黨政一把手為什么是法治建設(shè)“第一責(zé)任人”

姜明安

【摘要】依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)和任務(wù)能否真正實(shí)現(xiàn)，各級(jí)黨政一把手是否真心實(shí)意推進(jìn)法治建設(shè)是關(guān)鍵。這取決于他們對(duì)如何依法治國，對(duì)自己在推進(jìn)法治建設(shè)方面應(yīng)履行什么職責(zé)有全面深入的了解；還取決于黨規(guī)對(duì)他們是否全面和忠實(shí)履行職責(zé)建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】法治建設(shè) “第一責(zé)任人” 職責(zé)規(guī)定

【中圖分類號(hào)】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2016年12月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）對(duì)于落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)確立的全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)于使法治真正成為各級(jí)黨委、政府治國理政的準(zhǔn)則和基本運(yùn)作方式具有十分重大的意義。

中央之所以在十八屆四中全會(huì)召開兩年后又頒發(fā)此規(guī)定，特別明確縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人為推進(jìn)治建設(shè)第一責(zé)任人，并具體規(guī)定黨政主要負(fù)責(zé)人作為“第一責(zé)任人”推進(jìn)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)，其背景和緣由在于：黨的十八屆四中全會(huì)確定了全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)以后，全國各地區(qū)各部門大多予以高度重視，絕大多數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部注重運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政，大力推進(jìn)本地區(qū)本部門的法治建設(shè)。但是也有個(gè)別地區(qū)和部門，其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治的意愿不高，重視不夠，不愿意或不習(xí)慣運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政。雖然他們?cè)诟鞣N會(huì)議上也講法治，在各種文件中也提出法治的種種要求，但是在實(shí)際工作中卻把法治棄之一旁，甚至完全背離法治。特別是當(dāng)依法辦事可能影響他們正進(jìn)行的“政績(jī)”工程的效率，從而影響他們的切身利益時(shí)，他們可能會(huì)指示或命令其下屬選擇采取違反法治或規(guī)避法律的方式行事。他們違反法治或規(guī)避法律的違法行為不可避免地引起廣大人民群眾的不滿，有時(shí)甚至引發(fā)群體性事件，造成社會(huì)不穩(wěn)定或?qū)е聬毫拥恼斡绊?。正是為了糾正這些問題，保證依法治國目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，中央特別針對(duì)各地區(qū)各部門黨政主要負(fù)責(zé)人發(fā)布了上述規(guī)定。之所以特別針對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人，即黨政一把手，而不是針對(duì)一般干部或一般黨政負(fù)責(zé)人發(fā)文，其原因主要有以下三個(gè)方面。

能否實(shí)現(xiàn)依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)，黨政一把手是否真心實(shí)意推進(jìn)法治建設(shè)是關(guān)鍵

一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門，能否真正實(shí)行法治，能否不斷推進(jìn)法治建設(shè)，能否將法治的要求落實(shí)到各項(xiàng)具體的事業(yè)和工作中，關(guān)鍵在于該地區(qū)、部門的黨政一把手是否有真正實(shí)行法治的意愿，是否真心實(shí)意推進(jìn)法治建設(shè)。只有我們各級(jí)黨政一把手有真正實(shí)行法治的意愿，不僅在法治有助于其所進(jìn)行的相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作的開展、推進(jìn)，有助于給其“政績(jī)”、利益加分時(shí)有實(shí)行法治、依法辦事的意愿，而且在法治對(duì)其所進(jìn)行的相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作形成一定制約，有可能影響相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作的進(jìn)度、效率，無助于給其“政績(jī)”、利益加分，甚至給其“政績(jī)”、利益減分時(shí)仍然有實(shí)行法治、依法辦事的意愿，依法治國，建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)才能實(shí)現(xiàn)。而要做到這一點(diǎn)，就必須給予各級(jí)黨政一把手以實(shí)行法治，推進(jìn)法治建設(shè)的一定“壓力”，促使他們不得不像抓其他事業(yè)、其他工作一樣抓法治，像重視其他事業(yè)、其他工作一樣重視法治，使他們?cè)谌魏螘r(shí)候任何情況下都不能對(duì)法治建設(shè)有松懈情緒和敷衍塞責(zé)的態(tài)度。

正是基于此，所以中央特別發(fā)文，明確各級(jí)黨政一把手是所在地區(qū)、部門推進(jìn)法治建設(shè)的第一責(zé)任人。賦予各級(jí)黨政一把手“法治建設(shè)第一責(zé)任人”的地位既是確立其推進(jìn)法治建設(shè)的責(zé)任，同時(shí)也是將其推進(jìn)所在地區(qū)、部門法治建設(shè)的情況與其政績(jī)掛鉤，其所在地區(qū)、部門法治建設(shè)取得進(jìn)展，其政績(jī)自然加分，反之，其政績(jī)也就相應(yīng)減分，甚至要被追責(zé)、問責(zé)。只有這樣，才能促使各級(jí)黨政一把手們對(duì)其所管轄地區(qū)、部門的法治建設(shè)真抓實(shí)干，而不是光說不干，或虛與委蛇。

黨政一把手要對(duì)自己在推進(jìn)法治建設(shè)方面應(yīng)履行什么職責(zé)有全面深入的了解

中央發(fā)布的上述《規(guī)定》，除了明確各級(jí)黨政一把手作為“推進(jìn)治建設(shè)第一責(zé)任人”的地位和責(zé)任以外，另一項(xiàng)主要內(nèi)容就是確定黨政一把手在推進(jìn)法治建設(shè)方面各自的職責(zé)。因?yàn)橹挥新氊?zé)明確了，各級(jí)黨政一把手們才可能在推進(jìn)法治建設(shè)方面扎扎實(shí)實(shí)去真抓實(shí)干。真抓實(shí)干的前提首先是要明了“真抓”抓什么，“實(shí)干”干什么。正因?yàn)槿绱?，中央發(fā)布的上述《規(guī)定》特別以具體列舉的方式分別確定黨委主要負(fù)責(zé)人和政府主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)。

《規(guī)定》具體列舉的黨委主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)包括下述六項(xiàng)：一是充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，定期聽取有關(guān)工作匯報(bào)，及時(shí)研究解決有關(guān)重大問題，將法治建設(shè)納入地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同部署、同推進(jìn)、同督促、同考核、同獎(jiǎng)懲；二是堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力；三是嚴(yán)格依法依規(guī)決策，落實(shí)黨委法律顧問制度、公職律師制度，加強(qiáng)對(duì)黨委文件、重大決策的合法合規(guī)性審查；四是支持本級(jí)人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作，督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員和下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人依法辦事，不得違規(guī)干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理；五是堅(jiān)持重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)和政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)；六是深入推進(jìn)法治宣傳教育，推動(dòng)全社會(huì)形成濃厚的法治氛圍。

《規(guī)定》具體列舉的政府主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)亦有下述六項(xiàng)：一是加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，及時(shí)研究解決法治政府建設(shè)有關(guān)重大問題，為推進(jìn)法治建設(shè)提供保障、創(chuàng)造條件；二是嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策法定程序，建立健全政府法律顧問制度、公職律師制度，依法制定規(guī)章和規(guī)范性文件，全面推進(jìn)政務(wù)公開；三是依法全面履行政府職能，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；四是督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員和政府部門主要負(fù)責(zé)人依法行政，推動(dòng)完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，糾正行政不作為、亂作為；五是自覺維護(hù)司法權(quán)威，認(rèn)真落實(shí)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；六是完善行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法用法制度，組織實(shí)施普法規(guī)劃，推動(dòng)落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任。

《規(guī)定》就各級(jí)黨政一把手推進(jìn)法治建設(shè)的上述職責(zé)予以具體明確規(guī)定對(duì)于依法治國，建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)顯然是非常必要的。否則，職責(zé)不清，責(zé)任不明，何以形成推進(jìn)的動(dòng)力。

黨規(guī)對(duì)黨政一把手是否全面和忠實(shí)履行職責(zé)應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制

如前所述，各級(jí)黨政一把手對(duì)于法治的態(tài)度是全面推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國家目標(biāo)和任務(wù)的關(guān)鍵。為了保障法治機(jī)制中這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)真正發(fā)揮其功能和作用，《規(guī)定》不僅確定了各級(jí)黨政一把手“第一責(zé)任人”的地位、責(zé)任和明確規(guī)定其推進(jìn)法治建設(shè)應(yīng)履行的職責(zé)，而且還創(chuàng)設(shè)了對(duì)這種地位、責(zé)任和相應(yīng)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督的保障機(jī)制。因?yàn)?，如果沒有監(jiān)督保障，即使《規(guī)定》確定了其地位、責(zé)任和相應(yīng)職責(zé)，也都可能只是徒具形式而難以產(chǎn)生實(shí)際的效果。正是慮及于此，《規(guī)定》對(duì)各級(jí)黨政一把手是否全面和忠實(shí)履行推進(jìn)法治建設(shè)“第一責(zé)任人”職責(zé)設(shè)定了三項(xiàng)監(jiān)督保障機(jī)制：一是要求黨政主要負(fù)責(zé)人將履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況列入年終述職內(nèi)容，上級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況開展定期檢查和專項(xiàng)督查；二是要求上級(jí)黨委將下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，作為考察使用干部、推進(jìn)干部能上能下的重要依據(jù)；三是要求有關(guān)監(jiān)督部門對(duì)不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人，依照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)予以問責(zé)。

《規(guī)定》確立的這三項(xiàng)監(jiān)督保障機(jī)制：檢查督查、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系、追責(zé)問責(zé)，對(duì)于各級(jí)黨政一把手切實(shí)履行其推進(jìn)法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)具有直接的覊束和督促作用：任何黨政一把手，作為“第一責(zé)任人”，如果在推進(jìn)法治建設(shè)方面不作為，不履行“第一責(zé)任人”應(yīng)履行的職責(zé)，輕則由其上級(jí)黨委找其誡勉談話，給其政績(jī)考核減分，重則追責(zé)問責(zé)，可能要求其引咎辭職或直接予以免職。這種責(zé)任的“壓力”自然可轉(zhuǎn)化為促使其重視法治，推進(jìn)法治建設(shè)的動(dòng)力。

當(dāng)然，各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人推進(jìn)法治建設(shè)的動(dòng)力并非完全源于監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的“壓力”，對(duì)于大多數(shù)黨政一把手來說，在很多情況下，其重視法治，推進(jìn)法治建設(shè)的動(dòng)力主要不是源于監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的“壓力”，而是源于他們內(nèi)心對(duì)法治的信仰，源于他們的法治理念。這種源動(dòng)力應(yīng)該是更根本，更有效和更可靠的動(dòng)力。因此，為了保證各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人自覺履行其推進(jìn)法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)，各級(jí)黨組織應(yīng)該通過各種方式、各種途徑加強(qiáng)對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人的法治理念教育，不斷培植他們內(nèi)心的法治信仰，使他們從“組織要我實(shí)行法治、推進(jìn)法治” 逐步轉(zhuǎn)化為“我想實(shí)行法治，我要推進(jìn)法治”，從源于外部壓力不得不重視法治、推進(jìn)法治轉(zhuǎn)化為由于內(nèi)心向往而自然和自覺地重視法治、推進(jìn)法治。

不過，這種轉(zhuǎn)化需要一個(gè)較長(zhǎng)或很長(zhǎng)的時(shí)間過程，在這個(gè)轉(zhuǎn)化的過程中，加強(qiáng)教育、培訓(xùn)、激勵(lì)、引導(dǎo)和健全、完善監(jiān)督責(zé)任機(jī)制兩者都是同樣必要的，兩者必須雙管齊下。對(duì)于法治理念、法治信仰增長(zhǎng)較快的黨政一把手們，對(duì)他們也許應(yīng)該更多地采用激勵(lì)措施；對(duì)于法治理念、法治信仰在其內(nèi)心中生長(zhǎng)太慢或者根本生長(zhǎng)不起來，偏好人治，習(xí)慣于以言代法，以權(quán)壓法的黨政一把手們，對(duì)他們也許應(yīng)該更多地適用監(jiān)督責(zé)任制約機(jī)制?？傊瑹o論如何，在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治國家正處在進(jìn)行時(shí)而非完成時(shí)的當(dāng)下歷史階段，通過激勵(lì)和制約雙重機(jī)制或者其他措施促進(jìn)各級(jí)黨政一把手積極履行推進(jìn)法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)都是必須的，因?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)“第一責(zé)任人”是否嚴(yán)格履責(zé)關(guān)系中國整個(gè)法治的成敗。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院講席教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《中辦國辦印發(fā)<黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定>》，《光明日?qǐng)?bào)》，2016年12月15日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/于珊