論農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的失靈及其矯正

胡中華

(中國地質(zhì)大學(xué),湖北 武漢 430074)

論農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的失靈及其矯正

胡中華

(中國地質(zhì)大學(xué),湖北 武漢 430074)

缺乏契合農(nóng)業(yè)面源污染的自然—社會特性的制度是我國農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的根源。矯正農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的出路在于構(gòu)建契合農(nóng)業(yè)面源污染自然—社會特性的規(guī)制制度，強(qiáng)化規(guī)則的適應(yīng)性、可操作性與可監(jiān)督性。

農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制;規(guī)制失靈;矯正失靈

自20世紀(jì)70年代末以來，我國設(shè)置了諸多法律規(guī)則以應(yīng)對農(nóng)業(yè)面源污染，如《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》《肥料登記管理辦法》等，但是，我國農(nóng)業(yè)面源污染日趨嚴(yán)峻的事實(shí)卻說明了這些法律規(guī)則并沒有發(fā)揮制定者所希冀的作用與功能，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的現(xiàn)象。本文試圖分析這種規(guī)制失靈的根源，提出相應(yīng)的矯正路徑的建議，以供相關(guān)部門參考。

一、我國農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的表現(xiàn)

我國農(nóng)業(yè)面源污染到底有多嚴(yán)重，學(xué)者之間有些許分歧。僅就官方權(quán)威文件中對于農(nóng)業(yè)面源污染的描述而言，已經(jīng)讓人觸目驚心。2015年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：“全國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率為35.2%，比2013年提高2.2個百分點(diǎn)；農(nóng)藥利用率為36.6%，比2013年提高1.6個百分點(diǎn)。”[1]《2014年中國環(huán)境狀況公報(bào)》中指出，“目前，全國化肥當(dāng)季利用率只有33%左右，普遍低于發(fā)達(dá)國家50%的水平；中國是世界農(nóng)藥生產(chǎn)和使用第一大國，但目前有效利用率同樣只有35%左右；每年地膜使用量約130萬噸，超過其他國家的總和，地膜的‘白色革命’和‘白色污染’并存”[2]。

2014年，我國公布了首次全國土壤污染狀況調(diào)查(2005年4月—2013年12月)結(jié)果。該調(diào)查報(bào)告結(jié)果顯示，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。林地、草地和未利用地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為10.0%、10.4%和11.4%[3]。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2013年化肥生產(chǎn)量7037萬噸(折純，下同)，農(nóng)用化肥施用量5912萬噸。我國農(nóng)作物畝均化肥用量21.9公斤，遠(yuǎn)高于世界平均水平(每畝8公斤)，是美國的2.6倍、歐盟的2.5倍[4]。2012—2014年農(nóng)作物病蟲害防治農(nóng)藥年均使用量31.1萬噸(折百，下同)，比2009—2011年增長9.2%[5]。

對于農(nóng)業(yè)面源污染整體狀況的描述，如2012年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》認(rèn)為，“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，農(nóng)村環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為工礦污染壓力加大，生活污染局部加劇，畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重”[6]。2013年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》認(rèn)為“耕地質(zhì)量問題凸顯，區(qū)域性退化問題較為嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻”[7]。

這些權(quán)威性文件中對農(nóng)業(yè)面源污染的描述足以說明我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)面源污染狀況已經(jīng)相當(dāng)?shù)膰?yán)重，成為農(nóng)村環(huán)境問題的重要源頭。同時，這也顯著地表明我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制已經(jīng)失靈?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的主要表現(xiàn)有：

其一，農(nóng)藥與化肥隨意施用。我國是世界上農(nóng)藥生產(chǎn)量第一大國，農(nóng)藥施用的有效率不到10%，發(fā)達(dá)國家農(nóng)藥使用有效率已經(jīng)達(dá)到30%。為了防范農(nóng)藥的施用對生態(tài)環(huán)境帶來的負(fù)面影響，我國對農(nóng)藥的生產(chǎn)和施用設(shè)定了眾多的規(guī)制規(guī)則，如《農(nóng)業(yè)法》《國務(wù)院關(guān)于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜實(shí)行專營的決定》《農(nóng)藥行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)推行方案》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》等。但是，這些規(guī)則并沒有起到應(yīng)有的規(guī)制作用。在我國，除了對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)有一定的規(guī)制外，對農(nóng)藥的銷售與使用缺乏應(yīng)有的管制，幾乎任何人都可以購買到農(nóng)藥，也能夠任意地施用農(nóng)藥。這種狀況造成我國農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留物遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出安全標(biāo)準(zhǔn)，屢屢出現(xiàn)因農(nóng)藥引起的食物中毒與農(nóng)產(chǎn)品出口被退回的事件。

同樣，我國對于化肥的生產(chǎn)與施用也制定了相應(yīng)的規(guī)則，如《肥料登記管理辦法》，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，這些規(guī)則并沒有得到有效的遵守。我國已成為世界上最大的化肥生產(chǎn)國和消費(fèi)國，盡管耕地面積只占世界耕地面積的1/7，但我國化肥施用量卻接近世界總量的1/3，2009年我國農(nóng)用氮肥消費(fèi)量2800萬噸(折純)，我國氮肥利用率為30%左右，不及發(fā)達(dá)國家的一半。2010年我國第一次全國污染源普查公報(bào)顯示，農(nóng)業(yè)源總氮占排放總量的57.2%[8]?；蕿E用成為農(nóng)業(yè)面源污染重要源頭的事實(shí)就說明了化肥規(guī)制的失靈。

其二，農(nóng)產(chǎn)品安全事故時有發(fā)生。近年，我國出現(xiàn)了多起影響很大的農(nóng)產(chǎn)品安全事故，如“多寶魚”事件、“紅心鴨蛋”事件、“毒蕻豆”事件、“三聚氰胺”事件等。除了這些因媒體的傳播而廣為社會知曉的農(nóng)產(chǎn)品安全事故外，我國每年因農(nóng)藥使用不合理而發(fā)生的食物中毒事件更隱蔽，數(shù)量更大。

這些數(shù)據(jù)充分地顯示我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，農(nóng)民使用農(nóng)藥與化肥時并沒有遵守相關(guān)法律、法規(guī)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量低下。這也說明了規(guī)制農(nóng)民農(nóng)藥與化肥使用的規(guī)則沒有得到有效的遵守，規(guī)制失靈了。

其三，農(nóng)村生態(tài)退化趨勢未得到遏制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中過量施用農(nóng)藥與化肥會造成嚴(yán)重的土壤、水體污染。我國著名的滇池和太湖遭受到嚴(yán)重的污染，藍(lán)藻、水華事件時有發(fā)生，究其原因，就是流入滇池和太湖的地表水中營養(yǎng)物質(zhì)過量，形成了水體的富營養(yǎng)化。這些營養(yǎng)物質(zhì)的絕大部分是從流域內(nèi)的農(nóng)田中流出的。由于滇池和太湖周邊的農(nóng)民過量施用化肥與農(nóng)藥，致使超出農(nóng)作物所需的氮、磷物質(zhì)滲流到水體中，在降水的作用下最終進(jìn)入這些湖泊[9]。沒有合理地規(guī)制農(nóng)民施用化肥、農(nóng)藥的行為，農(nóng)藥與化肥的殘留物最后進(jìn)入土壤、空氣與水體中，使得以滇池、太湖為代表的河流、湖泊的污染無法有效地控制與治理，從而使農(nóng)村生態(tài)退化趨勢無法遏制與扭轉(zhuǎn)。

二、我國農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的根源

為了預(yù)防農(nóng)業(yè)面源污染，我國農(nóng)業(yè)科學(xué)家提供了相當(dāng)多的相關(guān)技術(shù)，如測土配方技術(shù)、水稻精確定量施氮技術(shù)、農(nóng)藥器械改進(jìn)技術(shù)等[10]，但是，這些技術(shù)卻未能被農(nóng)民廣泛地使用。我國現(xiàn)行環(huán)境法律提供了大量規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染行為的規(guī)則，這些規(guī)則卻沒有取得應(yīng)有的效果。何以如此？顯然，我們需要分析我國農(nóng)業(yè)面源污染的自然—社會特性，在檢討這些自然—社會特性對農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制制度運(yùn)行效果不利影響的基礎(chǔ)上,追溯我國農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的制度根源。

(一)農(nóng)業(yè)面源污染的自然—社會特性

基于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的特殊性，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的農(nóng)業(yè)面源污染從而具有了某些特殊的自然—社會屬性。具體如下：

第一，農(nóng)業(yè)面源污染是典型的分散型污染。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同于美國、澳大利亞等國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之處在于我國有九億農(nóng)民。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)民過量施肥、噴灑農(nóng)藥與灌溉的現(xiàn)象是普遍性的，這意味著這些農(nóng)民都是造成農(nóng)業(yè)面源污染的主體。既使以農(nóng)民家庭為生產(chǎn)單位計(jì)算污染主體，也有近1.5億個家庭是農(nóng)業(yè)面源污染者。美國農(nóng)業(yè)面源污染的主體也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，但美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是大農(nóng)場制、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，較之于美國人口總數(shù)，農(nóng)場主是少數(shù)人。相對于我國的農(nóng)民人數(shù)，美國農(nóng)業(yè)面源污染可以看成點(diǎn)源污染，按照點(diǎn)源污染防治方式進(jìn)行規(guī)制與治理。

我國化肥與農(nóng)藥的生產(chǎn)量和施用量占據(jù)世界第一。過量施用農(nóng)藥與化肥是農(nóng)業(yè)面源污染的主要成因。但是，這種過量施用不是由某一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的行為造成的，而是由千千萬萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位(農(nóng)民家庭)造成的。因此，我國農(nóng)業(yè)面源污染呈現(xiàn)典型的分散性。

第二，農(nóng)業(yè)面源污染的隨機(jī)性。農(nóng)田中農(nóng)藥和化肥的施用造成的污染，在很大程度上是由降雨和徑流決定的，同時也和農(nóng)藥和化肥的施用量有關(guān)[11]。當(dāng)農(nóng)民施用化肥與農(nóng)藥后，恰逢下雨，這些化肥和農(nóng)藥沒有經(jīng)過農(nóng)作物的吸收，直接進(jìn)入到水體中，則會形成較嚴(yán)重的污染。如果沒有下雨，經(jīng)過了農(nóng)作物的吸收與自行揮發(fā)后，滲透到土壤和水體中的氮、磷等物質(zhì)就會變少，除非過量施用和灌水，否則不會形成污染。因此，施用農(nóng)藥與化肥是否形成污染，則是隨機(jī)性的，和降水有關(guān)。

第三，農(nóng)業(yè)面源污染的累積性。任何單次的農(nóng)藥與化肥的施用都不會造成我國如今面臨的嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)面源污染狀況。我國農(nóng)業(yè)面源污染是由千千萬萬的農(nóng)民年復(fù)一年的過量施用農(nóng)藥與化肥而形成的，體現(xiàn)出累積性的特征。這種污染的累積性有兩個維度：一方面，在時間上，某一水體、土壤的污染由污染者年復(fù)一年的過量施用農(nóng)藥與化肥所造成；另一方面，在空間上，某一河流、湖泊的嚴(yán)重污染由遭受了污染的無數(shù)的微小徑流、地下水的滲流匯集而成。由于農(nóng)業(yè)面源污染不是由某個單獨(dú)的人的行為所造成，其負(fù)荷隨人類活動的變化也不像點(diǎn)源污染那樣劇烈，人們往往會忽視過量施用農(nóng)藥與化肥對生態(tài)環(huán)境的破壞作用[11]。

第四，農(nóng)業(yè)面源污染的源頭難以查明。影響農(nóng)業(yè)面源污染的因子較多，由于缺乏明確固定的污染源，因此在判斷污染物的具體來源時存在一定的難度[11]。

第五，農(nóng)業(yè)面源污染存在區(qū)域性差異。我國地域遼闊，各地氣候、土壤與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，形成了不一樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。如北方以旱地為主，種植小麥、高粱等作物，南方卻以水田為主，生產(chǎn)水稻。不一樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來了不同形式的農(nóng)業(yè)面源污染，展現(xiàn)出區(qū)域性的差異。

第六，農(nóng)業(yè)面源污染行為主體的低科學(xué)素質(zhì)。當(dāng)前，我國進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的，除了極少數(shù)的主體是企業(yè)或者高科學(xué)素質(zhì)的農(nóng)民外，絕大多數(shù)主體是僅僅具備最低科學(xué)素養(yǎng)的農(nóng)民。這些人在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，由于缺乏必要的科學(xué)素養(yǎng)，無法理解自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為與較遠(yuǎn)距離的農(nóng)業(yè)面源污染結(jié)果之間的因果關(guān)系，當(dāng)然，他們就沒有心理動機(jī)去采用環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)以減少化肥與農(nóng)藥的過量施用。

第七，農(nóng)業(yè)面源污染中可能包裹了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正社會價值。“無生產(chǎn)，無污染”；反之亦然。進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就可能帶來農(nóng)業(yè)面源污染的后果。雖然兩者之間不具有必然的因果關(guān)系，但是，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是造成農(nóng)業(yè)面源污染結(jié)果的必要條件。因此，一些旨在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正社會價值的政策就有可能產(chǎn)生意料之外的農(nóng)業(yè)面源污染后果。即便如此，任何社會卻不得不需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以滿足社會成員的營養(yǎng)需求、保障糧食安全。由于農(nóng)業(yè)面源污染的結(jié)果可能蘊(yùn)含了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正社會價值，使得農(nóng)業(yè)面源污染的防治難上加難。

(二)缺乏契合農(nóng)業(yè)面源污染自然—社會特性的制度是我國農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的根源

由于農(nóng)業(yè)面源污染僅僅涉及污染物質(zhì)的投入與水的流動，只要控制污染物質(zhì)的投入和限制水的流動，就能夠預(yù)防農(nóng)業(yè)面源污染,這似乎并不困難。但是,農(nóng)業(yè)面源污染的嚴(yán)峻事實(shí)告訴我們，控制農(nóng)業(yè)面源污染并不是如此簡單。如果相關(guān)規(guī)制制度不能契合農(nóng)業(yè)面源污染所具備的自然—社會特性，農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制將不可避免地處于失靈狀態(tài)?？上У氖?，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制制度恰巧未能契合農(nóng)業(yè)面源污染所具備的自然—社會特性，其運(yùn)行效果只會不佳。具體分析如下：

第一，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制制度未能克服農(nóng)業(yè)面源污染的分散性、隨機(jī)性與累積性。農(nóng)業(yè)面源污染屬于典型的分散性污染，污染來自于千千萬萬農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。要從源頭防治農(nóng)業(yè)面源污染，就需要監(jiān)督近九億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。這對于任何國家而言，都是一件不可能的事情。監(jiān)督所耗費(fèi)的社會成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了任何國家所能夠承擔(dān)的范圍。由于難以承擔(dān)如此巨大的監(jiān)督成本，因此，對于任何國家而言，農(nóng)業(yè)面源污染都難以預(yù)防與治理。

規(guī)制機(jī)關(guān)不僅難以監(jiān)測農(nóng)民施用化肥、農(nóng)藥與灌溉水的行為，也難以對農(nóng)民施用農(nóng)藥、化肥與灌溉水的行為予以獎懲。由于農(nóng)民施用農(nóng)藥、化肥與灌溉水的行為是否形成污染具有隨機(jī)性，因此政府難以獲取農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中造成污染行為的證據(jù)。沒有扎實(shí)的證據(jù)，政府難以對農(nóng)民過量施用化肥、農(nóng)藥與灌溉水的行為進(jìn)行懲罰。另外，如果農(nóng)民在生產(chǎn)過程中遵守相應(yīng)的規(guī)制規(guī)則，減量施用農(nóng)藥、化肥與灌溉水，保護(hù)了生態(tài)，卻使得自己農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減產(chǎn)，政府應(yīng)該給予獎勵。這也符合生態(tài)補(bǔ)償正義原則。同樣地，困于證據(jù)，政府無法對這些農(nóng)民予以獎勵。農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制規(guī)則要取得應(yīng)有的效果，顯然離開不了有效的獎懲機(jī)制。正是囿于證據(jù)取得成本，政府無法獲取農(nóng)民施用農(nóng)藥、化肥與灌溉水行為的相關(guān)信息，也無法維持農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制制度中獎懲機(jī)制有效地運(yùn)行。

農(nóng)業(yè)面源污染的累積性也損及規(guī)制中的獎懲機(jī)制的效力。由于農(nóng)業(yè)面源污染的形成是一種長期性、累積性后果，因此，即使規(guī)制機(jī)關(guān)獲取了某農(nóng)民某次超出了農(nóng)作物的需要施用化肥、農(nóng)藥與灌溉水行為的證據(jù)，也難以對他進(jìn)行懲戒。原因在于規(guī)制機(jī)關(guān)無法衡量某次微小污染所造成的環(huán)境損失，就無法對農(nóng)民進(jìn)行必要的懲戒。

總之，農(nóng)業(yè)面源污染的分散性、隨機(jī)性和累積性致使規(guī)制機(jī)關(guān)無法有效地運(yùn)用獎懲機(jī)制來規(guī)制農(nóng)民施用化肥、農(nóng)藥與灌溉水的行為。一個缺乏有效獎懲機(jī)制的農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制制度只能失靈。

第二，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制制度未能克服農(nóng)業(yè)面源污染防治效益的公共性。自然凈化能力的公共性使得對于農(nóng)業(yè)面源污染防治收益難以建立排他權(quán)利。自然本身具有一定的凈化能力，當(dāng)農(nóng)民過量施用化肥、農(nóng)藥與灌溉水時，超出農(nóng)作物需要的氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)就流入土壤、水體和空氣中，通過各種自然機(jī)制凈化，如荒地上的野生植物吸收、沉積于湖泊、河流的水底。如果農(nóng)民過量施用化肥、農(nóng)藥和灌溉水所形成的污染不能夠被自然本身凈化，僅僅停留在他們自己所耕種的土地中，農(nóng)民和政府就容易觀測到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程所帶來的污染，也易于采取各種措施加以防治。但是，農(nóng)藥與化肥的殘留物除了滲透到使用者的農(nóng)田中外，還會隨著水、空氣的循環(huán)流動，停留到池塘、河流等公共資源中，損害自然環(huán)境。自然的凈化能力具備高度的流動性，作為一種稀缺性資源，無法像牧場、礦山那樣建立圍欄、柵門，建立排他的制度以阻止民眾隨意地利用。相反，農(nóng)民合理地施用化肥、農(nóng)藥與灌溉水，未對環(huán)境造成污染，甚至農(nóng)作物還可以吸收其他人所排放的營養(yǎng)物質(zhì)，增加了自然的凈化能力后，防治農(nóng)業(yè)面源污染所產(chǎn)生的收益也難以建立排他的權(quán)利。根源于自然凈化能力的高度流動性，既不能阻止農(nóng)民對自然凈化能力的濫用，也不能夠?qū)λ麄兙S持良好生態(tài)、增加自然凈化能力的行為予以獎勵。自然凈化能力作為一種資源，其特性阻止了排他權(quán)利的建立，在允許農(nóng)民自由利用的時候也帶來了難以支付的代價——生態(tài)破壞與環(huán)境污染。難以抵抗的“搭便車”誘惑毀壞了整個生態(tài)系統(tǒng)。

第三，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)面源污染間接規(guī)制制度未能克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的特殊性與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的溢出效應(yīng)。由于監(jiān)測與懲罰農(nóng)業(yè)面源污染行為的成本過于高昂，許多國家從直接監(jiān)督農(nóng)藥與化肥的施用轉(zhuǎn)向間接規(guī)制政策，希望通過間接的規(guī)制政策減少農(nóng)業(yè)面源污染。這些間接規(guī)制政策主要有三個領(lǐng)域：其一，對農(nóng)藥與化肥生產(chǎn)的監(jiān)督和管理。為了防止農(nóng)民施用高毒、高殘留的農(nóng)藥與化肥后導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染，許多國家對農(nóng)藥與化肥生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)控，頒布農(nóng)藥與化肥生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)生產(chǎn)高效、低毒和低殘留物的農(nóng)藥與化肥，淘汰生產(chǎn)技術(shù)落后的企業(yè)與產(chǎn)品。其二，實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色科技推廣制度。通過在農(nóng)村地區(qū)推廣綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高農(nóng)民從事綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，從而減少農(nóng)藥與化肥的施用，防治農(nóng)業(yè)面源污染。其三，農(nóng)業(yè)生態(tài)意識教育制度。國家通過在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)生態(tài)意識教育，提高農(nóng)民生態(tài)意識和參與保護(hù)環(huán)境的能力，促使農(nóng)民減少農(nóng)藥與化肥的施用以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治農(nóng)業(yè)面源污染。這些間接規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染的制度在歐美等發(fā)達(dá)國家取得了相當(dāng)?shù)某尚А?/p>

由于我國農(nóng)業(yè)與歐美等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)有著顯著的不同，這些間接規(guī)制手段卻無法有效的發(fā)揮作用。主要原因在于：其一，我國農(nóng)藥與化肥生產(chǎn)技術(shù)落后，難以生產(chǎn)完全符合生態(tài)要求的產(chǎn)品。歐美等發(fā)達(dá)國家憑借超強(qiáng)的技術(shù)能力，可以生產(chǎn)符合環(huán)境保護(hù)要求的農(nóng)藥與化肥，但對于我國而言，農(nóng)藥與化肥生產(chǎn)技術(shù)難以在短時間內(nèi)出現(xiàn)飛躍，趕上發(fā)達(dá)國家水平，從而生產(chǎn)出環(huán)保的農(nóng)藥與化肥。因此，在一定時期，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還不得不使用一些不完全環(huán)保的農(nóng)藥與化肥。防治農(nóng)業(yè)面源污染，還得從減量化入手，直接減少農(nóng)民施用農(nóng)藥與化肥的量?；逝c農(nóng)藥生產(chǎn)間接規(guī)制手段沒有起到應(yīng)有的作用，還與我國近十年對農(nóng)藥與化肥生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施的“優(yōu)惠+補(bǔ)貼+限價”政策有關(guān)。近十年，為了保障糧食安全與增加農(nóng)民收入，國家對農(nóng)藥與化肥的生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施了“優(yōu)惠+補(bǔ)貼+限價”政策。這種政策實(shí)施的后果導(dǎo)致化肥與農(nóng)藥的相對價格并沒有隨著化肥與農(nóng)藥的大量使用而急劇的增加，相反出現(xiàn)了化肥與農(nóng)藥量、價雙增的局面。國家這種政策抵消了價格規(guī)律對農(nóng)民化肥與農(nóng)藥施用行為的影響效應(yīng)。其二，我國農(nóng)民科技素質(zhì)較低，短期難以提高綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)與生態(tài)意識的學(xué)習(xí)能力。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榛まr(nóng)業(yè)、石油農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，正確地適用化肥與農(nóng)藥的知識超出了農(nóng)民的傳統(tǒng)知識范圍。農(nóng)民如果想掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必備的知識，需要刻苦地學(xué)習(xí)。但許多有學(xué)習(xí)能力的年輕人都流動城市里，成為了“農(nóng)民工”，留在村莊中的除了兒童，就只剩下老年人。這些群體缺乏學(xué)習(xí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識的能力，也沒有心理激勵。既使留在農(nóng)村的年輕人，相對老年人而言，文化層次較高，但他們中的絕大多數(shù)也僅僅完成九年義務(wù)教育的學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)和理解農(nóng)藥與化肥的正確施用，需要較高的文化層次，他們現(xiàn)有的知識不能夠提供相應(yīng)的幫助。同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益不具備吸引力，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以贏得社會的尊重，他們也不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因而缺乏學(xué)習(xí)的動機(jī)與激勵。

總之，由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際狀況較為特殊，農(nóng)業(yè)面源污染間接規(guī)制制度出現(xiàn)了一定的失調(diào)，短時間內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)面源污染的嚴(yán)峻趨勢。

第四，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)面源污染間接規(guī)制制度未能克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多元價值目標(biāo)之間的沖突。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有多元的價值目標(biāo)，如一方面需要實(shí)現(xiàn)糧食安全、社會成員營養(yǎng)供給，另一方面需要增加農(nóng)民收入，還需要維護(hù)生態(tài)質(zhì)量。如此一來，多元價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就會引發(fā)相互沖突。首先，維護(hù)糧食安全的政策刺激農(nóng)民加大農(nóng)藥、化肥的施用量。國際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，化肥與農(nóng)藥對糧食增產(chǎn)作用的貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到40%[12]。我國需要維護(hù)糧食安全，糧食生產(chǎn)總量必須維持在一定的水平，農(nóng)民必然會依賴施用大量的農(nóng)藥與化肥。其次，糧食直接補(bǔ)貼政策激勵農(nóng)民大量施用農(nóng)藥、化肥。為了維持糧食生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入，我國對糧食生產(chǎn)實(shí)施直接補(bǔ)貼政策。這種政策帶來正面效果時，也對生態(tài)帶來了負(fù)面影響。農(nóng)民為了獲取更多的補(bǔ)貼款，只能增加糧食產(chǎn)量，從而加大施用農(nóng)藥、化肥以獲得糧食的高產(chǎn)。再次，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策也刺激農(nóng)民對農(nóng)藥、化肥的過量施用。近年，農(nóng)資物品售價奇高，為了降低農(nóng)民生產(chǎn)成本，我國實(shí)施了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，對農(nóng)民購買農(nóng)資物品進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，包括購買農(nóng)藥和化肥。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策雖然降低了農(nóng)民購買農(nóng)用物質(zhì)的成本，但也降低了購買農(nóng)藥與化肥的成本，從而間接地刺激農(nóng)民對農(nóng)藥與化肥的施用。因此，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策的實(shí)施在一定程度上抵消了以減少農(nóng)業(yè)面源污染為目標(biāo)的農(nóng)藥與化肥生產(chǎn)控制政策的效果。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多元價值目標(biāo)之間潛在的沖突導(dǎo)致各種農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制效果之間的抵牾、抵消，降低了規(guī)制制度整體效果。

總之，盡管農(nóng)業(yè)面源污染具有一些自然—社會特性，這些特性對農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制效果會產(chǎn)生不利的影響，但是，這種特性與規(guī)制失靈結(jié)果之間的因果聯(lián)系只是或然性的。如果建立并有效實(shí)施契合農(nóng)業(yè)面源污染自然—社會特性的相關(guān)制度，農(nóng)業(yè)面源污染將會得到根本性治理。所以，說到底，農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的根源還是在于相關(guān)規(guī)制制度的不完備。

三、我國農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制失靈的矯正

由于農(nóng)業(yè)面源污染自然—社會特性帶來了現(xiàn)行規(guī)制制度的失靈，顯然，要矯正這種失靈，就需要重構(gòu)我國農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制制度，使之符合、適應(yīng)農(nóng)業(yè)面源污染的自然—社會特性。

其一，適應(yīng)農(nóng)業(yè)面源污染短時間內(nèi)的隨機(jī)性、累積性與分散性，建立以長時段的環(huán)境狀況為評價標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制制度。農(nóng)業(yè)面源污染雖然具有隨機(jī)性、累積性與分散性，但這些特性都是短時段內(nèi)的特征。如果從長時段內(nèi)觀察，農(nóng)業(yè)面源污染同樣具有和點(diǎn)源污染一樣的特征，如污染主體的可識別性、污染后果的顯在性等。在我國，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策已經(jīng)實(shí)施很久，《農(nóng)村土地承包法》也賦予農(nóng)民長期的土地承包經(jīng)營權(quán)，在長時間內(nèi)，某一農(nóng)地的承包權(quán)人是不會隨意改變的，從長時段來看，某一農(nóng)田的耕種人是固定不變的，完全可以識別出該農(nóng)地農(nóng)藥與化肥超量施用造成污染的主體。因此，農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制完全可以將某農(nóng)地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與承包權(quán)人聯(lián)結(jié)起來，以農(nóng)地的固定性克服農(nóng)業(yè)面源污染的隨機(jī)性與分散性，從而識別出農(nóng)業(yè)面源污染的主體。

另外，從注重對農(nóng)業(yè)面源污染行為的規(guī)制改變?yōu)樽⒅貙ξ廴竞蠊姆乐?。正如前文所言，農(nóng)業(yè)面源污染行為的監(jiān)測與控制成本高昂，規(guī)制機(jī)構(gòu)難以對農(nóng)民某次超量施用化肥與農(nóng)藥的行為進(jìn)行規(guī)制，高昂的監(jiān)控成本直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的失靈。因此，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該改變以農(nóng)民適用化肥與農(nóng)藥行為為規(guī)制對象的做法，代之以對污染后果的監(jiān)控。環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)該和國土資源管理部門合作，選擇某一年段的農(nóng)地環(huán)境狀況為基準(zhǔn)，將其實(shí)際測定的內(nèi)容登記在農(nóng)地登記薄上，然后和農(nóng)民簽訂農(nóng)地環(huán)境質(zhì)量保持協(xié)議，要求農(nóng)民在今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中保證減少農(nóng)藥與化肥的施用量，改善土壤中營養(yǎng)物質(zhì)的分布狀況，如果土壤環(huán)境狀況本身良好，則要求農(nóng)民保持此種良好狀態(tài)。以農(nóng)田污染后果為規(guī)制對象，減少了對農(nóng)民施用化肥與農(nóng)藥行為的監(jiān)控成本，提高了農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的效率。

其二，改變政府投資農(nóng)業(yè)生態(tài)化、環(huán)保化的方式，變間接投資為直接投入，為農(nóng)業(yè)面源污染防治提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)業(yè)面源污染說到底，就是農(nóng)民過量施用的農(nóng)藥與化肥中的有毒有害物質(zhì)無處消遁，只能通過地表徑流與地下水滲透到土壤、水體和空氣中。如果能夠在這些有毒有害物質(zhì)進(jìn)入土壤、水體之前予以攔截，它們也不會造成面源污染。因此，防治農(nóng)業(yè)面源污染，需要修建一些生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，如修建生態(tài)溝渠、人工濕地等。生態(tài)溝渠相當(dāng)于一個人造的濕地，具有凈化水質(zhì)的功能。農(nóng)民過量施用農(nóng)藥與化肥產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)流入生態(tài)溝渠中，被生態(tài)溝渠中的草、水生蔬菜所吸收。經(jīng)過生態(tài)溝渠的凈化，匯入地表徑流并最終流入湖泊、河流的農(nóng)田排水中的有毒有害物質(zhì)幾乎完全消失了。由于生態(tài)保護(hù)具有公共性，單個農(nóng)民沒有能力承擔(dān)，也不愿意為修建生態(tài)溝渠、人工濕地支付資金，修建生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)就只能由政府承擔(dān)了。我國以往規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染，注重間接地投入相應(yīng)的資金，在鄉(xiāng)村、農(nóng)民修建好農(nóng)業(yè)面源污染防治的基礎(chǔ)設(shè)施后給予補(bǔ)貼。這種間接投資農(nóng)業(yè)面源污染防治的方式有一定的優(yōu)點(diǎn)，激勵農(nóng)民自身參與到農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)中。但該種方式也一定的缺點(diǎn)，投入的資金往往被農(nóng)民或者鄉(xiāng)村挪用于其他地方。一旦出現(xiàn)這種情形，農(nóng)業(yè)面源污染防治的目的就會落空。為了避免出現(xiàn)這種情況，江蘇省宜興縣在治理太湖污染、防治農(nóng)業(yè)面源污染時，改變了由政府向農(nóng)民支付資金、農(nóng)民修建生態(tài)溝渠的方式，采取了政府直接修建生態(tài)溝渠、農(nóng)民使用的方式，取得了很好的效果[13]，這種農(nóng)業(yè)面源污染防治的經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

其三，強(qiáng)化規(guī)制制度內(nèi)部要素的相互協(xié)同。農(nóng)業(yè)面源污染雖然囿于監(jiān)控成本的高昂難于直接監(jiān)控，但不等于說不能規(guī)制與監(jiān)控。各種行政規(guī)制制度的歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)揭示出一個樸素的真理：高效的規(guī)制制度離不開制度內(nèi)部各個要素之間的有力協(xié)同。歐盟為了規(guī)制水污染，先后出臺了近20個規(guī)制指令和指導(dǎo)文件，這些指令與指導(dǎo)文件之間相互協(xié)調(diào)與支持，確保歐盟水污染規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)[14]。我國為了防治農(nóng)業(yè)面源污染，也出臺了關(guān)于化肥、農(nóng)藥和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量方面的法律、法規(guī)等規(guī)則。正如上文所分析的，這些規(guī)則之間缺乏應(yīng)有的相互協(xié)調(diào)與支持，降低了規(guī)制的效率。因此，為了提高農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的效率，我國應(yīng)該強(qiáng)化這些規(guī)制制度要素內(nèi)部的協(xié)同性，使得這些規(guī)制規(guī)則具有同一的目標(biāo)取向，共同防治農(nóng)業(yè)面源污染。當(dāng)前，我國應(yīng)該對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的生態(tài)效應(yīng)進(jìn)行必要的評估，把對農(nóng)業(yè)的“黃箱”補(bǔ)貼改為“綠箱”補(bǔ)貼，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的生態(tài)效益。

四、結(jié)論

我國農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的失靈致使農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，生態(tài)退化趨勢進(jìn)一步惡化。這種局勢嚴(yán)重地?fù)p害了我國農(nóng)民的身體健康、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。要切實(shí)地發(fā)揮規(guī)制規(guī)則對農(nóng)業(yè)面源污染防治的作用，我國需要重構(gòu)農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制規(guī)則體系，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)面源污染自然-社會特性的規(guī)制規(guī)則系統(tǒng)，矯正規(guī)制的失靈。

[1]環(huán)境保護(hù)部.2015年中國環(huán)境狀況公報(bào)，57.

[2][3]環(huán)境保護(hù)部.2014年中國環(huán)境狀況公報(bào)，47，46.

[4][5]農(nóng)業(yè)部.到2020年化肥使用量零增長行動方案.

[6]環(huán)境保護(hù)部.2012年中國環(huán)境狀況公報(bào)，44.

[7]環(huán)境保護(hù)部.2013年中國環(huán)境狀況公報(bào)，37.

[8]化肥濫用是農(nóng)業(yè)面源污染重要原因[J]，福建稻麥科技，2011，(29).

[9]陳吉寧，等.流域面源污染控制——以滇池污染為例[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2009.3.

[10]朱兆良，孫波.中國農(nóng)業(yè)面源污染控制對策研究[J].環(huán)境保護(hù),2008，(4B).

[11]李強(qiáng)坤，李懷恩.農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染數(shù)學(xué)模型及控制措施研究——以青銅峽灌區(qū)為例[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2010.6.

[12]程謙，王瑞霞，王冬霞.化肥的施用對農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染及防治[A].山東省農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)優(yōu)秀論文集(2004—2006)[C].43.

[13]朱兆良,[英]David Norse,孫波.中國農(nóng)業(yè)面源污染控制對策[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2006.封三介紹.

[14]這些指令與指導(dǎo)文件見[英]馬丁·格里菲斯.歐盟水框架指令手冊[M].水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心組織譯.北京：中國水電出版社,2008.11.

責(zé)任編輯：李嵩譽(yù)

On Regulation Failure and Regulatory Reform of Nonpoint Pollution in Agriculture

Hu Zhonghua

(ChinaUniversityofGeosciences,WuhanHubei430074)

The origin of regulation failure to Non-point Pollution in Agriculture is that the regulation does not accord with the natural-social characteristics of the pollution.In order to reform the policy of government regulation to Non-point Pollution in Agriculture,government must reconstruct the systems of regulation and improve the suitability,operability and supervision of regulation.

regulation to Non-point Pollution in Agriculture; regulation failure; reform regulatory

2017-02-19

2010年教育部人文社科基金規(guī)劃項(xiàng)目《水資源農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制法律制度反思與重構(gòu)》(項(xiàng)目編號：10YJA820037)結(jié)項(xiàng)成果之一。

胡中華，男，法學(xué)博士，國土資源部國土法律評價工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究人員、中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)法學(xué)系副教授，研究方向：環(huán)境法學(xué)。

D922.683

A

2095-3275(2017)04-0039-07