檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑

江國華 張 彬

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑

江國華 張 彬

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

基于私權(quán)自治以及權(quán)力法定之法理，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟必將面臨諸多法理詰難和現(xiàn)實(shí)難題，欠缺直接法律依據(jù)，且“公益”范圍難定、“公益訴訟人”的角色定位和功能存疑，以及檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)界限問題等等。建立公益保障的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度化，關(guān)鍵在于加強(qiáng)立法、確保重大改革于法有據(jù)；督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法管理，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)和檢察權(quán)的有力對(duì)接；鼓勵(lì)社會(huì)組織積極作為，培育社會(huì)內(nèi)生力量；加強(qiáng)公益宣傳和法治教育，培養(yǎng)公民維護(hù)公益的自覺性。

檢察機(jī)關(guān)；民事公益訴訟；公共利益；法律監(jiān)督；民事訴訟法

2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，提出在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)，將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。這一試點(diǎn)工作不僅對(duì)于我國整個(gè)監(jiān)察體制而言是一次重大改革，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言更是如此。傳統(tǒng)上，檢察機(jī)關(guān)為人熟知的常規(guī)職權(quán)有三大塊，即公訴、反職務(wù)犯罪、偵監(jiān)批捕，其中，反職務(wù)犯罪可以說是檢察機(jī)關(guān)權(quán)威的主要來源，如果將其剝離檢察院，那么，檢察機(jī)關(guān)將何去何從？其法律監(jiān)督職能將如何體現(xiàn)？這是基于監(jiān)察體制改革所必然需要應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)此，諸多法律人士對(duì)檢察機(jī)關(guān)的命運(yùn)隱含擔(dān)憂。

事實(shí)上，監(jiān)察體制改革并非獨(dú)立運(yùn)作，其與我國整個(gè)司法改革緊密相連，尤其是與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度存在內(nèi)在的銜接關(guān)系。自十八屆四中全會(huì)決定提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度”以來，檢察機(jī)關(guān)就開始了積極籌備工作。2015年7月1日，第二十屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》；7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，并于12月16日通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟、行政公益訴訟的范圍、職責(zé)、管轄、程序、方式等問題作出較為明確的規(guī)定，為人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)提供了規(guī)范依據(jù)。從我國當(dāng)前公益侵害的嚴(yán)峻形勢(shì)、公民和社會(huì)組織的法治素養(yǎng)，以及國家高層的重視程度來看，對(duì)公益的監(jiān)督和訴訟都將是檢察機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)之一；并且這項(xiàng)工作不會(huì)因?yàn)楣媲趾Φ母纳贫鴾p緩，而是逐漸發(fā)展成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)常規(guī)職權(quán)，畢竟訴訟不是最終目的，建立一種保護(hù)公益的意識(shí)和長效監(jiān)督機(jī)制才是最終目標(biāo)。從這個(gè)層面而言，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中將反職務(wù)犯罪職能剝離檢察院，或許正是對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度化的考量；而公益訴訟也將代替反職務(wù)犯罪成為檢察權(quán)威之重要來源和主要職能之一。因此，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度化將是檢察機(jī)關(guān)后期工作的重點(diǎn)和必然選擇。而公益訴訟試點(diǎn)方案和實(shí)施辦法事實(shí)上從檢察機(jī)關(guān)公益訴訟類型、公益訴訟范圍、檢察機(jī)關(guān)地位、職權(quán)、訴訟管轄等層面建構(gòu)了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的框架和模型，所以，從邏輯上而言，這一制度化建設(shè)并非難事。然而，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度化在民事公益訴訟層面則面臨諸多法理詰難和現(xiàn)實(shí)難題。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法理悖論

檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟本質(zhì)上仍屬于民事訴訟范疇，而無論實(shí)踐還是理論研究，“一般把民事裁判理解為圍繞私人權(quán)益而發(fā)生的民事糾紛和解決程序”[1]。且傳統(tǒng)上，民事糾紛是私人之間的權(quán)利侵犯行為，屬于私權(quán)自治范疇，一般不允許國家公權(quán)力介入。而且就我國國情而言，由檢察機(jī)關(guān)提起這一訴訟本身就存在諸多悖論和弊端。

其一，與法律監(jiān)督性質(zhì)相悖。我國檢察權(quán)是一種法律監(jiān)督權(quán)，且監(jiān)督的對(duì)象原則上只能對(duì)公而不能對(duì)私。其意味有二：(1)中國檢察機(jī)關(guān)的追訴職能僅限于“刑事犯罪”，而非“行政違法或民事違法”。眾所周知，違法與犯罪是兩個(gè)不同層次的“違法情節(jié)”，違法一般對(duì)社會(huì)的危害性較小，而犯罪對(duì)社會(huì)危害性較大，是違法中最嚴(yán)重的一種。從古至今，“追訴犯罪”都是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本職能。這既是基于犯罪對(duì)法益侵害的嚴(yán)重性，同時(shí)也是基于檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、社會(huì)自治權(quán)的分工。我們知道，違法按其性質(zhì)和危害程度，一般可分為“刑事犯罪”“民事違法”和“行政違法”。其中，“民事違法”是指民事主體違反諸如民法、勞動(dòng)法、合同法等民事法律法規(guī)的行為；“行政違法”則是指公民、法人違反行政管理法律規(guī)范行為和國家工作人員執(zhí)行職務(wù)時(shí)違反行政管理法律規(guī)范或違反紀(jì)律的行為。對(duì)于這兩種違法行為，我國立法其實(shí)在綜合考量權(quán)力分工的基礎(chǔ)上規(guī)定了多種解決方式和途徑：民事違法，可舉報(bào)、可投訴、可仲裁、可訴訟、可私下和解，等等。行政違法，對(duì)于公民、法人的行政違法行為，行政機(jī)關(guān)可給予行政處罰，相關(guān)利害關(guān)系人也可直接提起訴訟等；對(duì)于國家工作人員的行政違法，可復(fù)議、可上訪、可訴訟，還有內(nèi)部追責(zé)、人大監(jiān)督等等。除此之外，道德譴責(zé)、游行示威等亦可起到輔助作用。在這些方式和途徑中，我們可以明顯感覺到私法自治、行政管理，以及訴訟之間的銜接與融合，何須勞煩檢察機(jī)關(guān)呢？(2)中國檢察機(jī)關(guān)的職能是“治吏”，而非“治民”。在中國古代，御史大夫的重要職能就是“肅正紀(jì)綱，糾彈百官”，盡管歲月變遷，但治吏的傳統(tǒng)不變[2]。即便發(fā)展到現(xiàn)代，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督的對(duì)象也是國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員，而非普通民眾。這正是檢察機(jī)關(guān)不同于行政機(jī)關(guān)的一個(gè)重要方面。因?yàn)?，無論是從立法，還是從行政權(quán)的性質(zhì)來看，行政機(jī)關(guān)的職能都可歸結(jié)為“治民”，即通過管理民眾生產(chǎn)、生活秩序達(dá)到治理國家和社會(huì)的目的。所以，我們經(jīng)常用“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋硎鰜肀磉_(dá)行政機(jī)關(guān)與民眾之間的緊密關(guān)聯(lián)性。而基于人民主權(quán)和人大制度，為了保證行政機(jī)關(guān)依法治理，從而更好地保障人民的合法權(quán)益，人大選舉產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)作為國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督公權(quán)力的行使；而人大本身就是監(jiān)督機(jī)關(guān)，由此最終形成一環(huán)套一環(huán)的監(jiān)督鏈，即行政機(jī)關(guān)管理人民，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，人大又站在制高點(diǎn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，最終監(jiān)督權(quán)的行使又回到人民手中。從這個(gè)層面而言，如若由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，則不僅破壞了憲法所進(jìn)行的權(quán)力分工，而且實(shí)質(zhì)上是代替行政機(jī)關(guān)行使行政管理職能，存在越權(quán)之嫌。

其二，與民事訴訟原理相悖。民事公益訴訟本質(zhì)上仍屬于民事訴訟范疇，當(dāng)然必須符合民事訴訟相關(guān)理論。然而，事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟在諸多方面有違民事訴訟理論。具體而言，主要有三：(1)有違原告資格規(guī)則。我國《民事訴訟法》(2012年修正)第一百一十九條明確規(guī)定，“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。即原告資格理論仍實(shí)行“直接利害關(guān)系人說”。雖然該說受到諸多學(xué)者和實(shí)務(wù)界的批評(píng)，但實(shí)踐中，法院仍必須以此標(biāo)準(zhǔn)來排除不適當(dāng)?shù)漠?dāng)事人進(jìn)行訴訟*實(shí)踐中，基于原告資格問題，我國法院駁回了一批民事公益訴訟；當(dāng)然，也受理了一些檢察機(jī)關(guān)和公民個(gè)人提起的民事公益訴訟案件，且廣受好評(píng)和追捧。但應(yīng)當(dāng)明確的是，這些好評(píng)和追捧并不能成為其合法的依據(jù)，也不能成為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟正當(dāng)性的依據(jù)，而僅僅是形勢(shì)所逼、民意所迫，要知道中國的司法本身就帶有民意色彩，帶有政績觀念，受政策導(dǎo)向，具有超前性，而非僅服從法律。。新修的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。這一規(guī)定實(shí)際上從立法上確立了公益訴訟在民事訴訟中的合法性和正當(dāng)性，當(dāng)然也在一定程度上突破了“直接利害關(guān)系人說”。從表面上看似乎為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟找到了突破口，但實(shí)則在《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等所規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織中，都沒有明確“檢察機(jī)關(guān)”的原告地位；相反，根據(jù)《民事訴訟法》第十四條以及相關(guān)立法的規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”更能說明檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位，而非訴訟原告。(2)有違當(dāng)事人地位的平等性。民事訴訟有別于行政訴訟、刑事訴訟的一個(gè)重要特征就是訴訟雙方當(dāng)事人地位的平等性——在行政訴訟和刑事訴訟中，當(dāng)事人雙方地位是不平等的，這種不平等性在一定程度上決定了舉證責(zé)任的分擔(dān)和證明標(biāo)準(zhǔn)，例如，在行政訴訟中，由被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，且收集、提交的證據(jù)必須滿足“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的標(biāo)準(zhǔn)，否則將承擔(dān)敗訴后果。而在民事訴訟中，因雙方當(dāng)事人地位的平等性，實(shí)行“誰主張誰舉證”的原則，即“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)”(《民事訴訟法》第六十四條第1款)，正是因?yàn)楫?dāng)事人雙方都有舉證責(zé)任，所以在證明標(biāo)準(zhǔn)上，并不要求“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”，而實(shí)行“(高度)蓋然性標(biāo)準(zhǔn)”，即一方當(dāng)事人提供的證據(jù)的證明力相對(duì)于另一方當(dāng)事人而言更具優(yōu)勢(shì)*對(duì)此，有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為在民事訴訟中，簡(jiǎn)單的實(shí)行蓋然性占優(yōu)勢(shì)的證明標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，也是不準(zhǔn)確的。因?yàn)?，它還未涉及優(yōu)勢(shì)的大小和程度問題。他認(rèn)為，在民事訴訟中，雖然不應(yīng)苛求法官在不存在絲毫疑義的情況下才能認(rèn)定案件事實(shí)，但也不能把證明標(biāo)準(zhǔn)定得過低，過低的證明標(biāo)準(zhǔn)既不符合司法實(shí)務(wù)中法官認(rèn)定爭(zhēng)議事實(shí)的常態(tài)，也會(huì)帶來鼓勵(lì)濫訟、鼓勵(lì)當(dāng)事人在訴訟中主張?zhí)摷偈聦?shí)的不良后果。因此，在通常情況下，民事訴訟應(yīng)當(dāng)實(shí)行高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)，即法官基于蓋然性認(rèn)定案件事實(shí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)能夠從證據(jù)中獲得事實(shí)極有可能如此的心證，法官雖然還不能夠完全排除其他可能性，但已經(jīng)能夠得出待證事實(shí)十之八九是如此的結(jié)論；在例外情形下，民事訴訟可以實(shí)行較高程度的蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)，即證明已達(dá)到了待證事實(shí)可能如此的程度，如果法官從證據(jù)中獲得的心證為待證事實(shí)有可能存在，其存在的可能性大于不存在的可能性，該心證就滿足了較高程度蓋然性的要求。然而，無論是高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，還是較高程度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，其本質(zhì)上都是基于雙方當(dāng)事人地位的平等性而言的，因?yàn)?，如果雙方當(dāng)事人地位不平等，基于保障公民、法人或其他組織合法權(quán)益的角度而言，舉證責(zé)任必定是不同的，那么證明也必定隨之不同。因此，本文并非旨在探討民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的問題，而僅是據(jù)此說明，當(dāng)事人地位的不同所造就的影響，從而進(jìn)一步說明檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟時(shí)，舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)上的尷尬。關(guān)于民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的問題，可參見李浩：《民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的再思考》，法商研究1999年第5期。。而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)與被訴當(dāng)事人的地位明顯是不平等的。不平等的地位，卻披著平等民事訴訟的外衣，如此必然造成舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)適用上的尷尬，如果按照民事訴訟要求，實(shí)行(高度)蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被告而言明顯不公，因?yàn)闊o論是地位上還是名聲上，檢察機(jī)關(guān)無疑具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，法院一開始就會(huì)在輿論中形成偏倚的心證，公益訴訟就不再是“中立的裁判”，而是“合力的聲討”；如按照“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”的標(biāo)準(zhǔn)，則有可能降低對(duì)侵害公益行為的打擊力度，且影響檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的積極性。(3)有違民事訴訟受案范圍的規(guī)定。根據(jù)《民事訴訟法》第三條的規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間，其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定?！庇纱丝芍?，民事訴訟受案范圍的限制有三：一是主體限制，即必須是公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的糾紛，而不涉及國家權(quán)力機(jī)關(guān)；二是內(nèi)容限制，即必須是財(cái)產(chǎn)關(guān)系或人身關(guān)系，而非其他糾紛；三是性質(zhì)限制，即必須是民事訴訟，而非追究犯罪或?qū)彶榫唧w行政行為。而對(duì)比檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，則明顯與此規(guī)定不符。另外，從該條位于《民事訴訟法》總則部分的地位而言，總則是一部法律的綱領(lǐng)性條款，是該法的靈魂所在，不僅指導(dǎo)分則條款的排列組合、遣詞造句，而且對(duì)未納入或不適宜納入分則部分的行為起著立法規(guī)范作用*盡管司法實(shí)踐中，幾乎沒有法院在判決時(shí)援引法律的總則規(guī)定，理論上幾乎沒有學(xué)者專門就法律總則進(jìn)行研究，但這并不意味著法律的總則部分是可有可無的，相反法律總則的意義甚至比分則更重大，它是一部法律的靈魂所在，是法律不容忽視的重要內(nèi)容。要知道法律條文是有限的，其所規(guī)范的內(nèi)容亦是有限的，而現(xiàn)實(shí)生活則是變化無窮的，有限的法律條文根本不可能窮盡其所要規(guī)范的行為，這時(shí)候總則就可以起到彌補(bǔ)和規(guī)范作用，因?yàn)榭倓t大多是一種原則性規(guī)定，其解釋的空間很大，可以對(duì)分則所未囊括的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。。因此，《民事訴訟法》第三條不僅是分則條文總的意思表達(dá)，而且在一定程度上比分則條款具有更為廣泛的效力和適用力。即便《民事訴訟法》第五十五條新增了民事公益訴訟條款，但結(jié)合第三條的原則規(guī)定，《民事訴訟法》在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟資格上仍是有所保留的，第五十五條頂多為環(huán)保組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、環(huán)境監(jiān)管部門等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起民事公益訴訟提供法律依據(jù)，而不能理所當(dāng)然地?cái)U(kuò)展到檢察機(jī)關(guān)。

其三，與依法行使檢察權(quán)原則相悖。權(quán)力必須依法行使，這是法治的核心和精髓。我國憲法、組織法等法律都明確規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，該規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的一個(gè)重要原則，即依法行使檢察權(quán)原則。其意味有二：(1)依照現(xiàn)行法律規(guī)定行使檢察權(quán)。我國《憲法》《人民檢察院組織法》《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《監(jiān)獄法》《看守所條例》《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》等相關(guān)法律和司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)的立案、偵查、提起公訴、進(jìn)行抗訴等職權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，基本上實(shí)現(xiàn)了檢察監(jiān)督的有法可依。然而，在這些立法中，只有《民事訴訟法》及其司法解釋對(duì)“公益訴訟”進(jìn)行了規(guī)定，且并未明確檢察機(jī)關(guān)就是公益訴訟的主體，也未對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式、范圍、程序、調(diào)查取證、舉證、反證、訴訟費(fèi)用承擔(dān)、上訴等必要訴訟內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，那么，如若檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，其程序的運(yùn)行將依何法呢？(2)法無明文規(guī)定即禁止。法律的制定，一方面是保障公民生產(chǎn)、生活的秩序；另一方面也是防止權(quán)力的濫用與恣意。所以，對(duì)于公民而言，法無明文規(guī)定即自由；而對(duì)于公權(quán)力而言，則是法無明文規(guī)定即禁止。我們無法想象，一個(gè)沒有法律規(guī)范的公權(quán)力在運(yùn)行中會(huì)走向何方，而這項(xiàng)公權(quán)力本身就具有極大的職權(quán)性。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，其本身的角色定位就是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代替人民監(jiān)督權(quán)力、制約權(quán)力，而當(dāng)這項(xiàng)權(quán)力反過來監(jiān)督人民時(shí)，不僅需要有正當(dāng)性，而且需要法律的明文規(guī)定，不能借口公共利益而濫為、亂為。而從上文的分析中可知，我國立法，至少就目前立法現(xiàn)狀而言，并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)，所以，應(yīng)當(dāng)禁止作為，最起碼不能主動(dòng)作為。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度缺陷

其實(shí)，上文有關(guān)檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟的法理悖論直接隱含著我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟所面臨的制度缺陷和障礙*有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)難題可參見徐祥民等.環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心[M].北京:中國法制出版社,2009:146-149；伍玉功.公益訴訟制度研究[M].長沙:湖南師范大學(xué)出版社,2006:127-129；顏運(yùn)秋.公益訴訟法律制度研究[M].北京:法律出版社,2008:117-122；鄭瑞華：《在法律框架下檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟方式》，原文載正義網(wǎng)：http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorforum/201305/t20130513_1110200.html(最后訪問時(shí)間：2015年11月12日)。。

其一，立法缺位。我國目前相關(guān)立法雖然可以為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行民事公益訴訟提供一定的法律支撐，但這些立法并不能為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟提供程序上的指導(dǎo)；相反，從授權(quán)明確性而言，相關(guān)立法無一明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟原告資格(如下圖所示)?？梢姡覈谶@方面的立法是嚴(yán)重缺位的，如不解決這個(gè)問題，那么實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟必定面臨“名不正則言不順”。

相關(guān)立法主要條文對(duì)檢察職權(quán)的規(guī)定憲法第一百二十九條、一百三十五條法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、辦理刑事案件。人民檢察院組織法第五條、十一至十九條檢察機(jī)關(guān)行使的職權(quán)及程序,主要是立案?jìng)刹?審查起訴,決定逮捕,提起公訴,提出抗訴,監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為,等等。刑事訴訟法及司法解釋絕大部分法條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案、偵查、公訴、抗訴等職權(quán)行為的案件范圍、程序及其他有關(guān)的內(nèi)容。民事訴訟法及司法解釋《民事訴訟法》第十四條、五十五條;司法解釋第二百八十四條至二百九十一條規(guī)定人民檢察院對(duì)民事訴訟實(shí)行監(jiān)督,對(duì)公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定,但未直接明確檢察機(jī)關(guān)是否可以提起公益訴訟。行政訴訟法第十一條、六十六條、九十三條規(guī)定人民檢察院對(duì)行政訴訟實(shí)行監(jiān)督;犯罪行為的移送;檢察院抗訴情形、檢察建議。監(jiān)獄法第六條、二十一條、二十二條、二十四條、二十六條、三十四條、五十五條、六十條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督;對(duì)罪犯提出的申訴、控告、檢舉的處理;對(duì)監(jiān)外執(zhí)行、減刑、假釋的監(jiān)督和抗訴;對(duì)罪犯死亡鑒定的檢驗(yàn)、監(jiān)督;監(jiān)獄內(nèi)犯罪的移送?？词厮鶙l例第八條、十四條、十九條、二十七條、四十一至四十二條、四十三條、四十六條規(guī)定看守所的監(jiān)管活動(dòng)受檢察院監(jiān)督;對(duì)換押人犯的交接;提訊人犯不得少于二人;人犯羈押期間死亡的報(bào)告檢察院和辦案機(jī)關(guān);檢察監(jiān)督方式;對(duì)超過法定羈押期限的監(jiān)督;對(duì)人犯揭發(fā)、控告司法人員違法材料的處理。

續(xù)表

其二，范圍難定?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第一條規(guī)定“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事訴訟”。這一規(guī)定明確列舉了檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的兩類公益侵害行為，即環(huán)境污染和侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，并用“等”進(jìn)行兜底，也就是說，事實(shí)上檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍并不限于這兩大類，而是幾乎對(duì)所有損害社會(huì)公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)提起民事公益訴訟，只是就目前而言，環(huán)境污染和消費(fèi)者合法權(quán)益是重點(diǎn)領(lǐng)域，但這一領(lǐng)域必會(huì)隨著國家和社會(huì)的發(fā)展而逐步擴(kuò)展，所以從長遠(yuǎn)來看，《實(shí)施辦法》采用列舉+兜底模式較為適宜。但從另一層面而言，檢察機(jī)關(guān)介入民事領(lǐng)域本身就表現(xiàn)出極大的權(quán)力性，而“公共利益”這一詞語又極具伸縮性，很難做出準(zhǔn)確界定，如此一來，“公共利益”的判斷必定更多地依賴檢察機(jī)關(guān)的自由裁量，這無疑將檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟權(quán)置于無約束、無限制的境地。

其三，地位困頓。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)以何種方式參與環(huán)境公益訴訟，各界都討論已久。從相關(guān)立法和實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的方式主要有四，即直接起訴、支持起訴、督促起訴、刑事附帶民事訴訟[3]。相對(duì)于直接起訴而言，后三種方式在我國都有直接法律依據(jù)*例如，我國《刑事訴訟法》第九十九條第二款規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百四十二條規(guī)定：“國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時(shí)提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。人民檢察院提起附帶民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)列為附帶民事訴訟原告人?！边@些規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域的民事公益訴權(quán)，限定于國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)因犯罪行為而遭受損失的案件，且前提是受損失的單位未提起附帶民事訴訟。對(duì)于支持起訴而言，2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！边@一條款實(shí)質(zhì)上肯定了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴的地位和資格。。而且支持起訴這一方式雖然近幾年才興起，但在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中更為各界所青睞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2015年1月1日后新發(fā)生的環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的比例為62.5%，而2013年1月至2015年1月，這一比例只有28.9%*姜丹、馬維秋.環(huán)境公益訴訟大數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.360doc.com/content/15/0623/00/21921317_480005916.shtml(2017-3-2).，甚至在某些省份，檢察機(jī)關(guān)不再以環(huán)境公益訴訟原告的身份參加訴訟[4]。這一現(xiàn)狀表明，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)更傾向于支持起訴這一方式，社會(huì)各界也更接受檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人，而非“公益訴訟人”，畢竟檢察機(jī)關(guān)所代表的公權(quán)力為個(gè)人乃至社會(huì)所警惕。所以，即便最高人民檢察院發(fā)布的試點(diǎn)改革方案以及最高人民法院關(guān)于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》將檢察機(jī)關(guān)定位為“公益訴訟人”，但究竟公益訴訟人與民事訴訟原告存在哪些不同，這些不同會(huì)對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系會(huì)產(chǎn)生何種影響，以及在公益訴訟人之外，檢察機(jī)關(guān)是否還承擔(dān)其他角色和功能，這些角色和功能又將如何定位，能否被公益訴訟人所包含等問題至今仍存疑，這些疑問使得社會(huì)各界對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟人”直接起訴充滿困惑。

其四，處分權(quán)問題?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第十三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利”，這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上將民事訴訟當(dāng)事人的處分權(quán)上升到基本原則高度予以保護(hù)，其意指當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依照自己的意志安排和支配自己的民事權(quán)利、訴訟權(quán)利，包括訴訟資料，并產(chǎn)生相應(yīng)法律效力的權(quán)利或權(quán)力[5]。從內(nèi)容而言，民事訴訟當(dāng)事人享有的處分權(quán)包括發(fā)動(dòng)訴訟程序，例如起訴權(quán)、上訴權(quán)、撤訴權(quán)、和解權(quán)等等；選擇裁判者，例如申請(qǐng)回避、提出管轄權(quán)異議等；確定爭(zhēng)議點(diǎn)；變更程序；委托訴訟代理人；質(zhì)證、辯論、陳述等其他訴訟權(quán)利。按照《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四條的規(guī)定，“人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定”，也就是說，從理論上而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有完整的處分權(quán)，但從《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第八條、第九條、第十條的規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)雖然享有和解權(quán)、撤訴權(quán)、抗訴權(quán)，但因其公益色彩而受到一定限制，例如對(duì)于和解權(quán)，人民法院必須審查和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益，方出具調(diào)解書；對(duì)于撤訴權(quán)，則必須在法庭辯論終結(jié)前申請(qǐng)撤訴，或者在法庭辯論終結(jié)后，人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，申請(qǐng)撤訴?？梢姡瑱z察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，其訴訟權(quán)利并不完全等同于原告，但究竟存在哪些不同，尤其是其處分權(quán)的界限何在，現(xiàn)行試點(diǎn)規(guī)定并不明晰，實(shí)踐中也存在較大差別。例如，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是否享有對(duì)環(huán)境污染賠償款的處分權(quán)，是否可以分享環(huán)境污染賠償款，是否需要對(duì)環(huán)境污染賠償款的使用或者環(huán)境污染的治理進(jìn)行監(jiān)督等等，都不明確，而且這些問題在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度化建設(shè)中也將是一大難題，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)公益訴訟制度必定包含諸多相關(guān)制度，而非僅僅體現(xiàn)在訴訟層面，更體現(xiàn)在訴前和訴后的監(jiān)督和治理層面。

其五，訴訟效果問題。根據(jù)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，將檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察委員會(huì)，形成統(tǒng)一集中的反腐敗體制。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，這一改革試點(diǎn)不僅意味著常規(guī)職權(quán)的縮減，更直接影響檢察機(jī)關(guān)其他職權(quán)的行使，甚至整個(gè)檢察權(quán)威。而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟將首當(dāng)其沖。因?yàn)椋鶕?jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍是，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，其中“履行職責(zé)中”是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的一個(gè)限定，而反貪和預(yù)防職務(wù)犯罪及其偵查權(quán)的剝離勢(shì)必減少檢察機(jī)關(guān)獲取侵害公益行為和侵權(quán)證據(jù)的途徑；從另一角度而言，在檢察機(jī)關(guān)自身難保的情況下，民眾必定對(duì)其提起公益訴訟的能力和積極性產(chǎn)生懷疑，而一旦懷疑的種子生根發(fā)芽，那么民眾對(duì)公益保護(hù)的熱情和期望，以及公益訴訟所具有的威懾力和效果將大打折扣?？梢姡O(jiān)察體制改革對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的影響可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革監(jiān)察體制的同時(shí)必須對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出調(diào)整和安排，以保障檢察權(quán)威和人們對(duì)檢察權(quán)的信賴。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的完善路徑

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟所面臨的法理悖論和制度缺陷是檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度化建設(shè)所不得不正視且必須解決的問題。因此，針對(duì)上文所提出的問題，對(duì)檢察機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)民事公益訴訟的完善，只需對(duì)癥下藥即可，具體有四：

其一，堅(jiān)持立法先行，實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)?！胺赡耸歉母锏闹饕α浚墙鉀Q沖突的首要渠道?！?埃爾曼語)在法治社會(huì)，任何改革都應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，更何況檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟本身就是對(duì)私法自治領(lǐng)域的侵入，因此，“依法”是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的第一要件；且從世界各國公益訴訟實(shí)踐來看，明確的立法規(guī)定和法律授權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的共同特征*例如，日本檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的權(quán)力主要規(guī)定在實(shí)體法上；而根據(jù)日本民事訴訟程序法的規(guī)定，檢察官提起的民事訴訟案件主要是關(guān)于婚姻、收養(yǎng)、親子關(guān)系、禁治產(chǎn)關(guān)系、雇傭勞動(dòng)糾紛、企業(yè)破產(chǎn)糾紛中涉及公益的案件。檢察官在一些民事案件訴訟過程中，可以起訴，可以出席民事法庭列席審判，可以對(duì)案件的事實(shí)和終局進(jìn)行調(diào)查等。印度民事訴訟法典亦特別規(guī)定，涉及公害的案件，可以由總檢察長或是任何兩個(gè)以上印度公民向法院提起。(林莉紅主編.亞洲六國公益訴訟考察報(bào)告[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2010:116-223)而在美國，1969年環(huán)境保護(hù)法、1970年防止空氣污染條例和防治水流污染條例、1972年防止港口和河流污染條例和噪聲控制條例、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸條例等，均授權(quán)檢察官提起相應(yīng)的訴訟，或者支持主管機(jī)關(guān)和私人提出的請(qǐng)求。([蘇]B.K.普欽斯基.美國民事訴訟[M].江偉、劉家輝譯,北京:法律出版社,1983:67；轉(zhuǎn)引自顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究[M].北京:中國檢察出版社,2002:194)在法國，1976年新《民事訴訟法》第一卷第421條規(guī)定“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表他人”，例如，省長可以明確委托檢察機(jī)關(guān)在大審法院或上訴法院，在國有領(lǐng)域或有關(guān)權(quán)限沖突的案件中進(jìn)行代理；而《法國民法典》則明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人參與民事訴訟的案件范圍，等等。(魏武：《法德檢察制度》，中國檢察出版社2008版第102頁)。而且隨著我國監(jiān)察體制改革的推行，不僅檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，甚至整個(gè)社會(huì)都對(duì)檢察機(jī)關(guān)的命運(yùn)隱含擔(dān)憂。畢竟反職務(wù)犯罪作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)常規(guī)且極其重要的職權(quán)，將其剝離無疑是對(duì)檢察權(quán)威的一次重大沖擊和考驗(yàn)。基于這一改革，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)難免受到波及和干擾，從而影響檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度化建設(shè)。為此，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟逐步深化和推廣之際，最高人民檢察院應(yīng)適時(shí)提請(qǐng)全國人大及其常委會(huì)修改完善《檢察院組織法》(1979年制定，1983年修訂)、《檢察官法》(1995年制定，2001年修訂)等相關(guān)法律，明確檢察機(jī)關(guān)的法律地位和職權(quán)，尤其是公益訴權(quán)，以安人心；而基于三大訴訟已相繼進(jìn)行了修訂，最近幾年再次修訂的可能性不大，故此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟，較為可行的立法方案是由“兩高”聯(lián)合出臺(tái)司法解釋——《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，細(xì)化《民事訴訟法》第五十五條“公益訴訟條款”，明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位、受案范圍、舉證責(zé)任、訴訟程序、訴訟權(quán)利、訴訟費(fèi)用等相關(guān)內(nèi)容，保障檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟有法可依。

其二，建立有限公訴制度，將檢察民事公益訴權(quán)關(guān)進(jìn)“籠子”。有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍，雖然理論界在限于涉及社會(huì)公共利益這一抽象標(biāo)準(zhǔn)上取得了共識(shí)，但一旦將這一標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于具體實(shí)踐，分歧顯而易見[6]。因?yàn)?，公共利益“只能定義為一種抽象的秩序。作為一個(gè)整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)”[7]。正是這種不特定性、伸縮性，使得公共利益極易成為一個(gè)被國家“濫用”且人們毫無招架之力的“借口”*例如“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”(《憲法》第十三條)、“為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可”(《行政許可法》第八條)等等。。當(dāng)然，“公共利益”在某種程度上的確是“服務(wù)于整個(gè)公眾而非其部分”，但這并不排除“以犧牲更大的公眾的目標(biāo)為代價(jià)來促進(jìn)公眾之一部分的目標(biāo)”的可能性[8]，畢竟，權(quán)力者掌握著“公共利益”的話語權(quán)。故此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟，我們雖然無法對(duì)“公共利益”進(jìn)行準(zhǔn)確界定，但可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)進(jìn)行限制——正如上文所言，檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)是一種權(quán)力、一種職權(quán)，這一職權(quán)以國家立法授權(quán)為前提，而我國立法權(quán)掌握在代表最廣大人民意志的全國人大及其常委會(huì)手中，民眾可以通過立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)進(jìn)行限制，從而達(dá)到控制檢察權(quán)介入民事訴訟領(lǐng)域的目的，進(jìn)而防止檢察機(jī)關(guān)基于“公共利益”而無限發(fā)揮公益訴權(quán)的可能。對(duì)于這個(gè)問題，有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)明確，即我們僅僅是限制檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)，而非對(duì)整個(gè)公益訴訟進(jìn)行限制——甚至檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)與行政公益訴權(quán)的范圍就不一樣——因?yàn)槌龣z察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之外，公民個(gè)人(西方國家的公民訴訟將是中國公益訴訟發(fā)展的趨勢(shì))和社會(huì)公益組織亦是提起民事公益訴訟的主體，且是主要、第一順位的主體，對(duì)于他們而言，民事公益訴權(quán)是一種權(quán)利，是國家應(yīng)當(dāng)予以保障有效行使的對(duì)象，而非限制和禁止的對(duì)象。就此而言，檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)范圍不宜過大，目前應(yīng)以回應(yīng)社會(huì)迫切需要為主。而歸納起來，損害公共利益的突出問題有三：一是通過非法手段侵害、破壞、浪費(fèi)國有資產(chǎn)；二是壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、侵犯消費(fèi)者權(quán)益、價(jià)格違法等違法行為；三是環(huán)境污染等各類公害事件[9]。對(duì)比這三類案件的關(guān)注度和呼吁度，會(huì)發(fā)現(xiàn)第一類明顯沒有后面兩類高，這主要是因?yàn)楹竺鎯深惏讣c民眾日常生產(chǎn)生活息息相關(guān)，且?guī)缀趺總€(gè)人都可能成為受害者；而第一類案件更多是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為所引起的，一般民眾很難感同身受，所以對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，其訴權(quán)的行使應(yīng)以環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的案件為主，至于國有資產(chǎn)流失案件，主要是行政公益訴訟范疇，倒逼行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。這一點(diǎn)可從新《民事訴訟法》第五十五條的不完全列舉和新近發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中有關(guān)民事公益訴訟與行政公益訴訟試點(diǎn)案件范圍的列舉中印證*新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟?！倍鴮?duì)于行政公益訴訟，則規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟?！?。

其三，堅(jiān)持窮盡其他救濟(jì)原則，明確檢察民事公訴殿后次序。在一個(gè)法治社會(huì)，對(duì)于公共利益的維護(hù)，訴訟并非唯一救濟(jì)途徑，也未必是最佳救濟(jì)途徑。確立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟，一方面是通過個(gè)案形式維護(hù)社會(huì)公共利益；另一方面也是借此激發(fā)社會(huì)團(tuán)體、民眾的公益維護(hù)意識(shí)，以及倒逼行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)日常行政監(jiān)督職責(zé)。且從長遠(yuǎn)來看，后者的引領(lǐng)和宣示作用才是我們追求的主要目的。而且從《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保障法》等相關(guān)法律規(guī)定而言，民事公益訴權(quán)本身既是法律所規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體所享有的一項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言也是一項(xiàng)職權(quán)。正因?yàn)楣嬖V權(quán)的雙重屬性，其在行使時(shí)必定存在先后性、優(yōu)先性，且只能先權(quán)利后權(quán)力。故此，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持窮盡其他救濟(jì)原則，即一方面，只能在其他民事公益訴訟主體公益訴訟權(quán)利用盡——包括其他民事公益訴訟主體不想訴、不敢訴、無法訴、訴而不得等公益訴訟權(quán)利用盡(民事公益訴訟主體“不作為”也是行使訴權(quán)的一種方式)的狀態(tài)——但又確實(shí)形勢(shì)危急或后果嚴(yán)重時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能出面進(jìn)行訴訟；在一般情況下，只要法律規(guī)定的其他組織和社會(huì)團(tuán)體愿意起訴，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)支持他人進(jìn)行訴訟，而不能主動(dòng)“挑大梁”。另一方面，堅(jiān)持先行后民的原則，即先監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，在效果不佳或危害重大時(shí)，再提起民事公益訴訟。畢竟客觀上檢察機(jī)關(guān)職權(quán)繁多，且自身力量有限，不可能也沒有必要時(shí)刻緊盯著公益損害問題；而相對(duì)而言，公益損害在很大程度上是由于行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力或不作為引起的，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政本身是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)之一。

其四，加強(qiáng)公益宣傳與教育，培養(yǎng)公眾維護(hù)公益的自覺性。正如上文所言，對(duì)于法律規(guī)定的社會(huì)組織而言，民事公益訴權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利，具有選擇行使與否的自由*何謂權(quán)利？權(quán)利是“由自由意志支配的，以某種利益為目的的一定的行為自由”。程燎原、王人博：《贏得神圣——權(quán)利及其救濟(jì)通論》，山東人民出版社,1998年版22頁。。然而，對(duì)共同利益的彼此共同意識(shí)與相互承認(rèn)，構(gòu)成了權(quán)利成立的理由[10]， “如果在社會(huì)成員方面沒有對(duì)共同利益的意識(shí)，就不可能有權(quán)利”[11]。所以，權(quán)利本身就是一種“契約”，不僅需要社會(huì)的認(rèn)同，亦需要國家立法加以維護(hù)[12]。正是從這個(gè)層面馬克思指出，“只有維護(hù)公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”[13]。然而，遺憾的是，基于人的私心、私利、私欲以及社會(huì)環(huán)境，人們大多是一種“事不關(guān)已高高掛起”或“搭便車”的心態(tài)，自己不侵蝕“公地”已是難得，更何況保護(hù)“公地”！正是這一現(xiàn)實(shí)，迫使檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟成為必然。然而，從長遠(yuǎn)來看，引導(dǎo)和激發(fā)公眾和社會(huì)維護(hù)公益的自覺性和主動(dòng)性是民事公益訴訟發(fā)展的必然趨勢(shì)，畢竟公益訴訟只是針對(duì)個(gè)別已經(jīng)產(chǎn)生侵害結(jié)果或正在進(jìn)行的侵權(quán)行為，無法在人們?nèi)粘Ｉ钪邪l(fā)揮長效監(jiān)督作用，其公益保護(hù)功能極其有限。為此，民事公益訴訟的推行，關(guān)鍵還是在于加強(qiáng)公益保護(hù)的宣傳與教育，讓公眾真正體會(huì)維護(hù)公益的內(nèi)涵與意味，自覺擔(dān)負(fù)起維護(hù)公共利益的重任，這種民眾自發(fā)或社會(huì)自生的意識(shí)才是避免“公地悲劇”或公益損害的內(nèi)在因素，僅靠外在的制度建構(gòu)往往會(huì)適得其反。

四、結(jié)語：讓維護(hù)公益成為一種自覺

法律的權(quán)威，從來不是對(duì)“惡”的約束和禁止，而是對(duì)“善”的保護(hù)與倡導(dǎo)。建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度，目的并非僅僅懲罰為“惡”者，而更多的是培養(yǎng)和引導(dǎo)人們向“善”。因此，在公益訴訟實(shí)踐風(fēng)風(fēng)火火、研究更是百花齊放之際，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟絕非遏制公益侵害的萬能“良藥”，相反，其只是一種補(bǔ)充，是對(duì)私法自治的補(bǔ)充，是對(duì)社會(huì)治理的補(bǔ)充。因?yàn)?，根?jù)馬克思主義國家——社會(huì)二元分立理論，國家、政治制度是從屬的東西，市民社會(huì)才是決定性的因素[14]。因此，我們?cè)趯?duì)待檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持該有的原則和底線，那就是，檢察機(jī)關(guān)只有在民事公益侵害無人問津，但又確實(shí)形勢(shì)危急或后果嚴(yán)重時(shí)，才能出面進(jìn)行訴訟；在一般情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為鼓勵(lì)者、支持者，讓社會(huì)組織甚至公民個(gè)人發(fā)揮維護(hù)民事公益的主導(dǎo)作用，以此激發(fā)公民和社會(huì)維護(hù)公益的內(nèi)生力量，讓維護(hù)公益成為一種由內(nèi)自發(fā)形成的意識(shí)和自覺，這才是民事公益制度化的最終路徑和必然選擇。

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[12][英]鮑?？?關(guān)于國家愛的哲學(xué)理論[M].汪淑鈞，譯.北京:商務(wù)印書館,1995.204.

[13]馬克思恩格斯全集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1972.609.

[14]馬克思恩格斯選集(第21卷)[M].北京:人民出版社,1965.345.

責(zé)任編輯：邵東華

The Problems and Solutions of the Institutionalization of the Procuratorial Organs Initiating Civil Public Interest Litigation

Jiang Guohua Zhang Bin

(LawSchool,WuhanUniversity,WuhanHubei430072 )

In the view of principles for the autonomy of private law and exercise procuratorial authority according to law,the procuratorial organ in civil public interest litigation will face many legal paradox and realistic problems in practice,for example,lack of direct legal basis,the range of public welfare is unclear,the role and function of public interest litigation partner is arguable,and the limits of prosecution right of disposition and so on.Based on this,realization of the procuratorial organs initiating public interest litigation institutionalization,the key is to strengthen legislation;secondly,to supervise and to urge administrative organs management strictly according to law;thirdly,to encourage social organizations active in initiating civil Public interest litigation;finally,to strengthen public advocacy and legal education,cultivating citizen consciousness of protecting public interests.

the procuratorial organs; civil public interest litigation; public interest; legal supervision; civil procedure law

2017-03-21

江國華，男，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，司法文明協(xié)同創(chuàng)新研究中心首席專家、法學(xué)博士,研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)、司法學(xué)；張彬，女，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

D912.1

A

2095-3275(2017)04-0085-09