旨在建構(gòu)精確的土地登記系統(tǒng)，對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和滅失等都進(jìn)行登記管理。在推動農(nóng)地確權(quán)實(shí)施的背后是各種文本、證件所代表的法律意識和契約精神，以及產(chǎn)權(quán)理論和新自由主義精神進(jìn)入中國學(xué)商政三界之后的蔚然成風(fēng)，但這并不意味著它們也能用于多樣化的中國鄉(xiāng)村。在一些A村村民看來，這不但帶來強(qiáng)制性的手續(xù)繁雜，增加市場交易成本，而且會導(dǎo)致確權(quán)的虛有其表，“賬面上一套，實(shí)際上另一套”。正如斯科特所說，“他們系統(tǒng)和概括的知識是在以靜止和短視的觀點(diǎn)來看待土地制度為代價的前提下取得的”[20]。國家試圖將土地制度規(guī)范化的時候，看到了鄉(xiāng)土社會在修改、阻礙各種條款制度的能力。就像國家法律與地方性知識之間的張力無法和解一樣，農(nóng)地確權(quán)的政府目標(biāo)和某些傳統(tǒng)村落的鄉(xiāng)土慣習(xí)也難以統(tǒng)一。通過相關(guān)資料以及在A村的實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地確權(quán)主要存在著三方面的鄉(xiāng)土慣習(xí)。

1．土地分配方式復(fù)雜模糊

鄉(xiāng)村社會中的土地調(diào)整分配方式多不成文，它通過既有土地分配現(xiàn)狀的存在將其內(nèi)化為每個村民都心知肚明且認(rèn)同的慣習(xí)，這是鄉(xiāng)村內(nèi)部群體社會認(rèn)同的一部分，但對于外來者卻模糊不清。僅僅是土地面積的核算單位各地就不盡相同：貴州以“習(xí)慣畝”為計(jì)量單位，一習(xí)慣畝為生產(chǎn)七擔(dān)米的耕地面積，在土肥保持力度稍差的坡耕地，兩三畝折算為一畝；吉林以“坰”為土地計(jì)量單位，一坰為10畝，且東北的畝為大畝，一畝地1 000平方米，不同于江西一畝地666.6平方米的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

除了土地核算單位的不一致之外，每個鄉(xiāng)村因?yàn)槠涮赜械娜宋牡乩硪蛩囟a(chǎn)生了與政府目標(biāo)不盡一致的土地分配規(guī)則。江西A村因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件受限，居民收入水平低，為了保證每個村民的基本生活，奉行的是“增人增地、減人減地”的土地分配原則。村中土地按人口平均分配，每年都會根據(jù)人口增減調(diào)整土地：子女外出上大學(xué)、定居在外、女兒外嫁、老人故去減地；娶媳婦、生孩子則增地。A村看似復(fù)雜繁瑣的土地分配，由該村村長(宗族長)利用村中劃出的20畝機(jī)動地的置換調(diào)動來完成。

農(nóng)地的多樣性也使得土地分配更加復(fù)雜模糊，A村的竹林、魚塘、菜畦(菜地)、田(水田)土(旱地)等均以不同的比例進(jìn)行折算。竹林和可灌溉水田的折算比例大概為1.5∶1；魚塘和可灌溉水田為1∶3；菜地和可灌溉水田為1∶1；不可灌溉水田和可灌溉水田是2∶1；旱地和可灌溉水田則是2.5∶1。以上折算比例只是村民根據(jù)以往的農(nóng)地產(chǎn)值進(jìn)行的大概估計(jì)，并不是精確的數(shù)值。

因?yàn)橐陨犀F(xiàn)實(shí)的存在，在外來者看來鄉(xiāng)村土地分配“規(guī)則復(fù)雜，集體和家庭、以及家庭和家庭之間界限模糊”，但對于村民來說土地分配格局是鄉(xiāng)土知識的一部分，是他們的生活經(jīng)驗(yàn)規(guī)則。對鄉(xiāng)村的每一塊田地、每一片竹林、每一個魚塘，村民都能準(zhǔn)確說出它的承包人。在江西A村一位村民的土地承包經(jīng)營權(quán)證上，土地四至寫著讓國家和外來者感到困惑的“東到坎，西到道場，南到人行路，北到房屋”，但這位承包經(jīng)營者卻能夠準(zhǔn)確無誤地指出他的土地邊界。

2．土地關(guān)系注重鄉(xiāng)土禮俗

多數(shù)國家比它們所管理的社會更年輕，自然鄉(xiāng)土村落的形成多早于國家行政管理的出現(xiàn)，禮俗性文化在受現(xiàn)代化影響較小的鄉(xiāng)村依舊是不可忽視的力量。A村這類村莊被賀雪峰稱為宗族性的團(tuán)結(jié)性村莊，是中國農(nóng)村區(qū)域社會和文化特質(zhì)之一[21]。在A村這個熟人社會中，村民均用口頭約定和一紙文書來轉(zhuǎn)讓和承擔(dān)土地關(guān)系，這相較于符合城市現(xiàn)代性的契約合同來說形式簡單，但意義模糊而復(fù)雜，受禮俗性的社會關(guān)系制約。在鄉(xiāng)村日益原子化的今天，宗族社會作為一種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村組織形態(tài)也許會成為另一種處理鄉(xiāng)村問題的方式?，F(xiàn)在正在進(jìn)行的農(nóng)地確權(quán)無疑是對具有宗族特征的鄉(xiāng)村的挑戰(zhàn)。

在注重禮俗的鄉(xiāng)土社會，土地不僅僅是村民各自的財(cái)產(chǎn)收益來源，還是鄉(xiāng)村社會關(guān)系的重要體現(xiàn)。江西A村依舊保持著宗族社會的特征，村民聚族而居，宗族內(nèi)部依靠情理法處理公共事務(wù)，大姓氏族中的年長者或有能力的中青年人在村莊中享有很高的威望，同時他們也是村委會的重要組成成員。A村從20世紀(jì)80年代初期實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始，為保障每個村集體成員的基本生活水平，A村村長(宗族長)每年都按當(dāng)年人口數(shù)量重新分配土地，即使該村經(jīng)歷了1999年二輪承包和2006年的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》換證工作，也一直保持著“增人增地、減人減地”的土地分配規(guī)范。A村村委會還積壓著數(shù)十冊1999年和2006年頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。由此可見，比起具有現(xiàn)代法律權(quán)威性的國家正式文件，村民更加信任這個社區(qū)所賦予他的成員權(quán)益。宗族長主導(dǎo)的土地平均分配模式體現(xiàn)了這個共同體的組織方式和聯(lián)系紐帶。而正在展開的農(nóng)地確權(quán)要求將農(nóng)地劃分到各個農(nóng)戶，并將印有承包地塊面積、四至和空間位置的權(quán)證分發(fā)到各戶手中，村集體對農(nóng)地進(jìn)行調(diào)整的正當(dāng)性受到了挑戰(zhàn)。在江西A村的農(nóng)地確權(quán)中，將原屬于村集體的魚塘分別劃歸在原承包戶之下，導(dǎo)致村民之間互生罅隙，頗有微詞。所以可以推測，當(dāng)村集體再次提出重新分配土地的要求時，如果不是出現(xiàn)對此次農(nóng)地確權(quán)成果的懸置，就是導(dǎo)致村民之間的矛盾凸顯。

此外調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，池塘、荒地、機(jī)動地等都是村集體收入的重要來源，農(nóng)地確權(quán)將村集體的公共收益轉(zhuǎn)變成家戶的經(jīng)營性農(nóng)地承包關(guān)系，會進(jìn)一步降低農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益調(diào)控能力，弱化鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理。繼2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無力、農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾的問題將繼續(xù)存在。

3．土地經(jīng)營關(guān)注生計(jì)安全

波蘭尼對世界經(jīng)濟(jì)做的歷史性分析中可以看到人類最早關(guān)注的是家庭生計(jì)，而不是市場經(jīng)濟(jì)。面對資本化的狂潮，江西A村的土地經(jīng)營更關(guān)注家庭生計(jì)安全，而非盡快地將土地置換為短期的現(xiàn)金收入。江西A村自然資源有限，當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行水稻和油菜種植的首要目的就是保障家庭所需，A村所有家庭都會留下自給糧油，不少農(nóng)戶甚至要留足兩年內(nèi)所有家庭人口(包括外出務(wù)工者)所需的稻米和菜籽油，對于老年人來說維持家庭生計(jì)則是他們從事農(nóng)業(yè)耕作的唯一目的。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，江西南昌縣2 400多個村民小組中有300多個小組也做過和江西A村類似的調(diào)整。于建嶸認(rèn)為即使是實(shí)行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，即“增人增地，減人減地”的村莊，也應(yīng)該按照現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，如果遷就個別村民的意愿將土地以公平的原則重新分配，不僅與現(xiàn)行法律相悖，而且也容易引發(fā)新的矛盾，誘發(fā)社會不穩(wěn)定現(xiàn)象發(fā)生[3]。部分中國農(nóng)村人口剛剛越過溫飽線，他們面臨著現(xiàn)代社會帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)可能會重新將他們置于貧困的境地。在這種情況下，土地的重新配置可能是村集體共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一種有效手段[22]。村集體避開農(nóng)地確權(quán)重新調(diào)整土地雖然會降低地權(quán)穩(wěn)定性，損害村民對土地投資的積極性，不利于農(nóng)地的資本化，但是它為村民提供了一個最低的生活保險(xiǎn)機(jī)制。在農(nóng)地確權(quán)的過程中土地的商品屬性被強(qiáng)化，使得土地和商品一樣能用等值貨幣來衡量，這是人的理性化，但是卻忽略了土地的自然屬性和社會屬性。人類的經(jīng)濟(jì)活動是嵌含在社會之中的，經(jīng)濟(jì)本身并非如經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所稱的是一個自主體，實(shí)際上必須服膺于政治、宗教及社會關(guān)系[23]。

四、政府目標(biāo)和鄉(xiāng)土慣習(xí)的調(diào)適

現(xiàn)代西方的產(chǎn)權(quán)意識和契約精神逐步進(jìn)入中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，清晰簡單的現(xiàn)代國家標(biāo)準(zhǔn)和模糊多樣的地方性特征之間的張力必然存在。國家力量和市場資本力量試圖在短期內(nèi)通過行政手段改變復(fù)雜模糊的土地分配格局，實(shí)現(xiàn)簡單標(biāo)準(zhǔn)化管理；運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論將注重禮俗、意義豐富的土地關(guān)系制度化；并將注重個人家庭生計(jì)安全的農(nóng)地資本化，為資本力量進(jìn)入鄉(xiāng)村創(chuàng)造空間。然而，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是一個有著自己慣習(xí)的場域，存在著日常生活行為與知識的一般圖式[24]，并通過重復(fù)生產(chǎn)為村民的意識與行為提供“本體性安全”。

正如斯科特所說，“永遠(yuǎn)不能假設(shè)地方實(shí)踐與國家理論是一致的[20]”。每個村莊都有其獨(dú)特的歷史、生態(tài)環(huán)境、種養(yǎng)方式、社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動，而政府目標(biāo)具有唯一的標(biāo)準(zhǔn)性。鄉(xiāng)土慣習(xí)是對復(fù)雜多樣的當(dāng)?shù)丨h(huán)境富有創(chuàng)造性的實(shí)踐積累；政府目標(biāo)則是改變環(huán)境使之盡可能適應(yīng)集權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)化的行政行為。這背后的矛盾是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村慣習(xí)與現(xiàn)代國家管理的矛盾，即傳統(tǒng)與現(xiàn)代的矛盾。

國內(nèi)外有諸多案例展現(xiàn)了改革過程中現(xiàn)代與傳統(tǒng)的矛盾與調(diào)適，例如20世紀(jì)末蒙古國引入私有產(chǎn)權(quán)和西方科學(xué)監(jiān)管方法時，也與游牧牧民的傳統(tǒng)知識和生產(chǎn)慣習(xí)發(fā)生了沖突[25]，后在Hijaba Ykhanbai教授的推動下，以社區(qū)為基礎(chǔ)的牧場資源管理方法給不同的利益相關(guān)者和理論思潮提供了對話的空間，現(xiàn)在該方法已經(jīng)成為蒙古國等中亞國家牧場管理的重要方法。拉美和東南亞地區(qū)基于本土知識的土地管理系統(tǒng)在森林資源再生和生物多樣性保護(hù)中也體現(xiàn)出了重要作用，并在生態(tài)環(huán)境和市場經(jīng)濟(jì)的快速變遷中，實(shí)現(xiàn)了本土知識與現(xiàn)代知識、當(dāng)?shù)刈迦汉筒煌后w的整合[26-27]。中國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立也是最為典型的案例之一，它將具有幾千年歷史的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營納入了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革之中。

由此可見，傳統(tǒng)和現(xiàn)代并不是完全對立的，也不能簡單將兩者理解為先后的線性時序差異，基于知識具有有限理性這一特征，真正的現(xiàn)代性是包容性，能夠包容傳統(tǒng)知識在特定時空的存在和變遷。尤其在轉(zhuǎn)型期，要給傳統(tǒng)慣習(xí)留下發(fā)展空間，而不是用行政命令強(qiáng)制性地將傳統(tǒng)社區(qū)拉入全球化市場和現(xiàn)代科學(xué)的管理之中。

同樣，在農(nóng)地確權(quán)中政府目標(biāo)和鄉(xiāng)土慣習(xí)并不是不可兼顧，可以在土地權(quán)力層面上實(shí)現(xiàn)二者的銜接，即國家在農(nóng)地確權(quán)中只確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)界，在農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)中充分發(fā)揮鄉(xiāng)土慣習(xí)的作用，由村民決定是否確權(quán)到戶?，F(xiàn)在自上而下推行的農(nóng)地確權(quán)使村集體失去了對土地的處置權(quán)利，帶有強(qiáng)制性的行政手段忽略了地方差異和村民需求。政府目標(biāo)過于強(qiáng)勢會壓制鄉(xiāng)土慣習(xí)在鄉(xiāng)村社會中作用的發(fā)揮。筆者建議國家可進(jìn)行地方試點(diǎn)，讓農(nóng)地確權(quán)成為村莊內(nèi)部集體決策的結(jié)果，允許區(qū)域差異性的存在。國家確定村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地邊界之后，由決定實(shí)施農(nóng)地確權(quán)的村集體向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府提供農(nóng)地確權(quán)的技術(shù)支持，幫助村民確權(quán)到戶，并建立完整的農(nóng)村土地承包信息管理系統(tǒng)。而經(jīng)過2/3以上的村集體成員投票決定暫不進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)的村集體經(jīng)濟(jì)組織，國家也不強(qiáng)制執(zhí)行。以此來調(diào)適傳統(tǒng)與現(xiàn)代的矛盾，實(shí)現(xiàn)政府角色和公共管理范式的轉(zhuǎn)變：政府由管理者走向服務(wù)者，努力回應(yīng)村民需求，而不是創(chuàng)造需求；公共管理從運(yùn)動化走向常態(tài)化，建立起農(nóng)地確權(quán)的日常行政規(guī)范，取代運(yùn)動式治理邏輯。

這并不會影響中國法律的嚴(yán)肅性，因?yàn)楝F(xiàn)代法治也需要尋求本土資源，需要傳統(tǒng)和當(dāng)代人的社會實(shí)踐中已經(jīng)形成或正在萌芽發(fā)展的各種非正式制度[28]。況且《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》分別為村民自治和農(nóng)村土地集體所有制提供了最明晰的法律依據(jù)。《中華人民共和國憲法》、《物權(quán)法》等法律都有規(guī)定，農(nóng)村土地“除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”；國家“保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”，“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)”。因此從原則上講，國家對農(nóng)地的干預(yù)有將集體所有權(quán)置于國家所有權(quán)之下之嫌，這與憲法對農(nóng)村土地集體所有制的肯定，以及物權(quán)法對二者平等法律地位的維護(hù)相悖。在1998年第二輪土地承包的30年合同還未到期的今天，可以先確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民集體決定是否農(nóng)地確權(quán)到戶，這也是對中國憲法的尊重。界定農(nóng)地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有并沒有超越憲法的規(guī)定，合憲合法；在農(nóng)地所有權(quán)層面上政府目標(biāo)的貫徹實(shí)施不會與鄉(xiāng)土慣習(xí)發(fā)生沖突，合情合理。

在現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)被人們所熟知的今天，鄉(xiāng)村社區(qū)提供了早已存在的一條具有中國特色的管理路徑，應(yīng)恢復(fù)和強(qiáng)化集體所有權(quán)，包括集體成員的所有者權(quán)益，加強(qiáng)村民的行動能力建設(shè)。在法理上敬畏國家法律政策法規(guī)，多樣性上尊重村民需求鄉(xiāng)土民俗。從而，學(xué)術(shù)研究中傳統(tǒng)和現(xiàn)代之間的二元對立就可以在鄉(xiāng)村發(fā)展和管理實(shí)踐中得到疏解。

注釋：

① 2014年的中央一號文件中提出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這個政策被解讀為農(nóng)地的“三權(quán)分置”。

② 從1992年中共十四大提出發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)開始算起。

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責(zé)任編輯：曾凡盛

National regulation and rural habitus in the confirmation of farmland right: Set A village in Jiangxi province as an example

TIAN Tian, LI Bo, ZUO Ting*

(College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Beijing 100193, China)

According to literature research and field research, this article mainly discusses a conflict between national regulation and rural habitus in the confirmation of farmland right. Then, there is a discussion about how to adjust the contradiction between modern and traditional. State would like to achieve standardized management of farmland, to strengthen institutionalization of rural property, and to promote the capitalization in rural area through the confirmation of farmland right. But there are three different characteristics in rural habitus. The land allocation is complex and obscure. The land relations pay more attention to the local etiquette and custom. The farming care about family livelihood. Now, national regulation is in a strong position. It squeezes out the rural habitus. I suppose government should shift the role and paradigm of public management. Land system should be a result of collective decision-making. We should admit the existence of differences between different rural areas. So, national regulation will link up with rural habitus in different power lever. And there will be a interactive space containing modern and traditional.

the confirmation of farmland right; national regulation; rural habitus; collective ownership

C912.82

A

1009-2013(2017)01-0042-07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.01.007

2016－11－29

國際土地聯(lián)盟(ILC)項(xiàng)目(112129034048)

田甜(1992—)，女，湖南常德人，博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐓^(qū)干預(yù)與鄉(xiāng)村變遷。