以禁令制度彌補環(huán)境公益訴訟民事責任之不足
——美國經(jīng)驗的啟示與借鑒

鞏 固 陳 瑤

(浙江大學 光華法學院,浙江 杭州 310008)

以禁令制度彌補環(huán)境公益訴訟民事責任之不足
——美國經(jīng)驗的啟示與借鑒

鞏 固 陳 瑤

(浙江大學 光華法學院,浙江 杭州 310008)

我國環(huán)境民事公益訴訟責任制度存在名實不副、合法性欠缺、保障機制不足、執(zhí)行責任乏力等問題，不利于訴訟追求的公益目的的最終實現(xiàn)。美國公民訴訟中的禁令制度類型豐富、范圍廣泛，內(nèi)容靈活，便于操作，并有良好的監(jiān)督機制和嚴格的執(zhí)行責任保障，效果良好。我國應借鑒美國經(jīng)驗，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域探索禁令制度，彌補現(xiàn)行制度之不足。

環(huán)境公益訴訟;民事責任;禁令;美國

自2015年新《環(huán)境保護法》及最高院配套司法解釋生效以來，我國環(huán)境民事公益訴訟獲得法律確認和規(guī)范指引，受案數(shù)量大幅攀升，成為近年環(huán)境法治領(lǐng)域的矚目亮點之一。然而，案件的受理與審判都只是過程。環(huán)境民事公益訴訟追求的公益目的要想真正實現(xiàn)，離不開良好責任制度的保障。而在此方面，現(xiàn)行法對傳統(tǒng)民事責任的簡單模仿不適應環(huán)境案件的自身特征，在很大程度上降低了環(huán)境公益訴訟的實際價值和實踐功能，需要變革與突破。對此，有必要借鑒美國公民訴訟中普遍適用的禁令制度加以補充、完善。對此，本文試析之。

一、我國環(huán)境民事公益訴訟責任現(xiàn)狀及其不足

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第十八至二十一條之規(guī)定，我國環(huán)境民事公益訴訟中的法律責任形式與傳統(tǒng)民事責任嚴格對應，具體如下圖所示：

環(huán)境民事公益訴訟責任承擔方式

續(xù)表

乍看起來，環(huán)境公益訴訟的責任形式與民事責任嚴格對應，有法有理，且根據(jù)環(huán)境案件內(nèi)容特點有所創(chuàng)新，頗為完備，但細究之下，便會發(fā)現(xiàn)諸多問題：

(一)責任性質(zhì)、內(nèi)容與民事責任差異甚大，名不副實

首先，行為責任與財產(chǎn)責任混雜。在傳統(tǒng)民事責任中，無論停止侵害、排除妨礙、消除危險，還是恢復原狀，都是典型的行為責任，或者說“非財產(chǎn)”責任。而《解釋》在這些責任名目下，都同時規(guī)定了具有財產(chǎn)內(nèi)容的責任，雖符合環(huán)境案件的實際需要——如當事人不積極消除環(huán)境危險時，他人或相關(guān)部門為消除危險代為處置的費用當然有賠償必要，但顯然突破了傳統(tǒng)民事責任的應有范疇，造成性質(zhì)、內(nèi)容和理解適用上的混亂。

其次，“停止侵害”突破“不作為”范疇。停止侵害是環(huán)境訴訟的首選責任方式。在傳統(tǒng)民事責任中，“責令停止侵害，實際上是要求侵害人不實施某種侵害行為，即不作為”[1]。但環(huán)境公益訴訟中的停止侵害往往非簡單的“不作為”即可做到，而必須要求被告積極作為。以筆者對2015年案件的實證分析為例，法院作出的有關(guān)“停止侵害”的具體內(nèi)容就包括實現(xiàn)達標排放、拆除養(yǎng)殖設(shè)施、拆除棧道、采取遺址保護措施、采取“適當”措施保護瀕危植物、重新規(guī)劃地區(qū)等需要被告積極作為的方式[2]。有些判決甚至要求“重新進行環(huán)境影響評價，未經(jīng)批復和環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗收，不得生產(chǎn)”*重慶市第二中級人民法院(2016)渝02民終772號民事判決。。

再次，“生態(tài)修復”與“恢復原狀”糾纏不清。生態(tài)修復是環(huán)境司法之“恢復性”理念的重要體現(xiàn)，在環(huán)境公益訴訟中受到普遍適用。然而，生態(tài)修復具有諸多特性，不能簡單等同于“恢復原狀”[3]。傳統(tǒng)民法中的“恢復原狀”主要針對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等私人權(quán)益的救濟，指使當事人雙方之間的利益關(guān)系回復到物理狀態(tài)下的原狀，或者回復到價值層面上的原狀[4]。其適用需要具備諸多條件，包括原物存在、具有可恢復性、具有經(jīng)濟性等[5]。而生態(tài)修復是針對具有公共性、共享性、生態(tài)性的環(huán)境公共利益的救濟，在適用條件上也與恢復原狀存在諸多差異：一是“生態(tài)環(huán)境”并非作為民事權(quán)利客體的特定的物；二是對生態(tài)環(huán)境的原有狀態(tài)、是否有完全恢復性都是難以判斷的，而且要恢復的范圍不僅僅是將生態(tài)環(huán)境恢復到被侵害前的原有狀態(tài)，還包括對因生態(tài)環(huán)境損害所導致的生態(tài)系統(tǒng)服務價值與功能喪失的恢復；三是對生態(tài)環(huán)境的修復是必須的，不會因具有不經(jīng)濟性就否定生態(tài)修復責任。事實上，在很多案件中，高額的生態(tài)修復費用正是許多環(huán)境公益訴訟借以“威懾”和懲罰被告，凸顯公益訴訟之威力的關(guān)鍵。

最后，生態(tài)損害賠償與傳統(tǒng)損害賠償也存在很大差異。《解釋》第二十三條規(guī)定可要求被告“賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失”，“所謂服務功能損失，依據(jù)環(huán)境保護部制定的《環(huán)境損害鑒定評估推薦辦法》，是指受損害的生態(tài)環(huán)境服務于人類或者服務于其他生態(tài)環(huán)境的功能損失，即環(huán)境使用價值的損失”[6]。而民事責任中的“賠償損失”是指行為人因違反合同或侵權(quán)行為而給他人造成損害的，應以其財產(chǎn)賠償受害人所受的損害[7]。二者存在本質(zhì)差異。故賠償損失在環(huán)境民事公益訴訟中能否適用及如何適用向來不無爭議[8]。另外，根據(jù)《解釋》第二十四條的規(guī)定，以彌補生態(tài)服務功能損失名義獲得的賠償“應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境”，從而又與原本置于“恢復原狀”之下的“生態(tài)修復”相重合。

以上種種差異，顯示《解釋》規(guī)定的環(huán)境責任方式與傳統(tǒng)民事責任的對應只是表面上的，有“掛羊頭賣狗肉”之嫌。這種名不副實，不僅在理論上產(chǎn)生邏輯矛盾，影響理論認識的科學性與統(tǒng)一性，而且也不利于對這些責任實踐的指導和規(guī)范——譬如，傳統(tǒng)的恢復原狀相關(guān)原理和規(guī)則如何能夠運用于指導生態(tài)修復？實踐中只能由法官個人把握，留下過多裁量空間，從而導致了下文討論的第二個問題——過度創(chuàng)新。

(二)創(chuàng)新履行方式性質(zhì)不明，合法性欠缺

從保護對象上看，環(huán)境侵權(quán)具有私益、公益兼?zhèn)涞摹岸浴盵9]，傳統(tǒng)民事責任對“環(huán)境侵權(quán)行為造成的傳統(tǒng)損害外(民事侵權(quán)法調(diào)整范圍之外)的公共環(huán)境利益損害救濟則無能為力”[10]。從案件類型上看，環(huán)境公益訴訟案件情形復雜，涉及水、大氣、海洋、土壤、植被破壞、瀕危植物保護、文化遺產(chǎn)保護等不同領(lǐng)域，所要求法律救濟的具體內(nèi)容各異。為適應具體情形，實現(xiàn)對公益的充分救濟，實踐中法院往往不得不根據(jù)實際情況對責任履行方式進行變通創(chuàng)新，這也成為環(huán)境公益訴訟的一大亮點。

譬如，有法院提出的“異地修復”。2014年中華環(huán)保聯(lián)合會訴無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會環(huán)境污染責任糾紛案中，由于植被損害地區(qū)已建設(shè)有其他建筑，無法“恢復原狀”，故法院認可了被告提出的“異地補植”方案*參見江蘇省無錫市濱湖區(qū)人民法院(2012)錫濱環(huán)民初字第0002號民事判決。。還有法院提出“勞役代償”，除判決被告賠償環(huán)境損害外，還判決其2年內(nèi)提供總計960小時的環(huán)境公益勞動(每月至少6次，每次不低于6小時)，以彌補其環(huán)境損害賠償金的不足部分*參見江蘇省連云港市中級人民法院(2014)連環(huán)公民初字第00001號民事判決。。此外，還有設(shè)立“生態(tài)修復基地”[11]“環(huán)境公益訴訟林”[12]等。在引起廣泛關(guān)注的“泰州1.6億天價賠償案”中，法院試圖通過抵扣賠償?shù)姆绞揭龑Ш凸膭钇髽I(yè)主動開展環(huán)保技術(shù)改造?！芭袥Q生效之日起1年內(nèi)，如常隆等6家公司能夠通過技術(shù)改造對副產(chǎn)酸進行循環(huán)利用，明顯降低環(huán)境風險，且1年內(nèi)沒有因環(huán)境違法行為受到處罰的，其已支付的技術(shù)改造費用可以憑環(huán)保行政主管部門出具的企業(yè)環(huán)境守法情況證明、項目竣工環(huán)保驗收意見和具有法定資質(zhì)的中介機構(gòu)出具的技術(shù)改造投入資金審計報告，向泰州市中級人民法院申請在延期支付的40%額度內(nèi)抵扣”*參見江蘇省高級人民法院(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號民事判決。。又如2014年重慶市綠色志愿者聯(lián)合會訴湖北恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責任公司水庫污染民事公益訴訟案[13]，被告礦業(yè)公司未修改可行性研究報告并申請補充環(huán)評，違法生產(chǎn)并排放污水污染飲用水源，該案判決“創(chuàng)新民事責任承擔方式，將停止侵害的具體履行方式進一步明確為重新申請環(huán)境影響評價，未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批復和環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗收的不得生產(chǎn)”。

對于這些責任“創(chuàng)新”，學界褒貶不一?？隙ㄕ哒J為“符合環(huán)境法預防為主、防治結(jié)合的原則和理念，考慮到了司法效果、社會效果與環(huán)境效果的統(tǒng)一，具有一定的積極意義，可視為對環(huán)境侵權(quán)責任履行的一種創(chuàng)新性探索，較好地體現(xiàn)了法官的司法智慧”[14]；“這種將訴訟請求予以具體化的原告主張方式和法院判決思路，是值得后續(xù)相應案例予以思考和借鑒的，其能夠較好地實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的銜接、配合，使判決更加具有可執(zhí)行性”[15]。疑慮者則認為這種判決方式“顯然突破了環(huán)境民事公益訴訟所規(guī)定的責任形式，清晰地體現(xiàn)了司法權(quán)的強化和擴張傾向”[16]。無論如何，這些既無明確規(guī)范加以約束，又無成熟理論可以指引的創(chuàng)新，不乏司法“任性”之憂，其合法性猶待加強。

另一方面，對于多數(shù)天然趨向保守的法官而言，與傳統(tǒng)民事責任的差異更容易導致其對合理請求或必要措施的拒絕。因此，“當環(huán)境方面的損害沒有波及特定受害人的具體權(quán)益時，以環(huán)境為對象的利益主張能否獲得法院的接受與支持，處在一種極不確定的狀態(tài)”[17]。譬如，在有“霧霾訴訟第一案”之稱的2015年中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染案中，法院認為被告“放水停產(chǎn)，停止使用原廠區(qū)”等即已實現(xiàn)“停止侵害”，而以“不屬于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋規(guī)定的承擔責任的方式中的任何一種”為由拒絕了原告有關(guān)“增設(shè)大氣污染防治設(shè)施，經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門驗收合格并投入使用后方可進行生產(chǎn)經(jīng)營活動”的訴訟請求*參見山東省德州市中級人民法院(2015)德中環(huán)公民初字第1號民事判決。。

(三)保障機制不足

環(huán)境民事公益訴訟案件情形復雜，判決內(nèi)容必須具體明確方才具有可操作性，否則極易落空。在當前環(huán)境民事公益訴訟框架下，救濟方式主要是“停止侵害”或“恢復原狀”。然而，如前所述，許多情形下環(huán)境案件的停止侵害并非僅消極不作為即可實現(xiàn)，對此，判決書中如果沒有具體要求甚至詳細操作方案，僅簡單地要求“停止侵害”行為并無操作性?！盎謴驮瓲睢币裁媾R同樣問題，并且更為復雜?！凹词乖谀承┌讣信袥Q了恢復原狀，由于未明確修復標準、修復手段等緣故，導致判決很難執(zhí)行，達不到使生態(tài)回復到受損之前狀態(tài)的目的?！盵18]一些案件僅判決支付環(huán)境修復費用，而對具體修復內(nèi)容、手段等卻未涉及，判決雖作出，如何操作實施卻不明確*參見廣東省廣州市中級人民法院(2016)粵01民初51號民事判決、山東省德州市中級人民法院(2015)德中環(huán)公民初字第1號民事判決、江蘇省常州市中級人民法院(2014)常環(huán)公民初字第2號民事判決、泰州市中級人民法院(2014)泰中環(huán)公民初字第00001號民事判決。。

另一方面，對于內(nèi)容復雜的環(huán)境責任方式，即使判決內(nèi)容明確、具體也還不夠，其還需要具體相應執(zhí)行、監(jiān)督機制的保障。如前面提到的“異地補植”“勞役代償”等，需要法院對執(zhí)行情況長期監(jiān)督，必要時須根據(jù)實際情況對履行內(nèi)容進行調(diào)整而要求建設(shè)污染處理設(shè)施、實現(xiàn)達標排放等，需要環(huán)境行政管理部門的監(jiān)督和驗收；要求采取遺址保護措施、采取“適當”措施保護瀕危植物、重新規(guī)劃地區(qū)的責任等，更離不開其他部門的認可和配合，甚至需要當?shù)卣跋嚓P(guān)部門的共同執(zhí)行與監(jiān)督。因此，環(huán)境民事公益訴訟并非“一判了之”，更需要明確執(zhí)行主體，制定具體實施方案，并明確監(jiān)督單位定期不定期監(jiān)督。若無相應執(zhí)行監(jiān)督機制，將很難保證環(huán)境責任經(jīng)一紙判決就得到有效落實。

(四)執(zhí)行責任乏力

環(huán)境民事公益訴訟責任往往關(guān)乎生產(chǎn)經(jīng)營而對被告關(guān)系重大，即使一些看似簡單的要求，如停止污染或建設(shè)、停止超標排污等，也往往需要被告付出較高成本才能解決，被抵觸或拖延的可能性很大。由此，強力的執(zhí)行責任的保障對判決的實現(xiàn)具有重要意義，但此點在現(xiàn)行法中也不容樂觀。

由于幾乎未對執(zhí)行責任做任何強化規(guī)定或特殊設(shè)計*《解釋》第三十二條僅規(guī)定“發(fā)生法律效力的環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判，需要采取強制執(zhí)行措施的，應當移送執(zhí)行”。，我國司法領(lǐng)域眾所周知的“執(zhí)行難”現(xiàn)象在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域并未得到扭轉(zhuǎn)。缺乏強力責任的保障，消耗巨大司法資源所最終獲得的裁判仍難免不成一紙空文。譬如，在昆明市中級人民法院審理的云南首例環(huán)境公益訴訟中，法院判決被告“三農(nóng)”公司和羊甫公司立即停止對環(huán)境污染的侵害，兩被告并不買賬，在判決生效后仍然繼續(xù)排污，法院也束手無策[19]。更有甚者，環(huán)境民事公益訴訟中的被告多數(shù)都是在起訴前就屬“屢禁不止”、多次受到環(huán)保處罰而無悔改的“老賴”，而環(huán)境民事公益訴訟責任的具體要求很多與環(huán)保處罰在實質(zhì)上是一致的，如最普遍的“停止超標排污”“實現(xiàn)達標排放”等[20]，這些內(nèi)容，按照我國非訴執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，本來就是可以由作出處罰的行政機構(gòu)直接申請法院強制執(zhí)行的。如果環(huán)境公益訴訟只不過是把同樣的內(nèi)容從行政處罰書上機械復制到民事判決書中而在執(zhí)行責任方面沒有任何加強，則很難保證其不會獲得與行政處罰同樣的命運，也讓人質(zhì)疑通過公益訴訟重走一遍程序的價值和必要。

綜合以上來看，責任制度的不足已成為當前我國環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的突出軟肋，這一問題如不得到有效解決，將使得環(huán)境民事公益訴訟的實際價值和功能大打折扣，陷入“雷聲大、雨點小”的尷尬狀態(tài)，必須完善、加強。而對此，美國公民訴訟中的“禁令”制度頗為成功，可為我國制度完善提供參考。

二、美國環(huán)保禁令的成功經(jīng)驗與特色之處

美國環(huán)境公民訴訟中，禁令(injunction)和民事罰金(penalty)是最主要的兩種責任方式，而禁令適用更為廣泛，其原因在于：第一，民事罰金的運用在美國環(huán)境公益訴訟中受到了較大的限制，通常情形下普通民眾提起的環(huán)境公益訴訟(Citizen Suit)不允許提出民事罰金的請求[21]，并且即使提起罰金請求，最后也是上繳國庫，原告無法得到直接救濟。第二，只有在污染者的“違法行為”可能被巨額金錢罰款“懲罰”的情況下，民事罰金才成立[22]。但“環(huán)境損害天然地幾乎不能通過足夠的金錢救濟補償，并且經(jīng)常是永久或至少會持續(xù)很長時間，也就是說，不可彌補。如果原被告損害相當，那么利益衡量通常會為了保護環(huán)境而偏向禁令裁定”*Amoco,480 U.S.at 545,107 S.Ct.at 1404.。

禁令本是一種衡平救濟方式，被稱為衡平法的“鐵臂”(strong arm)[23]，本是依法官自由裁量要求被告承擔的責任方式。由于在環(huán)境領(lǐng)域的作用顯著，逐漸被以法律形式固定，如《清潔空氣法》*《清潔空氣法》第7413條第2款規(guī)定：“署長應該在適當?shù)那闆r下，向受影響污染源、主要排放設(shè)施，或者主要固定污染源的所有者或運營者，以及任何其他法人因違反排放許可或標準等行為提起民事訴訟，要求處以永久或暫時禁止令，或者要求為每天的違規(guī)行為判定并收取不多于25000美元的民事處罰，或兩者兼有?！敝腥A人民共和國全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會：《世界環(huán)境法匯編·美國卷》，中國檔案出版社2007年版，第920-922頁?！肚鍧嵥ā?《清潔水法》第1319條第2款關(guān)于民事訴訟規(guī)定：“局長被授權(quán)可對其依本條第1款發(fā)布命令的違法情況，提起民事訴訟以尋求適當救濟，包括永久禁止令、臨時禁止令。”同上注，第486-487頁。均規(guī)定了法定禁令，特別是美國環(huán)境法律體系中的公民訴訟條款均明確規(guī)定，法院有權(quán)對環(huán)境公民訴訟作出禁令裁判。禁令訴請可由公民或行政機關(guān)提起，但其內(nèi)容和適用標準與原告是一般公民還是政府執(zhí)行機構(gòu)無關(guān)[24]。環(huán)保禁令以啟動時間劃分為預備禁令(Temporary Restraining Oder，簡稱TRO)、臨時禁令(Preliminary Injunction)、永久禁令(Permanent Injunction)。預備禁令是在提起訴訟之前的緊急情況下為防止不能恢復原狀的侵害而采取的救濟手段*Hobson v.Pow,434 F.Supp.362,364 (N.D.Ala.1977)。臨時禁令是在訴訟程序啟動后判決前的緊急情況下作出的臨時救濟[25]。一般來說，若臨時禁令得到維持，就具有了終局性，在法院判決后轉(zhuǎn)化為永久禁令。永久禁令是“作為解決案件實體問題的裁判，禁止被告為一定行為或者命令被告為一定行為”[26]，在實際效果上已等同于獨立責任。

禁令的廣泛運用是美國公民訴訟的一大特色，從某種意義上說，公民訴訟就是禁令訴訟，而這也正是公民訴訟運行較為成功的重要原因。之所以如此，與禁令制度自身的特點和優(yōu)勢是分不開的，概括來看，主要有以下四點。

(一)類型豐富，可廣泛適用

按命令的內(nèi)容劃分，環(huán)保禁令包括禁止性禁令、預防性禁令、糾正性禁令和替代性禁令。禁止性禁令是禁止被告繼續(xù)從事對環(huán)境有害的行為或者經(jīng)營活動；預防性禁令是阻止被告實施可能危害、污染環(huán)境的行為；糾正性禁令要求被告采取相應的措施以清除環(huán)境損害；替代性禁令是在損害已經(jīng)無法避免并將持續(xù)下去時強制要求被告購買原告的權(quán)利以替代對被告頒布禁止性禁令[27]。由此，禁令既可以預防未來侵害，也可以修復已然損害，還可以是簡單的禁止形式、積極作為的命令、禁止和要求組合的形式。

按責任對象劃分，環(huán)保禁令既可針對違法企業(yè)，也可針對行政機關(guān)。對普通企業(yè)提起，如Tennessee Valley Authority v.Hill*Tenn.Valley Auth.v.Hill,437 U.S.153 (1978)(以下簡稱TVA案)是環(huán)保組織依據(jù)《瀕危物種保護法》訴田納西流域管理局要求永久禁止大壩建成以及禁止蓄水以保護瀕危物種棲息地；對行政機關(guān)或政府提起，如Amoco Production Co.v.Village of Gambell*Amoco Prod.Co.v.Vill.of Gambell,480 U.S.531 (1987).(以下簡稱Amoco案)是阿拉斯加州土著居民根據(jù)《阿拉斯加州土地保護法》起訴要求禁止內(nèi)務部出售石油和天然氣資源，認為出售行為將影響他們在大陸架外緣狩獵捕魚的原始權(quán)利。

在適用范圍上，禁令可廣泛運用于環(huán)境領(lǐng)域的各類具體情形，無論是污染還是野生動植物保護、資源開發(fā)利用等。如Weinberger v.Romero-Barcelo(以下簡稱Weinberger案)是環(huán)保組織根據(jù)《聯(lián)邦水污染控制法》的公民訴訟條款對海軍的未經(jīng)許可排放污水行為提起訴訟要求禁令*Weinberger v.Romero-Barcelo,456 U.S.305 (1982).。而Winter v.Natural Res.Def.Council,Inc(以下簡稱Winter案)則是針對破壞生物棲息地等生態(tài)破壞行為提起的*Winter v.Natural Res.Def.Council,Inc.,555 U.S.7 (2008).。

(二)內(nèi)容具體、明確，既嚴厲又靈活，便于操作

一項禁令必須包括具體的禁止或要求：“每一個適用禁令的命令，必須說明適用的原因；說明禁令的具體名稱；詳細描述細節(jié)——并不是指訴請或其他記錄——而是禁止或要求做的行為?！毕啾绕渌┗瘒揽恋姆ㄍヅ辛?，環(huán)保禁令特別之處在于，與其字面意思(“禁止”)傳達的信息不同，禁令并不會全都要求立即關(guān)閉設(shè)備，如果中止生產(chǎn)并不會減輕環(huán)境損害*在O’Leary v.Moyer’s Landfill,Inc.案中，雖然垃圾填埋廠繼續(xù)開工會違反《清潔水法》和《美國資源保護與回收法》，但法院并未要求立即停工，因為就算停工垃圾瀝出物還是會產(chǎn)生。取而代之，法院要求垃圾填埋廠制定方案將垃圾瀝出物控制在一定范圍內(nèi)。根據(jù)被告的建議，垃圾填埋廠繼續(xù)開工是解決已造成的環(huán)境損害的唯一方法。，或者需要給被告額外的時間糾正違反行為*這些案件通常會涉及毒性很強的人工合成物二惡英、有致癌威脅的石棉等。如果給被告額外的時間修建處理裝置設(shè)備，那相比立即停產(chǎn)毫無疑問將是另一番情況。，或者立即停止比繼續(xù)生產(chǎn)會造成更大的環(huán)境損害，又或者不可能實現(xiàn)，甚至在所要求的救濟遠沒有必要關(guān)閉的情況下，法院也可能拒絕適用會讓被告破產(chǎn)的救濟方式。

如McCarty v.Natural Carbonic Gas Company案*McCarty v.Natural Carbonic Gas Co.,189 N.Y.40(1907).，該案涉及一個排放二氧化硫的公司。在本案中，法庭的確認為不論被告遵守的成本有多高，禁止性救濟是有正當理由的。但是，這個禁令并沒有要求被告承擔不合理義務，而是認為“這不是一個被告不侵害周圍居民的權(quán)利就無法營業(yè)的案子，所有的損害都可以通過利用無煙煤而避免，正如同該工廠在相同地區(qū)從事相同業(yè)務的其他競爭對手所做的那樣，或者也可能通過利用現(xiàn)代設(shè)備如煙霧處理機等設(shè)備加以解決；盡管無論哪種方式都會增加開支。然而，減低一點利潤總好過強迫房屋所有者放棄自己的家園——尤其當他并不是‘迎向妨害’而是之前就住在那里”。又如Strobel v.Kerr Salt Company案*Strobel v.Kerr Salt Company，164 N.Y.303(1900).，本案涉及一條遭受制鹽商嚴重污染的小溪。但是，本案的救濟方式依舊不是一道讓工廠關(guān)門的命令：“本庭要求被告在小溪的上游建立水庫以備缺水之用，進而抵消因產(chǎn)鹽所減少的水源。本庭還要求，在類似的情況下，被告要提高對鹽水以及鹽類物質(zhì)泄漏的預防措施，正如其在案件進行中試圖操作的那樣，進而預防或者減少污染?！鄙鲜鰞蓚€案例判決都是要求被告使用“最佳可得技術(shù)”(best available techniques,BAT)來解決問題，而不是關(guān)閉工廠。不過，在要求原告遵守法律規(guī)定已經(jīng)沒有意義的情況下，法院絕不會心慈手軟*在Bicknell v.City of Boston案中，州法院要求關(guān)閉違反《清潔空氣法》的焚燒爐，因為它已經(jīng)不可能達到法律要求，排出物會造成環(huán)境損害，而且有其他可行的垃圾處理替代方案。。

此外，原告還可以訴請法院頒發(fā)禁令要求被告采取相應的措施對受損環(huán)境進行修復。例如被告抽取地下水或者采礦引起地表的下沉，原告通常對此類環(huán)境損害無能為力，由被告采取回填措施能夠更好的恢復地表、防止地表的下沉，法院往往會頒布糾正性禁令，責令被告在一定的期限內(nèi)采取相關(guān)行動來恢復已遭受損害的環(huán)境[28]。

(三)良好的監(jiān)督機制

環(huán)保禁令普遍適用于需要對當事人進行持續(xù)引導監(jiān)督的情形，環(huán)保禁令內(nèi)容越具體，法院在監(jiān)督過程中越容易判斷是否違反禁令。此外，法院有很多信息渠道來發(fā)現(xiàn)是否違反禁令。法院還可以要求被禁止當事人持續(xù)記錄并報告被禁止或要求行為的進展情況[29]。不過，禁令是一種很大程度上強行介入的救濟方式，因為它需要法院持續(xù)監(jiān)督違法者的行為，這對法院和違法者來說都是很大的負擔*See City of Mesquite,455 U.S.,at 289,102 S.Ct.1070.。為解決監(jiān)督負擔問題，很多法院會指定監(jiān)督者、接管者或者管理者來確定救濟的細節(jié)，以保證禁令救濟的完成。法院可以任命監(jiān)督者來監(jiān)督被禁止當事人的行為或者任命一個管理者接管，接管的情況一般是被告為過錯方且沒有物理、技術(shù)或經(jīng)濟上的障礙，被告屢教不改、行為嚴重并且堅決拒絕遵守規(guī)定。這種接管制度正好可以避免法院深陷需要持續(xù)監(jiān)管的復雜的技術(shù)問題中[30]。

環(huán)保禁令可以修訂或解除，“針對將來事件的持續(xù)禁令總是根據(jù)事件需要進行調(diào)整”*United States v.Swift & Co.,286 U.S.106,114 (1932).。可以進行修訂或解除的功能很重要，當法院適用面向?qū)淼慕罹葷?，對未來的發(fā)展趨勢未知，但如果授予禁令，修訂的可能性使得法院有寬泛的備選方案，法院根據(jù)需要選擇不太詳細或者非常詳細的禁令：如果不夠詳細可以添加條款，反之可以減除條款。即使在禁令適用后，因為欺詐、錯誤、不公正等，法庭仍然保有修訂禁令的管轄權(quán)*See Corbin v.Texaco,Inc.,690 F.2d 104,105 (6th Cir.1982);SeaLand Service,Inc.v.Int’l Longshoremen’s Ass’n,625 F.2d 38 (5th Cir.1980);Daubert v.Schmidt,498 F.Supp.1344,1346-47 (E.D.Wis.1980).。實際上，法院可以任何正當理由行使其衡平權(quán)力，來修正或撤銷禁令。

(四)嚴格的執(zhí)行責任

對違反所有類型禁令的行為，法院都可能適用“藐視法庭”處理，包括民事藐視(civil contempt)和刑事藐視(criminal contempt)。民事藐視的處罰是救濟性的，是為了彌補損失；而刑事藐視的處罰是懲罰性的，是為了維護法庭權(quán)威。誠然，監(jiān)禁處罰本身是具有救濟性的，懲罰性處罰也不例外；而且許多民事藐視不僅要求繳納罰金以彌補受害人，也可能將被告送進監(jiān)獄。但是，民事藐視的監(jiān)禁處罰是因為被告拒絕實施法庭命令所要求的特定行為，這些特定行為不管在實質(zhì)上還是形式上都具有強制性特征。此時的監(jiān)禁本意不在處罰，而是強制被告完成他拒絕完成的行為。此時被告站在“犯罪邊緣”，除非他完成法庭命令所要求的特定行為。比如被告拒絕禁令所要求的修建環(huán)保設(shè)施，他就有可能犯罪，直到遵守法庭命令。這種情形下的監(jiān)禁并不是為了維護法律權(quán)威，而是救濟性的，旨在強迫被告完成為解決糾紛的法庭命令。如果被判監(jiān)禁，那么“他手握自己監(jiān)獄的鑰匙”，只要完成他之前拒絕的行為，他將隨時結(jié)束監(jiān)禁并回歸自由。另一方面，如果被告實施了禁止的行為，如禁令要求其停止排放廢水廢渣，而其仍繼續(xù)排放，則違反的是已實施的事。監(jiān)禁已不能彌補或者救濟已實施的行為，并且損害賠償也彌補不了因違反要求所造成的金錢損失。若被告被判一段時間的監(jiān)禁，那他手里則不再握有自救的鑰匙，他也不能通過承諾不再犯而縮短監(jiān)禁期限。此時的監(jiān)禁已不再是本身具有救濟性的措施，而僅僅是對已實施的違法行為的懲罰[31]。

譬如，在American Rivers v.U.S.Army Corps of Engineers*274 F.Supp.2d 62.案中，法院認為藐視程序有三個階段：(1)法庭發(fā)布命令要求當事人為或不為一定行為；(2)如果有違背這個命令的行為，法庭必須發(fā)布條件指令找到藐視法庭的當事人并警告將采取特定的處罰，除非藐視法庭當事人遵守了之前的“命令”，從而得以“洗罪”；(3)如果仍不遵守，法院將執(zhí)行警告過的處罰。只有當當事人證明確實沒有能力遵守法庭規(guī)則，法庭才能認定藐視法庭不成立。此案中，為了洗清自己藐視法庭的罪責，被告應該采取相應的行動遵照法院之前發(fā)布的禁令規(guī)定，也就是在一定日期前減少對密西西比河的廢水排放；如果被告仍不遵守該禁令，法院將對其不遵守禁令的行為每日罰款50萬美元，上繳法院；如果被告1個月后繼續(xù)不遵守該禁令，法院會考慮施加更嚴厲的藐視法庭救濟措施。

三、美國經(jīng)驗的啟發(fā)與借鑒

(一)美國經(jīng)驗的啟發(fā)

環(huán)境損害的間接性、長期性、復雜性，決定了環(huán)境民事公益訴訟責任方式非簡單的“停止侵害”“恢復原狀”所能承擔。美國環(huán)保禁令給我們的基本啟發(fā)是，應根據(jù)每個案件具體情況命令被告停止污染、破壞，拆除損害環(huán)境設(shè)施等具體行為，采取修建環(huán)保設(shè)施、重新規(guī)劃等積極行動，并且明確需要達到的目標，如實現(xiàn)達標排放、經(jīng)過監(jiān)督組織驗收等。在此過程中，被告要向法院或監(jiān)督組織匯報行動情況，法院也可根據(jù)禁令實施進展對禁令內(nèi)容進行調(diào)整，并有強制責任保障。因此，在美國環(huán)境執(zhí)法行動中，盡管環(huán)保部門通常會先采取行政行動，根據(jù)法律的條款對違法者發(fā)布行政命令并要求違法者執(zhí)行命令，但也會視情形選擇司法程序。雖然民事訴訟一般需要花費更長時間和更多費用，但還是受到青睞，因為相對于行政法法官而言，地區(qū)法院的法官們可以選擇的民事執(zhí)行措施更為廣泛，如要求執(zhí)行詳細具體內(nèi)容的環(huán)保禁令，且在大多數(shù)情況下可以判處更重的處罰，以藐視法庭處罰違反禁令的行為[32]，從而比一般法律責任有更強的威懾力，可以確保得到良好實施。

(二)中國借鑒的必要性

前文已指出我國環(huán)境民事公益訴訟在法律責任方面存在的諸多問題。這些問題，不易通過現(xiàn)有制度的修補、完善得到解決。因為民事責任有其固有范圍與邊界，雖然部分內(nèi)容經(jīng)過擴大解釋或者“調(diào)適”或可勉強適用于環(huán)境公益訴訟，如把“停止排污”或“達標排放”理解為“停止侵害”，但難以應對需要積極作為的復雜情形。從根本上說，民事責任主要是對在很大程度上可由當事人自決的私人利益的救濟，而環(huán)境公益訴訟主要體現(xiàn)為需要借助公法和公權(quán)機關(guān)的公益救濟，所涉主體關(guān)系也更為復雜，二者質(zhì)的差異甚至沖突難以通過簡單的條文修補得以解決。以作為環(huán)境訴訟之核心責任的修復為例，有學者指出，“環(huán)境修復是一個系統(tǒng)工程，一般在行政主導下進行，它可以貫穿于環(huán)境管制的整個過程，在環(huán)境保護機構(gòu)的監(jiān)督管理下，在環(huán)境技術(shù)機構(gòu)的指導下，按照一定的標準和要求進行，進入司法程序的環(huán)境保護行為也需要符合這些要求，只是這一履行過程多了司法權(quán)和司法強制力的介入”[33]。

從公權(quán)主體進行環(huán)境管制的角度看，環(huán)保職能部門是采用統(tǒng)一“一刀切”的環(huán)境標準進行批量環(huán)境執(zhí)法，并無針對個案的特殊管制方式，司法權(quán)和司法強制力的介入體現(xiàn)為：第一，針對不同領(lǐng)域的環(huán)境案件確定靈活的責任方式，將環(huán)境監(jiān)管目標細化為個案中可操作可監(jiān)管的強制履行要求。第二，對不履行司法判決的行為適用比行政處罰更嚴厲的懲罰，保障責任的落實。第三，在要求環(huán)境違法者履行環(huán)境責任的同時，督促環(huán)保職能部門履行環(huán)境監(jiān)管職責。從環(huán)境民事公益訴訟司法程序的角度看，公權(quán)主體、公共機構(gòu)的介入主要體現(xiàn)為：第一，具體責任履行方式帶有“行政處理”特征，如要求達標排放、進行環(huán)境影響評價。第二，對履行情況的監(jiān)督，司法機關(guān)畢竟不是環(huán)境保護的監(jiān)督管理機構(gòu)，沒有環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督能力，缺乏環(huán)境專業(yè)人員和環(huán)保技術(shù)機構(gòu)支撐。因而在環(huán)境民事公益訴訟案件中，應該有專門代表環(huán)境公共利益、行使環(huán)保職能機構(gòu)的介入及監(jiān)督。如鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護協(xié)會訴唐長海環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛案，法院在判決中要求被告承擔污染清理費用，并表示由環(huán)境保護局委托有資質(zhì)的清理單位對污染的土壤進行無害化填埋處置，環(huán)境保護局應監(jiān)督有關(guān)清理工作并將清理結(jié)果書面告知法院*江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院(2015)鎮(zhèn)民公初字第00002號民事判決。。這種涉及“司法—被告—行政”三方關(guān)系的責任方式在通常僅為兩方關(guān)系的傳統(tǒng)民事責任制度框架下能有多大突破，可想而知。

環(huán)境民事公益訴訟的諸多內(nèi)容都是傳統(tǒng)民事責任難以顧及的，與其在責任制度上修修補補、左支右絀，不如“另起爐灶”，針對環(huán)境公益訴訟的特點，單獨開辟區(qū)別于私人利益的公共利益衡量機制和保護機制，以更好地融合環(huán)境案件的復雜多元、法官的積極能動、責任內(nèi)容的具體明確和責任保障方式的特別嚴厲等內(nèi)在要求。故而，有必要拋開傳統(tǒng)民事責任，構(gòu)建以司法命令為核心的相對獨立的環(huán)保禁令制度。

(三)中國借鑒的可行性

1.國家環(huán)境政策支持。為從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展，黨的十八大確立了包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的五位一體的總體發(fā)展思路，十八屆三中全會、四中全會決定進一步強調(diào)要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境[34]。為適用責任明確、處罰嚴厲的環(huán)保禁令提供了政策支持。譬如，在具體責任方式上，相關(guān)政策文件也為環(huán)境民事公益訴訟創(chuàng)新能夠有效實現(xiàn)“維護環(huán)境公共利益、修復生態(tài)環(huán)境”的責任方式提供了依據(jù)。最高人民法院2016年6月發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》明確提出要樹立修復為主的現(xiàn)代環(huán)境資源司法理念。2016年7月發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》白皮書指出：“各級法院以盡可能將受到損害的生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能作為環(huán)境資源審判的最終目標，落實以生態(tài)環(huán)境修復為中心的損害救濟制度，促使責任人積極履行生態(tài)環(huán)境修復義務?！?參見最高人民法院《中國環(huán)境資源審判》白皮書(2016年7月)。

2.實踐中已有探索經(jīng)驗。環(huán)境民事公益訴訟實踐中創(chuàng)新責任方式的出現(xiàn)表明以環(huán)保禁令作為環(huán)境公益訴訟責任方式是可行的，也是必須的?？梢粤⒎▽⑦@些創(chuàng)新責任履行方式的成功經(jīng)驗以環(huán)保禁令的形式加以固定，除要求具體詳細的執(zhí)行內(nèi)容(如建造環(huán)保設(shè)施、修復方案)外，還有具體的監(jiān)督計劃(如監(jiān)理方案、驗收方案)等。最高院發(fā)布的環(huán)境公益訴訟典型案例也對執(zhí)行監(jiān)督予以了認可，如中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰長涇梁平生豬專業(yè)合作社等養(yǎng)殖污染民事公益訴訟案[35]，涉及畜禽養(yǎng)殖污染，在訴訟期間排污者就已停止污染行為，關(guān)鍵問題落到了生態(tài)修復上，法院委托專家出具了修復方案、監(jiān)理方案，并委托環(huán)保部門進行驗收，專家點評認為：“法院對案件的審判沒有停留在判斷是非和法益歸屬上，而是延伸到了執(zhí)行的監(jiān)督。該案的判決，不但判令被告負責修復環(huán)境，而且對修復過程中的監(jiān)理、修復后的驗收作出安排。因此可以說這是一份十分負責的判決，為今后此類環(huán)境公益訴訟案件的審判提供了范例?！盵36]

在執(zhí)行監(jiān)督上，實踐中也有較為成功的模式。如貴陽環(huán)保法庭執(zhí)行*2012年《貴陽市中級人民法院環(huán)境保護審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭環(huán)保司法訴前禁令試行辦法》“八、環(huán)保司法訴前禁制令由人民法院環(huán)境保護法庭負責執(zhí)行”。參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第213-214頁。并對執(zhí)行情況進行回訪*貴陽環(huán)境保護法庭環(huán)保案件回訪制度“案件執(zhí)行情況回訪”，刑事案件回訪內(nèi)容主要是附帶民事判決部分或非刑罰處罰部分的執(zhí)行情況，如判決植樹的義務是否履行、成活率等；民事案件回訪內(nèi)容主要是判決義務是否履行，法院判決后是否對污染進行治理、整改，之后是否又產(chǎn)生新的污染，當事人雙方是否又產(chǎn)生新的污染等；行政案件及行政非訴執(zhí)行案件回訪內(nèi)容主要是相對人是否又有新的違法排污行為，行政機關(guān)是否對行政處罰程序進行有效改進等。參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第237-238頁。，或者委托行政機關(guān)監(jiān)管或行政機關(guān)協(xié)助執(zhí)行監(jiān)督，因為公安機關(guān)、司法局、環(huán)境保護局等本身是負有環(huán)境保護監(jiān)督職責的行政主體，可根據(jù)法院委托，對生態(tài)環(huán)境損害者實施的生態(tài)修復過程進行監(jiān)督，對在修復過程中拒不履行修復責任、生態(tài)修復尚未達到相應的修復標準等行為，向法院提出監(jiān)督意見，并定期匯報實施進展及具體情況*如2011年昆明市中級人民法院、昆明市公安局印發(fā)《公安機關(guān)協(xié)助人民法院執(zhí)行環(huán)保禁止令的若干意見(試行)》第二條“環(huán)保禁止令由人民法院執(zhí)行，公安機關(guān)負責協(xié)助”。參見王立主編：《環(huán)保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第301頁。。

還有類似美國環(huán)保禁令接管人制度的第三方監(jiān)管機制?！霸谏鷳B(tài)修復性司法中引入第三方對生態(tài)環(huán)境損害者的修復行為進行監(jiān)督，可以減輕司法機關(guān)在監(jiān)督層面的壓力，也能確保生態(tài)環(huán)境損害者的生態(tài)修復行為取得實效。”[37]如2014年貴州三家瓷磚生產(chǎn)企業(yè)違法排放污水、堆放生產(chǎn)垃圾，貴陽公眾環(huán)境教育中心提起環(huán)境民事公益訴訟，“為了促使三被告能夠按照治理方案進行整改，清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭通過引入第三方監(jiān)督機制，即由原告、三被告及貴州省貴陽市生態(tài)文明基金會簽訂《環(huán)境保護第三方監(jiān)督協(xié)議》，由第三方貴州省貴陽市生態(tài)文明基金會對三被告的整治情況進行為期一年的監(jiān)督，為督促第三方能夠監(jiān)督到位，不流于形式，三被告支付的監(jiān)督費用也暫時交由生態(tài)保護法庭保管，再視第三方的監(jiān)督情況由生態(tài)保護法庭撥付監(jiān)督費給第三方”[38]。

3.現(xiàn)實可行性。禁令制度雖然高效，但也有適用條件嚴苛的特點，一般在法定救濟方式(特別是金錢賠償)無法對損害進行彌補的情況下才可適用，不得輕易啟用。此外，禁令內(nèi)容靈活具體，履行過程需要司法機關(guān)和行政機關(guān)的共同作用，履行過程周期長，實施和監(jiān)督的成本都較高，在我國司法資源總量有限的情況下，在一般領(lǐng)域普遍推廣的現(xiàn)實可能性不大，而應在問題嚴重、實施必要性迫切，同時實施的總成本又較低，不會占用過多司法資源的領(lǐng)域率先探索。環(huán)境民事公益訴訟正好滿足這兩點要求。一方面，環(huán)境損害本來就是影響較大，危害廣泛且不可逆，需要大力救濟而傳統(tǒng)責任形式無力應對，迫切需要創(chuàng)新責任的領(lǐng)域。另一方面，環(huán)境民事公益訴訟也僅限于損害社會公共利益的重大情形，案件數(shù)量總體有限，故制度運行總成本并不太高，正好可先行先試，作為日后向其他領(lǐng)域擴展的樣本。尤其是，隨著環(huán)境司法專門化的推進，我國目前已經(jīng)建立了幾百家環(huán)保法庭，擁有一批相對專業(yè)的環(huán)境法官，也為環(huán)保禁令制度的探索提供了必要的人力基礎(chǔ)。

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責任編輯：李嵩譽

Making up the Deficiencies of Civil Liabilities in Environmental Public Interest Litigation by Injunctions——Enlightenment and Reference of American Experience

Gong Gu Chen Yao

(GuanghuaLawSchool,ZhejiangUniversity,HangzhouZhejiang310008)

China’s environmental civil public interest litigation liability system is facing the problems of inconsistence with the name,lacking of legitimacy,lacking of security mechanisms,fatigue of the implementation of the responsibility,which are not conducive to the pursuit of the ultimate goal of public interest.Injunctions in citizen suits of the United States share the advantages of multiple types,wide variety,flexible content,easy operation,a good monitoring mechanism and strict penalty to protect implementation of the responsibility.It’s necessary for China to learn from the United States to explore the injunction system in the field of environmental public interests litigation to make up for the deficiencies of current system.

Environmental Public Interest Litigation; civil liabilities; injunction; the United States

2017-03-16

本文系國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果，受中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助。

鞏固，男，浙江大學光華法學院副教授，博士生導師，研究方向為：環(huán)境資源法；陳瑤，浙江大學光華法學院博士研究生。

D922.69

A

2095-3275(2017)04-0046-11