經濟轉型下的社會勞動保障資金績效審計問題研究

王曉丹

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）21-0077-03

摘要：社會勞動保障資金是我國國計民生的重要組成部分，在我國經濟轉型時期，社會勞動保障資金在制度、資金存量、面臨的社會環(huán)境、存在的問題等方面都在不斷變化，對社會勞動保障資金進行績效審計，有助于完善我國社會勞動保障資金制度、服務于國家治理、促進“十三五”提出的民生審計。

關鍵詞：社會勞動保障資金 績效審計 經濟轉型

隨著我國經濟的快速發(fā)展，社會保險的覆蓋面越來越廣，社會保險基金總額在2016年6月3日披露的我國社會基金理事會基金年度報告（2015年度）中已經高達19 138.21億元。《全國社會保障基金條例》（國務院令第667號，以下簡稱《條例》）自今年5月1日起實行，《條例》全面規(guī)范了全國社會保障基金的來源、用途、管理運營、監(jiān)督等重要內容。目前，我國社保資金包括：社會保險基金、社會統(tǒng)籌資金、個人賬戶資金、企業(yè)年金、全國社會保障基金五大類，由此可以看出社保資金開始日益受到重視。

審計署在“十三五”規(guī)劃中提出民生審計，不僅要從審計財政財務收支的真實、合法和效益入手，始終堅持“兩手抓”，更要突出著力維護人民根本利益。社會勞動保障資金（以下簡稱社保資金）作為社會的“穩(wěn)定器”和“調節(jié)器”，是國民收入的二次分配，關乎國計民生，旨在提高公共福利水平，提升我國人民生活的質量，對調節(jié)區(qū)域經濟發(fā)展、促進我國社會和諧發(fā)展有著舉足輕重的作用。

一、經濟轉型需要強化社會保險基金績效審計

審計署在2012年發(fā)布的全國社保審計結果公告中主要顯示了社保財務收支以及是否合法合規(guī)，對于社保資金在籌集、管理、增值方面的效益并未提及。我國正處在經濟轉型的特殊時期，經濟發(fā)展方式和結構不斷改革，支柱產業(yè)逐漸被新生產業(yè)替代，隨著經濟轉型的不斷深入，社會階層結構也會發(fā)生不斷的變化，利益沖突日漸突出。對于審計來說，應當主動應對經濟轉型尤其是“十三五”時期經濟結構和發(fā)展方式及社保工作的新形勢，緊緊圍繞“十三五”提出的民生審計，完善我國社保制度，把審計放在經濟轉型以及國家治理的宏觀背景下，放在經濟轉型與社保制度交互作用的關系中，放在社保制度與人民需求的供需關系中去加以研究，進一步發(fā)揮審計在國家治理中的“免疫功能”。

2015年12月召開的中央經濟工作會議提出，2016年及今后一個時期，“要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革”，這對社保改革具有深遠的指導意義，同時也給社保資金審計帶來了挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的財務收支社保資金審計已經不能完全適應現(xiàn)有的社保監(jiān)督的需求。我國從改革開放之后，社保的建立和改革都是來自于需求側，這一思維定式一直延續(xù)至今，但是在我國經濟轉型的情況下，從供給側來看待社保改革建設時，就會發(fā)現(xiàn)更多潛在的問題。在國外社保改革研究中，有學者提出成本的概念，美國在基本養(yǎng)老保險“老遺殘信托基金（OASDI）”中就直接使用成本的概念，同時衍生出的成本包括制度成本（指養(yǎng)老金支出）和制度行政運行成本，這些指標都將成本作為社保資金績效審計的評價指標。

按照以前的需求側來看，社會對于社保資金的要求是無限大的，但是從供給側來看，社保資金同樣會給企業(yè)帶來壓力，不利于企業(yè)的發(fā)展，這與我國經濟轉型的目標背道而馳。為此我國提出了降低社保繳費率的提案，并且目前多地密集出臺降低社保費率的政策。根據(jù)人社部資料，這次符合國家養(yǎng)老保險降費率標準的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有21個，其中上海由21%降到20%，其他20個省份由20%降低到19%。我國企業(yè)職工的社會保險主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育，其中養(yǎng)老保險在各項保險繳費中占比最大，預計這些政策每年可為企業(yè)降低支出超千億元，降低社保費率是為了提高企業(yè)發(fā)展能力，但是能否同時保證個人的社保待遇，仍是未知。

二、透視我國社?；饘徲嫭F(xiàn)狀

（一）“五險一金”審計參差不齊

“五險一金”，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險資金和住房公積金，是我國社保制度的第一支柱，參險人數(shù)日益增多，我國法律規(guī)定，這類社保資金只能協(xié)議存款或者購買基金，“五險”社保資金面臨的主要風險是市場風險和運行風險。在我國近年CPI指數(shù)不斷攀升的情況下，對社保資金進行績效審計就顯得尤為迫切，要關注在社保資金收支的過程中，花費的人力、物力、財力是否具有效率。我國尚未形成統(tǒng)收統(tǒng)支的社保資金收取制度，雖然我國很早就提出社保資金要從市縣級逐步過渡到省級統(tǒng)籌，但是目前社保資金統(tǒng)籌水平仍然處于縣市級水平，地方政府對“五險”社保資金有絕對的話語權，在資金的收支以及流動的過程中，完全處于一種自我封閉的情況，從2012年公布的全國社保審計結果公告來看，地方政府“五險”社保資金的違規(guī)問題也是占據(jù)大多數(shù)，若是再加上新農村合作醫(yī)療和養(yǎng)老資金的獨立運行，其中的管理效益問題更是復雜，社保資金的績效審計需要對“五險”社保資金的管理效益進行評價、整合，在地方政府“各自為政”下通過績效審計提高地方政府社保資金的管理效率標準。

（二）社保資金投資績效審計尚未開展

“五險”這類社保資金的投資收益率普遍偏低，甚至一些年度低于通貨膨脹指數(shù)，從社?；饡l(fā)布的基金2015年度報告可以看出，非委托資金高達8 781.77億元，占比45.89%，這類資金被固定在協(xié)議存款和國債這兩個投資渠道中，這類統(tǒng)籌資金和賬戶資金采取統(tǒng)賬合一的投資規(guī)定，為社保資金的違規(guī)留下了巨大的發(fā)揮空間，截至2012年，我國仍有17個省份未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，如此多的縣市級統(tǒng)籌單位，使有些地方政府為了突破投資限制，采取變通的違規(guī)行為，以謀取較高的收益率。同時由于歷史原因，導致社保資金的缺口巨大，再加上降低社保費率、人口老齡化，資金的缺口會進一步加大，對社保資金的投資進行績效審計，是保障我國社保資金平穩(wěn)運行、保障國計民生的必要手段。

（三）對降低社保費率政策進行跟蹤審計

降低社保繳費率政策如何有效地落地實施是一個錯綜復雜的問題，審計作為免疫系統(tǒng)，政策的執(zhí)行，同樣需要績效審計的監(jiān)督。我國的社保費率在全世界處于前列，通過降低社保費率來作為供給側改革的一部分，以此來降低企業(yè)的成本，增加企業(yè)的競爭力，也是為了適應經濟轉型的調整。但是，社保費率一旦降下去就難以恢復。降費率應該有一個合理的水平區(qū)間，需測算降低的費率是否符合預期的期望，是否符合當前的經濟形勢、百姓的需求，否則降低費率就會適得其反，供給側就會失衡。

我國經濟在不斷的發(fā)展，我國社保不僅形成了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險等新型社保制度，同時在農村也形成了新型農村社會養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療保險、農村低保、農村社會保險、農民工養(yǎng)老保險等新型社保制度，這擴大了社?？冃徲嫷膬热莺驼{查范圍。

三、推動社?；鹂冃徲嫷慕ㄗh

（一）對社保基金績效審計認識的更新

從新公共管理理論角度看，我國在經濟轉型過程中，政府與人民的角色也在轉型，從傳統(tǒng)的治理者與被治理者的關系轉向服務的提供者和消費者的關系，人民參與政府治理的趨勢越來越強，對于政府提供的服務開始提出了更高的要求，這也是對社保資金進行績效審計的主要原因之一。我國的審計法律法規(guī)的制定也體現(xiàn)了“以民為本”的原則，社保資金績效審計的理念應是維護最重要的受益方廣大人民，在保障人民應有的社保權益前提下，提高人民享受的權益的效率效果。

審計一直被視為監(jiān)督檢查的代名詞，隨著經濟的發(fā)展，審計本身也被賦予了更多的含義，創(chuàng)新社?？冃徲?，包括以下內容：一是社?？冃徲嬆繕?，不再局限于監(jiān)督檢查，不再僅僅是作為一個制度漁網背后撿魚的人，更要做一個能給制度漁網提出補網建議和策略的人，不僅關注社保資金的“3E”性，還要以績效審計為手段，提出完善社保制度的建議，同時把績效審計作為連接人民和政府的橋梁，了解人民真正的需求，傳達民意，為政策制定者提供有效的參考意見。

我國績效審計是在制度不完善的情況下開展的，社保體制和制度相對于其他財政專項資金而言，建立的時間更短，磨合程度更低，其體制運行和制度設計中尚存不少矛盾與問題，在制度不完善的情況下，開展績效審計，首先要面對的問題就是績效評價標準的選擇，存在的問題有：審計事項有的合理不合法，有的合法不合理，審計人員在做出審計評價時就會十分困難，增加審計風險。構建社保績效審計的評價指標體系，促進制度完善，成為社?？冃徲嫷淖钪匾氊熤?。

（二）構建社保績效審計評價指標

筆者認為，目前的績效審計評價指標不僅要包括傳統(tǒng)的“3E”，“3E”是美國在20世紀80年代提出的，隨著時代的發(fā)展，以及中國特色社會主義，“3E”的指標并不能完全適應我國的需要，還需要加上公平性、及時性。

經濟性是指“盡可能使用最少的資源達到一個事項的目標”。對于社?？冃徲嫸?，主要在社保資金的支出管理方面，反映經濟性的指標有：社保資金管理成本，包括社會勞動保障資金的日常行政管理費用，大型福利設施支出費用，招投標費用。通過社保資金管理成本占社保資金總額的比率、占GDP比重和占財政專項支出比例，并且通過連續(xù)多年縱向比較以及和其他國家的橫向比較來衡量。其次是制度成本，在社保制度不斷完善和新社保政策的推進過程中，社?？冃徲嬓枰u價制度成本是否達到經濟性指標，指標的確定可以按照成本效益原則來選取，采用定性定量相結合的原則，如降低繳費率政策的實施，定量部分可以用少收取的社保資金和給企業(yè)減負帶來的收益進行比較來衡量。

效率性是指投入資源和產出的產品、服務或其他成果之間的關系，在社保資金績效審計中，主要關注的效率性范圍有兩個方面，一是生產效率，在社保資金里是指資金投入使用效率；二是指社保資金的投資管理效率。我國的社保體系中有一個十分明顯的問題就是統(tǒng)籌層次低，2012年社保審計結果表明還有17個省份尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”的標準，這就意味著我國數(shù)萬億的社保資金被分散在 2 000多個省、市、縣統(tǒng)籌單位，每個單位衍生出數(shù)個基金行政管理機構，分散管理是導致我國社?；鹜顿Y效率低的主要原因。

效果性是指“目標實現(xiàn)的程度和從事一項活動時期望取得的成果與實現(xiàn)取得成果之間的關系，一般以公共服務實現(xiàn)標的程度為標準”。效果性的衡量標準為：確立由立法部門或其他權威機構確定的預期結果和效益正在實現(xiàn)的程度；政府部門工作和職責履行的如何；社保政策的落實程度，還有諸如企業(yè)參保率、職工參保率等。

公平性是指社會各個群體、各類利益集團、各類企業(yè)在享受政府的公共產品和服務時是否受到公平待遇，尤其是社會弱勢群體是否得到特別的關照。測定公平性可以用三項指標：按照規(guī)定符合條件的所有利益方是否都納入到社保體系中；是否宣傳到位、信息對稱，有無應納入社保的社會群體由于宣傳不到位而未納入到社保體系中；給付水平是否一致。

及時性是指社保資金的征收、發(fā)放、報銷是否按時完成，相對其他專項資金而言，社保資金具有特殊性，關系著生活保障、生命安全的問題，及時性是社保資金的一個很重要的評價方面，衡量指標包括每月社保資金是否按時征收和發(fā)放，有無拖延，社保資金的報銷時長即收到報銷單到資金發(fā)放的實際時長。

（三）完善社?？冃徲嬄窂?/p>

1.采用跟蹤審計為主的審計方式。社保資金總量大，涉及的范圍廣，利益相關方多，行政管理機構多，保險種類較多，社保事項的民生性和社保政策的長期性，使得社保績效審計方法的選擇以跟蹤審計為主，容錯率很低，對于既定的已發(fā)生的事項，事后審計帶來的效益偏低，全程跟蹤審計有利于防范不良事項發(fā)生。無論是養(yǎng)老、醫(yī)療等社保政策都是長期性的，社保績效的評價應是連續(xù)多年的跟蹤審計，對政策的實施效果實行連續(xù)性的動態(tài)評估，相比于以某年的的情況來斷然評價社保的功過成敗，顯然更具有科學性。

2.加強問卷調查的審計方式?！秾徲嫹ā焚x予了審計機關有權向國家財政收支有關的特定事項，向有關地方、部門、單位進行專項審計調查，設計良好的審計調查問卷，是充分反映民意、反映政策執(zhí)行是否到位十分有效的方法。專項審計調查是審計和調查的有機結合，是一種集審計和調查優(yōu)勢于一身的審計方式。審計調查不僅具有通常審計的強制性、權威性與獨立性優(yōu)勢，還具有社會調查的程序簡便、形式多樣、方法靈活，以及工作時效性與針對性強等特點。這就對調查問卷的設計提出了更高的要求，作為審計人員需要利用層次分析法，確定審計事項的權重，合理分配問題，以取得最大化的反饋，尤其是在大數(shù)據(jù)時代，問卷的發(fā)放、收回相比以前顯得更加容易一些，數(shù)據(jù)的處理分析更加迅速和及時。

3.建立完善的內部控制度。社保制度的運行涉及我國多個行政部門，需要建立一個有效的社會保障管理體系內部監(jiān)督制衡機制，社會保障的制定、行政事務的管理以及社會保障基金的收支應由不同機構承擔，有效防止因權力集中引起的社會保障損失。另外，社會保障種類繁多、情況復雜、資金量大、涉及面廣、敏感性高，設置獨立的內部審計機構對社會保障相關機構、資金進行監(jiān)管，將社會保障的監(jiān)管納入日常管理的范疇，也是切合社會保障的發(fā)展現(xiàn)實。

4.建立社保績效審計的信息化系統(tǒng)。從我國社保審計的發(fā)展來看，全國社保信息系統(tǒng)建設覆蓋面逐步擴大，縣鄉(xiāng)都已經有聯(lián)網的社保系統(tǒng)，這對社保績效審計而言，大大加強了數(shù)據(jù)的可獲取性，在全國聯(lián)網的數(shù)據(jù)下進行分析，要求我們建立一個社?？冃徲嫹治鱿到y(tǒng)，同時使社保信息化，提高社保資金的運營、管理、投資的透明度，提高社會公眾的參與度，征求社會公眾的意見，提升社會監(jiān)督的效果，使績效評價更加貼近真正的社會需求。

5.加強社會保障績效審計法制化建設。我國的社保相關法律法規(guī)不是很完善，社?？冃徲嫹煞ㄒ?guī)更是如此，在法律法規(guī)不健全的情況下，通過社?？冃徲媽崉战涷灥姆e累，來建立健全法律法規(guī)，并結合地方特點，頒布地方性法規(guī)，加強對社會保障具體操作性條款和量化標準數(shù)據(jù)的重視，為社會保障審計工作提供充分、有效的法律支持，減少審計定性、評價困難。其次，建立健全社會保障相關配套制度。社會保障系統(tǒng)的運行涉及到許多部門，例如民政、衛(wèi)生、司法、財政等，社會保障相關法律法規(guī)也應與這些部門的相關法律法規(guī)和規(guī)章制度相互銜接、協(xié)調一致，以保證社會保障法制建設的有效實施。X

參考文獻：

[1]涂玉華.我國社?；疬`規(guī)的制度風險分析[J].經濟問題探索，2008，（11）.

[2]史安玲.我國社會保障基金績效審計的現(xiàn)狀及發(fā)展思路探討[J].企業(yè)研究，2014，（02）.

[3]孫麗華.淺談社?；鹂冃徲嫷碾y點及對策[C].2014年中國審計學會公共資金績效審計研討會，2014.

[4]何建國，朱賢磊.社?；鹂冃徲嬆Ｊ匠跆絒J].商業(yè)會計，2010，（12）.

[5]吳建超.我國社會保險基金管理的主要問題[J].時代金融， 2015，（2）.

[6]湖南省“社保資金審計運行機制研究”課題組.社保資金審計運行機制理論框架的新構思[J].審計月刊，2009，（01）.