國家治理貫通社區(qū)治理的本體闡釋

張承安　鄒亞楠,2

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國家治理貫通社區(qū)治理的本體闡釋

張承安1鄒亞楠1,2

（1.長沙理工大學 湖南省社會治理創(chuàng)新研究中心，湖南 長沙 410114；2.商丘學院 思政部，河南 商丘 476000）

社區(qū)治理是國家治理和社會治理的基礎工程，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為實現(xiàn)前提。制度化、民主化、法治化、高效化、協(xié)調化是國家治理貫通社區(qū)治理的基本要求，主體多元化、治理層級多樣化、治理權限結構化是積極探索和實現(xiàn)國家治理貫通社區(qū)治理的模本構想，繼續(xù)推進政治體制改革是國家治理貫通社區(qū)治理的根本保障。

國家治理；社區(qū)治理；治理能力

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是十八屆三中全會公報的新提法，同時，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的必由之路?？傮w來講，國家治理、社會治理和社區(qū)治理三者是一體貫通、一脈相承的治理體系。社區(qū)是國家的基本構成單位，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)必須以完善的社區(qū)治理為實現(xiàn)前提，社區(qū)治理是社會治理和國家治理的基礎性工程。國家治理貫通社區(qū)治理，即實現(xiàn)治理體系的制度化、民主化、法治化、高效化、協(xié)調化，實現(xiàn)治理主體多元化，治理層級多樣化，治理權限結構化，充分體現(xiàn)中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，并將其轉化為治理國家、治理社會、治理基層社區(qū)的效能。

一 國家治理貫通社區(qū)治理的基本要求

（一）制度約束

國家治理貫通社區(qū)治理要解決當前的問題，更重要的是能夠推進社會公平公正可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代社會是一個問題復雜的多變階段，需要完備的制度體系以及執(zhí)行機制支撐現(xiàn)代國家治理和社區(qū)治理的有效運轉，確保社會公平公正的可持續(xù)發(fā)展。依法治國基本方略是國家治理的制度化體現(xiàn)。國家治理制度化要求國家治理乃至社區(qū)治理的各個方面、各個領域都能夠有章可循，按規(guī)章制度進行治理，能夠有一個以法律法規(guī)規(guī)章為核心的良性制度體。同時，有良好的制度供給和制度環(huán)境也是政府實現(xiàn)職責的重要保障，為更好的規(guī)范政府與市場關系提供了制度的約束邊界，堅持制度統(tǒng)領，堅持把權力逐步關進制度的籠子里，治理制度化為國家治理的現(xiàn)代化提供了制度依托。

（二）民主決策

“治理是當下提出的一個全新的政治理念，在主體、權利來源、手段機制、適用范圍和價值取向等方面與傳統(tǒng)的行政和管理有著重要區(qū)別，傳統(tǒng)的管理理念強調的是行政觀、制度觀、責任觀；現(xiàn)代化治理強調民主觀、社會觀和法制觀?！盵1]改革開放30多年的實踐經驗告訴我們，推進任何一項重大改革，都必須站在人民的立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發(fā)，謀劃改革的策略，制定改革的措施。中國取得現(xiàn)在令世界矚目的社會變遷與社會進步，就是緊緊依靠13億人民的力量。所以，從國家治理貫通社區(qū)治理，治理民主化不僅要體現(xiàn)著人民主權實質地位，而且在現(xiàn)實實踐中讓人民主權落在實處，真正做到以人為本，尊重人民主體地位，讓廣大公民在推進治理民主化的過程中，真實地感受和體驗到民主決策的利益，進一步保護公民權利。

（三）治理法治

在法律文化上，國家治理貫通社區(qū)治理的法治化是與人治相對立的概念。“人治的核心強調社會治理規(guī)則的普適性、穩(wěn)定性和權威性；法治的核心則強調的是社會治理主體的自覺性、能動性和權變性。”[2]建設法治中國，是全面依法治國的最終目標，堅持國家、政府和社會的法治一體化，共同推進依法執(zhí)政、依法行政與依法治國，在立法司法上要進一步深化體制改革，樹立法律至上的精神，完善具有中國特色的社會主義法律體系。也就是說，黨要依法執(zhí)政，政府要依法行政，而政府部門的工作人員要依法辦事，每一個公民要依法行使自己權利。[3]國家治理貫通社區(qū)治理的法治化是對國家范圍內黨、政府、社會組織、個人的要求。要真正做到國家治理貫通社區(qū)治理和治理能力現(xiàn)代化，必須在治理法治化框架內運行。

（四）科學高效

即能夠應對復雜多變的危機和挑戰(zhàn)，通過科學決策和執(zhí)行高效，最大程度上實現(xiàn)社會經濟效益。一般來講，國家治理貫通社區(qū)治理的科學化和高效化，確保社會發(fā)展目標以及前進方向，國家治理體系對決策科學化的要求會隨著社會的不斷進步越來越高。此外，當前國家治理、社會治理、社區(qū)治理要面對的社會問題和社會事務日益復雜，而且是呈牽一發(fā)而動全身之勢，如果在治理的過程中稍有差錯，就會出現(xiàn)治理缺失，所以，形成高效化的治理體系和治理能力，適時有效管控和處理社會危機和挑戰(zhàn)，是國家、社會、社區(qū)之間的不斷包容與互動。

（五）利益協(xié)調

隨著經濟的發(fā)展，現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會分工越來越精細，不同主體有各自利益和價值追求，國家治理亦或社區(qū)治理呈現(xiàn)出“碎片化治理”現(xiàn)象，由于國家、社會、社區(qū)、個人各個主體發(fā)生的作用力和著力點不同，會出現(xiàn)力量相互抵消或相反狀態(tài)，嚴重削弱國家的治理能力?！皬闹卫韺哟蝸碇v，治理的結構有四個層次，即由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式構成，不同的層次具有不同的性質和特征，它構成了體系結構在組成方面的等級秩序，是治理體系的薄弱環(huán)節(jié)?！盵4]因此，國家治理貫通社區(qū)治理特別需要強調治理協(xié)調化，協(xié)調各方利益，在多元中找尋不同利益主體的最大公約數(shù)，多元共治，提升治理能力。

二 國家治理貫通社區(qū)治理的模本構想

國家治理貫通社區(qū)治理是一項長期、系統(tǒng)的復雜工程。在治理和治理能力現(xiàn)代化的過程中，必須實現(xiàn)治理主體的多元化、治理層級的多樣化和治理權限的結構化。

（一）治理主體多元化

在加速推進中國現(xiàn)代化的進程中，社會結構、管理模式、社會思想、社會階層等各方面都發(fā)生了重大的變化，原有傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治和管理模式已不能適應現(xiàn)代化要求，市場經濟的快速發(fā)展強烈要求國家管理模式的變革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是推進國家全面深化改革新提法，正適應了現(xiàn)代國家事務變革的實踐要求。

與傳統(tǒng)的政府管理模式相比，一方面，國家治理貫通社區(qū)治理強調社會、政府、民眾以團結、協(xié)作的方式共同參與、決策和解決公共事務，現(xiàn)代化治理模式作為一種政治活動，在整個運作過程需要樹立權威，傳統(tǒng)的管理權威是政府，但現(xiàn)在這個權威并不一定是政府。另一方面，“治理是一個上下互動和平等展開的運作過程，國家治理現(xiàn)代化強調多主體的共同參與和協(xié)調，執(zhí)政者及其國家機關是主體，同樣的，人民也是，另外其他經濟組織、社會組織都是參與主體”。[5]總之，治理主體的多元化，強調社會各主體之間的民主與協(xié)作，其不僅不能削弱國家治理能力，還有益于擴大公民參與，提升治理績效，更加有效地推進國家治理貫通社區(qū)治理的進程。

（二）治理層級多樣化

關于國家治理層級的劃分，最早見于北京大學政府管理學院行政學系主任蕭鳴政的文章《國家治理現(xiàn)代化的能力建構與建設》，國家治理能力應該是一個龐大體系，有不同主體，需要不同治理層級的能力銜接，以及不同治理主體多方協(xié)同，將國家治理體系分為上、中、下不同治理層級。之后，秦德君在《國家治理能力現(xiàn)代化的維度與層級》中提出：我國是全世界最大的單一制的國家，相應的，其公共治理結構具有垂直性，國家治理體系存在宏觀（高層）、中觀（中層）、微觀（基層）三個層級。目前對于國家治理層級的劃分，也有其他不同的表述，但究其實質是一樣的?！昂暧^治理層級是國家制度法律等政治規(guī)則和國家戰(zhàn)略、國家公共決策的策源地，具有國家戰(zhàn)略決策的總體性和高覆蓋性；中觀治理層級是省、直轄市、自治區(qū)，是公共治理的地方化，是一種地方治理；微觀治理層級是省、直轄市、自治區(qū)以下的基層結構，為國家治理體系之末端，即‘草根政治’?！盵6]三個治理層級的運行機制、功能配比，構成中國特色治理體系的結構體系。

從治理層級來講，宏觀層級治理能力主要涉及國家和社會的根本性問題，它在確立和把握國家的政治價值、前行方向和發(fā)展進程要求方面，更具有整體性、戰(zhàn)略性。治理體系的中觀層級是高層和基層溝通的橋梁，這一層級在中國行政序列中是中間環(huán)節(jié)，在戰(zhàn)略性上顧全大局，運營操作上具有戰(zhàn)術性。治理體系的微觀層級就是目前的社區(qū)基層治理，在國家行政序列中具有不可輕視的基礎性作用，是一個國家治理績效高低評價重要指標。對于民族大融合的中國來說，國家整體治理能力如何，往往取決于基層治理狀況。治理層級的多樣化，有利于推進國家治理貫通社區(qū)治理和治理能力現(xiàn)代化。

（三）治理權限結構化

當代國家和社會，公共事務復雜、利益主體多元，在推進國家治理貫通社區(qū)治理和治理能力現(xiàn)代化的過程中，國家治理不應該是政府獨角戲，而是政府、市場、社會組織等多個主體的大融合。國家治理貫通社區(qū)治理首先是要發(fā)揮政府治理主導作用，結合政府他治、市場主體自治與社會組織互治，充分發(fā)揮市場組織和公民參與的治理職責，發(fā)展、增強社會活力，共同實現(xiàn)良性治理。

黨的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革核心問題是處理好政府與市場關系，讓市場在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮政府主導作用。市場可以辦的，由市場辦；社會組織辦的，社會組織去辦；要建成有限政府，政府只有市場和社會組織做不了或做不好的，才應插手。更好的尊重市場發(fā)展規(guī)律，對政府不該管管不了就不要干預，而對政府應該管的就不能放松，要進一步加強。

三 國家治理貫通社區(qū)治理的根本保障

改革開放以來，我國現(xiàn)代化建設取得了舉世矚目的偉大成就，創(chuàng)造了世界經濟發(fā)展史的奇跡。我國的改革開放是一個涵蓋經濟、政治、文化的系列的整體性社會大變遷?！皬膰抑卫淼慕嵌瓤?，在過去將近40年的時間內，中國的政治生活在黨的領導下也發(fā)生了巨大變革。例如，現(xiàn)在的網絡問責、服務型政府的建設、決策和監(jiān)督等。這是中國保持經濟長期發(fā)展的前提。”[7]但是，中國改革還不夠深入，尤其是基層社區(qū)的改革需要進一步完善。

（一）完善基層社區(qū)黨的領導

其一，改善黨的基層社區(qū)治理方式?！皥猿贮h要管黨，從嚴治黨是保持黨執(zhí)政地位，實現(xiàn)國家治理的必然選擇。在國家治理實踐中，堅持黨政一體為主導的根本原則，在此基礎上把思想建黨放在首位，完善黨的領導和執(zhí)政方式，發(fā)揮總攬全局協(xié)調各方的領導核心作用?！盵8]如何處理好黨和政府部門的關系，是當前國家治理貫通社區(qū)治理過程中的主要任務，黨是國家治理和社區(qū)治理戰(zhàn)略層面的決策者，黨要避免“以黨代政”，而政府側重于國家治理的執(zhí)行層面，負責處理國家治理的具體事務。推進國家治理現(xiàn)代化，妥善處理黨政關系。

其二，加強基層社區(qū)黨組織自身建設。要實現(xiàn)國家治理貫通社區(qū)治理，必須不斷加強黨的自身建設。一方面，加強黨的自身建設是改進黨執(zhí)政方式的前提和基礎，為國家治理奠定堅實的組織基礎，使國家治理理念和方略更好的在實踐中實現(xiàn)。另一方面，加強黨的自身建設是推進黨內民主的重要方式之一，對于國家治理貫通社區(qū)治理的民主化具有示范和引領作用。[9]盡管是最基層的社區(qū)治理，也必須發(fā)揮基層黨組織建設保障作用。綜上，加強黨的自身建設，從而推動和改進黨的執(zhí)政方式，提升國家治理貫通社區(qū)治理績效。

（二）推進基層社區(qū)人大制度改革

“公民的民主素養(yǎng)和民主能力不僅是衡量一個國家民主政治發(fā)展狀況的重要指標，同時也是推動一國民主化進程的內在動力?！盵9]改革開放三十多年，我國公民的民主素養(yǎng)和民主意識也得到了相應的提高，所以各項制度更應順應民意。人民代表大會是最高的國家權力機關，其人大代表是通過民主形式選舉出來的。所以必須堅持和完善人民代表大會制度，加強人大的立法、實施、監(jiān)督各項環(huán)節(jié)。

當前市場經濟發(fā)展，各利益主體日益多元化，且他們在相同利益追求下，形成了各種各樣的社會組織，正是推動社會發(fā)展的重要載體和力量。但同時，隨著社會組織的不斷孕育和壯大，以及利益主體的權利意識強化，這對傳統(tǒng)政治體制和國家治理模式都提出了重大的挑戰(zhàn)。對于人大制度改革，首先，加強人民代表大會立法工作的計劃性和主動性，有法可依是各項工作開展的前提，要適應當前形勢的需要，在為各社會團體和非政府組織提供良好的法制環(huán)境的同時，創(chuàng)新社會管理體制。其次，強化人民代表大會的監(jiān)督權。將國家各項組織、階層都納入監(jiān)督體系中來，特別是對各項立法的監(jiān)督實施。

（三）建設服務型政府和社區(qū)

政府是社會核心治理者，當前，我國要實現(xiàn)“兩個一百年”的偉大目標，在不斷推進國家建設的過程中，也不可避免的出現(xiàn)大量的問題，迫切要求改善政府管理模式，切實解決好民生問題。因此，建設服務型政府是符合當前國家實際要求的政府模式，是推動國家治理現(xiàn)代化和社區(qū)治理的關鍵。

第一，服務型政府和社區(qū)的重心是社會服務。政府要將“寓管理于服務”的理念貫穿始終，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好競爭環(huán)境，為公民提供完善公共服務。第二，服務型政府和社區(qū)建設關鍵在于公民參與。公共服務智能是政府的主要職能，但以何種方式提供，提供怎樣的服務，不能由政府說了算，而是要取決于公民的意愿和要求的，做到這一點，才是建設服務型政府的前提和基礎，否則，便違背了服務型政府的本質。第三，建立政府與公民間的平等、合作關系。在處理二者之間關系時，政府絕不能以“官”的態(tài)度高高在上，公民也要自覺做到維護自己合法權益。這樣，建立政府與公民之間平等、合作的新型關系，才能保證公民獲得服務的質量和數(shù)量?！胺招驼苯^不是對傳統(tǒng)政府模式的修補，也不是對傳統(tǒng)政府模式進行局部的、操作層面的改革。而是非常注重對公民提供服務的質量和數(shù)量，是與公民建立的新型合作、互動關系。

（四）充分發(fā)揮基層社區(qū)人民政協(xié)作用

人民政協(xié)是我國社會主義政治體制的重要組成部分，政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政是人民政協(xié)的三個重要職能，對擴大社會主義民主政治具有較為重要的作用，也是政治體制改革的方略選擇。發(fā)揮基層社區(qū)人民政協(xié)的作用，是當前加強社區(qū)治理的必要前提。

在政協(xié)常委會工作報告中就提出，要不斷擴大公民的有序政治參與，在實際生活中，我們也能切實的感受到政治參與在不斷的擴大。當然，民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設還需要進一步加強。在社區(qū)治理中，發(fā)揮政協(xié)的作用，不僅能夠保證居民對社區(qū)意見及時反饋，也能夠分擔社區(qū)居委會成員的一些工作。加強人民政協(xié)的工作，發(fā)揮人民政協(xié)的作用，實行政協(xié)委員進社區(qū)、社區(qū)居民進政協(xié)等措施，是在體制框架內的政治制度的自我完善，是社會主義不斷發(fā)展的新體現(xiàn)，是我國民主政治建設的長足進步，又是穩(wěn)步推進國家治理貫通社區(qū)治理和治理能力現(xiàn)代化的切入點。

[1]李樹林.推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化[N].內蒙古日報,2013-12-20.

[2]吳德慧. 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑探析[J].科學社會主義,2014,(2):38-41.

[3]許耀桐,劉祺.當代中國國家治理體系分析[J].理論探索,2014,(1):10-14.

[4]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線,2014,(1):5-8.

[5]孟根其其格.全面深化改革推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].理論研究,2014,(1):2-6.

[6]秦德君.國家治理能力現(xiàn)代化的維度與層級[N].學習時報, 2014-07-14.

[7]張書林.黨內民主的執(zhí)政價值:基于國家治理的視野[J].天津行政學院學報,2009,(4):14-21.

[8]謝春濤.中國共產黨如何治理國家[M].北京:新世界出版社,2012: 103.

[9]羅大蒙.誘致性變遷——人大制度改革的動力機制[J].人大研究,2011,(11):9-13.

（責任編校：宮彥軍）

D601

A

1673-2219（2017）04-0078-03

2016－07－18

國家社科基金（項目編號BEA150069，14BSH063)；湖南省社科基金（項目編號15YBA007）；湖南省社會治理創(chuàng)新研究中心課題（項目編號2015ZXA01）。

張承安（1966－），男，湖南安鄉(xiāng)人，長沙理工大學教授，碩士生導師，主要從事教育發(fā)展與社會治理研究。鄒亞楠（1990－），女，河南新鄉(xiāng)人，商丘學院思政部教師。