企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計“三維”管控體系構(gòu)建
——基于大型國有企業(yè)的實踐

●倪志偉

企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計“三維”管控體系構(gòu)建
——基于大型國有企業(yè)的實踐

●倪志偉

本文針對經(jīng)濟責(zé)任審計當(dāng)前存在的一些瓶頸問題，基于工作實踐，闡述了如何從時間、質(zhì)量、責(zé)任三個維度構(gòu)建經(jīng)濟責(zé)任審計全方位管控體系，通過實行時間節(jié)點管理提升經(jīng)濟責(zé)任審計時效性，通過質(zhì)量全面控制為經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)揮成效提供基礎(chǔ)，通過責(zé)任管理保證經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性。

經(jīng)濟責(zé)任審計 全方位管控體系

經(jīng)濟責(zé)任審計是當(dāng)前各級國有企業(yè)內(nèi)部審計部門最主要的審計類型和最重要的工作內(nèi)容之一，但“實施時間滯后、責(zé)任性不強、成效難以發(fā)揮”等問題長久以來一直困擾著內(nèi)部審計人員。本文以大型電網(wǎng)企業(yè)為例，探討如何科學(xué)管理和組織經(jīng)濟責(zé)任審計項目，充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計成效。

一、經(jīng)濟責(zé)任審計存在的主要問題

（一）“時效性”不強

理論上，“先審計，后離任”應(yīng)該是經(jīng)濟責(zé)任審計工作的一個重要原則。然而在現(xiàn)實工作中，“先離任，后審計”的狀況普遍存在。在這種事后審計的前提下，即使審計發(fā)現(xiàn)問題，也是接任者要解決的問題，前任已調(diào)離，有的已提拔任職，容易產(chǎn)生“新官不理舊事”的痼疾，繼而造成審計意見難以得到貫徹落實?？陀^來說，要求內(nèi)部審計部門必須在離任前審計，在目前情況下很多單位還難以實現(xiàn)，但不能因為客觀原因而導(dǎo)致基本的時效性都不能保證。有的離任半年還沒實施審計，或者不管質(zhì)量，走走過場，甚至干脆不審。距“離任必審”、“離任即審”的基本要求相去甚遠。

（二）“責(zé)任性”不足

當(dāng)前很多企業(yè)的經(jīng)濟責(zé)任審計往往浮于現(xiàn)象表面，談“責(zé)任”的評價性工作較少，很少上升到宏觀管理的高度，沒有追溯問題產(chǎn)生的根源、分析問題可能對企業(yè)產(chǎn)生的影響，這就導(dǎo)致問題與造成問題的責(zé)任沒有形成掛鉤機制，審計結(jié)論無法體現(xiàn)出“責(zé)任性”。不分析問題產(chǎn)生的過程，就找不到產(chǎn)生問題的根源，不分析問題產(chǎn)生的根源，就找不到承擔(dān)責(zé)任的主體。一方面出現(xiàn)了責(zé)任歸單位的現(xiàn)象，沒有具體的責(zé)任人，或者說是大家的責(zé)任，于是就沒有了責(zé)任；另一方面，因為責(zé)任不具體，可能出現(xiàn)單位負責(zé)人承擔(dān)全部責(zé)任的現(xiàn)象，“泛責(zé)任”現(xiàn)象造成問題無法解決，責(zé)任認定難以實現(xiàn)。

（三）質(zhì)量缺乏控制，針對性不高

經(jīng)濟責(zé)任審計是把對“人”和“事”的監(jiān)督有機結(jié)合的一種審計形式，尤其需要質(zhì)量保證，并采取針對性的程序。但國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計由于長期成效不高，審了沒效果，導(dǎo)致在實務(wù)中很多單位往往在進行經(jīng)濟責(zé)任審計時流于形式，質(zhì)量控制不到位或疏于質(zhì)量控制，只關(guān)注被審對象所在單位的一些財務(wù)基礎(chǔ)工作，審計的范圍和目標比較模糊，針對離任或任中領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任事項而言，缺乏針對性的審計程序和分析。比如任期經(jīng)濟責(zé)任審計報告中涉及很多會計核算或費用報銷手續(xù)問題，而且是就手續(xù)說手續(xù)，沒有上升到內(nèi)部控制和審批責(zé)任層面，也沒有針對性開展“三重一大”決策程序檢查，以及相關(guān)重大決策事項的檢查分析，因而總是被質(zhì)疑為好像是對“會計人員”或“專工”的審計，而不是對“領(lǐng)導(dǎo)干部”的審計，往往不能引起足夠重視。

（四）責(zé)任難以評價和認定

由于經(jīng)營管理和經(jīng)濟業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，以及離任與接任領(lǐng)導(dǎo)間的責(zé)任銜接不到位，還有決策過程的不透明、決策記錄不到位等原因，造成劃分經(jīng)濟責(zé)任和認定責(zé)任客觀上就存在很大難度。有的經(jīng)濟責(zé)任事項屬于集體行為，屬于領(lǐng)導(dǎo)班子集體會議通過的決定，要把這類責(zé)任具體到某個領(lǐng)導(dǎo)者，具體到應(yīng)由主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)的程度，存在操作上的難度。必須依靠詳實的決策過程記錄和走訪調(diào)研，并結(jié)合責(zé)任分析，根據(jù)制度規(guī)定作出結(jié)論。有些現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)作出某項投資決策，在任期內(nèi)尚未體現(xiàn)出效益和收益就離任了，由于接任者不控制、不履責(zé)導(dǎo)致前任決策行為出現(xiàn)壞的結(jié)果現(xiàn)象也有很多，加上缺乏責(zé)任交接，就很難分清是現(xiàn)任責(zé)任還是前任責(zé)任，是直接責(zé)任還是間接責(zé)任。

二、構(gòu)建“三維”管控體系

針對上述問題，結(jié)合當(dāng)前內(nèi)部審計工作面臨的客觀形勢，探索從時間、質(zhì)量、責(zé)任三個維度構(gòu)建經(jīng)濟責(zé)任審計全方位管控體系，通過實行時間節(jié)點管理提升經(jīng)濟責(zé)任審計時效性，通過質(zhì)量全面控制為經(jīng)濟責(zé)任審計成效發(fā)揮提供保障，通過責(zé)任管理提升經(jīng)濟責(zé)任審計的責(zé)任性。

（一）理念和策略

發(fā)揮審計成效應(yīng)該是一切審計工作的內(nèi)在動力和外在要求，著力構(gòu)建經(jīng)濟責(zé)任審計“三維”管控體系，目的就是要提升審計成效?！耙痪S”是時間節(jié)點管理，即從接受委托開始到審計工作完成，嚴格執(zhí)行里程碑式的“節(jié)點管理”，提升審計時效性，做到“離任必審”、“離任即審”?！岸S”是質(zhì)量全面控制，即建立以項目實施方案制訂為重點，以項目過程管理為抓手，以審計成果綜合運用為核心的質(zhì)量管控體系?！叭S”是經(jīng)濟責(zé)任管理，即通過制訂責(zé)任交接和責(zé)任追究兩項制度，保證責(zé)任管理有據(jù)可依，禁止“新官不理舊事”；通過制度引領(lǐng)實踐，開展經(jīng)濟責(zé)任交接，明晰責(zé)任，保證責(zé)任的傳承和延續(xù)性；通過責(zé)任認定和追究，提升經(jīng)濟責(zé)任審計的影響力和權(quán)威性。三個維度的關(guān)系應(yīng)該是一個相存相依的穩(wěn)固三角形，形成一個全方位管控的體系（如圖1）。

圖1 經(jīng)濟責(zé)任審計“三維”管控體系

（二）工作目標

通過構(gòu)建經(jīng)濟責(zé)任審計“三維”管控體系，對時效、質(zhì)量、責(zé)任三個管控方向形成全方位控制機制，以“三維”保證“三度”，即審計進度、深度和力度，全面提升經(jīng)濟責(zé)任審計工作的綜合績效。

經(jīng)濟責(zé)任審計工作綜合績效是指領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計產(chǎn)生的各方面效果，它包括對企業(yè)負責(zé)人任期經(jīng)濟責(zé)任的評價和監(jiān)督，對提升企業(yè)各層級管理水平的促進，對重大風(fēng)險事項應(yīng)對策略的影響，以及對審計在企業(yè)管理中地位的影響等。

（三）管控指標體系及目標值

經(jīng)濟責(zé)任審計指標體系分為時間節(jié)點管理指標、質(zhì)量管理控制指標、責(zé)任管理指標三個類別。

1、時間節(jié)點管理指標。指標項目包括經(jīng)濟責(zé)任審計計劃節(jié)點、過程節(jié)點。其中：計劃節(jié)點目標值包括在領(lǐng)導(dǎo)干部離任后或任中規(guī)定時間完成審計任務(wù)，出具審計報告；離任或任中領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任“應(yīng)審必審”；納入經(jīng)濟責(zé)任審計計劃的項目及時完成率達100%。過程節(jié)點目標值為“按照經(jīng)濟責(zé)任審計項目實施過程里程碑管理節(jié)點要求完成審計項目各環(huán)節(jié)工作”。

2、質(zhì)量管理控制指標。指標項目包括經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量、經(jīng)濟責(zé)任審計意見整改率、經(jīng)濟責(zé)任審計建議回復(fù)率。其中：經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量目標值為“審前準備充分有效；審計方案細致可行；審計記錄三級復(fù)核；審計報告事實描述清楚，問題定性準確，評價客觀公正；審計意見或建議切實可行；未出現(xiàn)重大遺漏、錯報、不報等情況。上級審計部門定期開展基礎(chǔ)工作抽查”。經(jīng)濟責(zé)任審計意見整改率、經(jīng)濟責(zé)任審計建議回復(fù)率的目標值均為100%。

3、責(zé)任管理指標。指標項目包括經(jīng)濟責(zé)任交接及時完成率、經(jīng)濟責(zé)任認定和追究到位率。其中：經(jīng)濟責(zé)任交接及時完成率目標值為100%；經(jīng)濟責(zé)任認定和追究到位率目標值為“根據(jù)審計結(jié)果合理認定相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任，并按制度規(guī)定進行責(zé)任追究和處罰，做到應(yīng)究必究?！?/p>

三、“三維”管控體系的主要做法

專業(yè)管理工作最重要的是要有計劃性，要注重工作程序和過程控制，并將管理要求固化在工作流程中，并形成流程圖指導(dǎo)專業(yè)人員工作，“三維”管控體系流程如圖2。

圖2 經(jīng)濟責(zé)任審計“三維”管控流程

（一）經(jīng)濟責(zé)任審計時間節(jié)點管理

主要包括審計計劃節(jié)點管理和審計過程節(jié)點管理兩個層面。

1、審計計劃節(jié)點。目前還沒有提出“先審計后離任”并通過審計結(jié)論影響干部調(diào)整的要求，在這種情況下，為保證時效性和“管理余溫”，要求干部管理部門在領(lǐng)導(dǎo)干部離任后10個工作日內(nèi)出具任期經(jīng)濟責(zé)任審計委托書，或者在領(lǐng)導(dǎo)干部達到任中規(guī)定時間后與審計部門協(xié)商確定任中審計計劃，審計部在接到委托書三個月內(nèi)完成審計任務(wù)，或按照年度計劃時間完成任中審計，出具審計報告（因客觀不可抗力導(dǎo)致時間推延的，報公司領(lǐng)導(dǎo)審批同意后安排時間實施）；節(jié)點管理目標是離任或任中領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任在規(guī)定時間 “應(yīng)審即審”、納入經(jīng)濟責(zé)任審計計劃的項目及時完成率達100%。

2、審計過程節(jié)點。經(jīng)濟責(zé)任審計項目實施過程按照里程碑節(jié)點管理要求完成審計項目各環(huán)節(jié)工作。審計通知在審計進點三日前送達被審計單位，同時抄送被審計領(lǐng)導(dǎo)干部；一般地市供電單位現(xiàn)場審計時間控制在兩周以內(nèi)；現(xiàn)場審計工作結(jié)束后5個工作日內(nèi)提交審計報告初稿；審計報告征求意見時間控制在10天以內(nèi)，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部和被審計單位應(yīng)在收到審計報告后10天內(nèi)向?qū)徲嫴块T反饋意見；現(xiàn)場審計工作結(jié)束后半個月內(nèi)起草簽報；簽報提交經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審閱后5個工作日內(nèi)下達審計意見書并撰寫審計評價。(見表1)

（二）經(jīng)濟責(zé)任審計全面質(zhì)量控制

從審前調(diào)查、現(xiàn)場實施、審計報告到成果運用進行全面質(zhì)量控制。通過全面充分的審前調(diào)查，制定重點突出、深入細致的審計實施方案，保證項目按照審計實施方案組織和推進，實現(xiàn)質(zhì)量的預(yù)控制。通過審計成果綜合分析和運作，推動全方位、多層次運用審計成果，保證審計質(zhì)量的落地，形成項目質(zhì)量閉環(huán)管理。

1、經(jīng)濟責(zé)任審計準備階段質(zhì)量控制。一是運用審計軟件全面篩選重點單位的財務(wù)信息，重點關(guān)注被審計單位內(nèi)部控制制度和經(jīng)營管理信息。運用多種分析方法，對收集到的各類信息資料進行分析比對，尋找審計疑點和審計線索，確定審計重點。二是實施現(xiàn)場審計前，召集審計組集中培訓(xùn)，熟悉被審計單位的情況，梳理與重點業(yè)務(wù)相關(guān)的內(nèi)容；采取聘請專家、挑選熟悉業(yè)務(wù)的審計人員授課等形式，結(jié)合審計重點，運用相關(guān)案例講解審計方式方法。三是實施方案制定 “全員參與”，促使所有審計成員對項目情況做到“心中有數(shù)”；分項方案“三級審核”，嚴格把關(guān)；每一審計事項，要求落實審計目標、審計步驟及方法、執(zhí)行人、審計時限等內(nèi)容，其中審計步驟及方法甚至可以細化到現(xiàn)場抽查的具體事項及憑證號，保證現(xiàn)場審計時上手快，選點準，大大提高審計效率。

表1 XX公司任期審計項目里程碑計劃安排表

2、經(jīng)濟責(zé)任審計實施階段質(zhì)量控制。一是采取多種控制方式。主要包括“分塊審與分流審”的流程控制、“重點審與抽查審”的內(nèi)容控制、“翔實性與簡約性”的文檔控制。對于供電單位以營銷、工程、財務(wù)等業(yè)務(wù)分塊審，對于直屬支撐單位采取分流審；對于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的事項、風(fēng)險高的事項重點審，一般事項則抽查審，提高效率；對審計結(jié)論有重要影響的審計事項詳細取證，其他事項簡要取證，防止“濫取證”；審計底稿重要事項詳細描述，一般事項簡要說明。二是審計溝通實現(xiàn)“四化”。即“組內(nèi)溝通暢通化、上行溝通即時化、平行溝通互助化、下行溝通務(wù)實化”。審計組定期召開碰頭會，集中會診審計過程中的問題，促進不同審計線索的整合和分析；對審計確認的重大事項或需要協(xié)調(diào)的事項及時向上級報告；發(fā)現(xiàn)管理層面問題及時向歸口業(yè)務(wù)部門反饋并提出加強管理的建議；召開進點會議，擴大影響，獲得被審計單位及員工的支持與配合。召開退出會議，通報審計情況，與被審計單位管理層初步交換意見，就審計結(jié)果達成共識。三是采取程序保證“責(zé)任性”。對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任事項執(zhí)行專項工作程序，比如通過查閱會議記錄、紀要，評價“三重一大”決策程序是否規(guī)范，并追蹤有關(guān)決策事項的執(zhí)行和落實情況；通過分析重大經(jīng)營事項是否經(jīng)過集體決策，分析領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)的決策責(zé)任。

3、經(jīng)濟責(zé)任審計報告階段質(zhì)量控制。包括審計結(jié)論共識性控制和審計評價公正性控制。即現(xiàn)場審計結(jié)束后，主審拿出報告初稿后，改變由項目主審一人匯總、分析、總結(jié)的一般做法，組織項目組全體人員對審計報告和意見書進行集中評議；經(jīng)審核后的審計報告征求被審計單位和被審計領(lǐng)導(dǎo)的意見；根據(jù)征求意見后定稿的審計報告，編制審計報告摘要并以簽報方式報人事、紀檢監(jiān)察及相關(guān)業(yè)務(wù)部門會簽，最終報單位主要負責(zé)人閱示。項目主審起草審計評價意見初稿，經(jīng)審計組長初審后，送公司審計部門相關(guān)責(zé)任人復(fù)核，復(fù)核后報公司領(lǐng)導(dǎo)審閱確定。審計評價的最終意見送公司干部管理部門存入領(lǐng)導(dǎo)干部個人檔案。

4、經(jīng)濟責(zé)任審計后續(xù)階段質(zhì)量控制。一是審計成果 “多次開發(fā)”。對審計成果進行整理和加工，促進審計成果轉(zhuǎn)化。除下達審計整改意見外，對審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、苗頭性、傾向性問題，對公司領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)業(yè)務(wù)部門提出管理建議或提請研究解決方法。每年就審計發(fā)現(xiàn)的問題及風(fēng)險進行分類匯總、歸納提煉，針對企業(yè)制度性缺陷、機制建立和管理漏洞，分析問題產(chǎn)生的根源，提出工作措施，為公司管理層決策服務(wù)。二是項目“回頭看”和后續(xù)審計。審計部門每年對上年所開展的審計項目進行“回頭看”，根據(jù)項目和審計資源情況組織開展專項后續(xù)審計，對需要較長時間整改的事項進行持續(xù)跟蹤督辦，推動企業(yè)經(jīng)營管理遺留問題和難點問題的解決。三是問題通報和審計談話。審計部定期在公司年度或季度工作會議上對一段時期審計發(fā)現(xiàn)問題進行點名通報，起到告誡警示作用。建立 《領(lǐng)導(dǎo)干部審計談話制度》，審計部與干部管理部門針對被審計對象應(yīng)負的經(jīng)濟責(zé)任、存在問題的性質(zhì)、整改建議和措施等，聯(lián)合實施審計談話，促進審計成果的及時運用。四是建立項目審計信息庫。根據(jù)所開展的項目審計工作成果，以建立臺賬的形式實時記錄被審計單位經(jīng)濟活動的基本信息、歷次審計發(fā)現(xiàn)及其整改情況，將本次項目審計結(jié)果信息作為下次開展項目審計的業(yè)務(wù)參考。通過項目審計信息資料庫動態(tài)管理，促進審計成果循環(huán)運用。

（三）經(jīng)濟責(zé)任審計責(zé)任管理

責(zé)任認定一直是經(jīng)濟責(zé)任審計的重點和難點。在審計實施階段發(fā)現(xiàn)的有關(guān)責(zé)任事項，還需要進行深入分析甄別，合理界定和認定領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)擔(dān)負的責(zé)任。我們首先從制度上予以明確，通過出臺有關(guān)責(zé)任交接和責(zé)任追究的兩項制度，保證責(zé)任管理有據(jù)可依。再通過制度引領(lǐng)實踐，根據(jù)審計結(jié)果合理認定相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任，并按制度規(guī)定進行責(zé)任追究和處罰，依據(jù)審計結(jié)果按程序進行經(jīng)濟責(zé)任交接。

1、責(zé)任認定。制定《審計查處問題責(zé)任追究暫行辦法》，對經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及應(yīng)接受的處罰進行明確。依據(jù)辦法規(guī)定，審計人員可以按照問題的性質(zhì)，根據(jù)相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)范圍、履職情況及對問題發(fā)生所起作用的大小進行責(zé)任認定，根據(jù)事項性質(zhì)和決策過程不同，可分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。依據(jù)決策程序的不同，在出現(xiàn)決策錯誤結(jié)果的情況下，審計認定的責(zé)任也不同（見表2）。

表2 決策錯誤經(jīng)濟責(zé)任認定表

2、責(zé)任追究。依據(jù)問題性質(zhì)和責(zé)任認定，審計部根據(jù) 《XX公司審計查處問題責(zé)任追究暫行辦法》規(guī)定，提交《審計查處問題責(zé)任追究處理流程單》進行會簽流程，再依據(jù)會簽意見對相關(guān)單位下達《審計查處問題處理處罰通知單》。對涉及經(jīng)濟處罰的問題，由審計部提出具體處罰意見，經(jīng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門會簽和主管領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)后，由人力資源部門負責(zé)執(zhí)行；對涉及通報批評的問題，由審計部移交辦公室根據(jù)公司相關(guān)規(guī)定進行處理；對涉及紀律處分的問題，由審計部移交監(jiān)察部根據(jù)公司相關(guān)規(guī)定進行處理。處理流程單和處罰通知單根據(jù)時間和數(shù)量進行編號，納入審計檔案管理。

3、責(zé)任交接。依據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟責(zé)任交接管理辦法》，明確離任領(lǐng)導(dǎo)干部必須就企業(yè)資產(chǎn)狀況及重大經(jīng)濟事項對接任領(lǐng)導(dǎo)干部進行移交，按照《經(jīng)濟責(zé)任交接表格清單》（見表3）逐項交接，交接表格等資料經(jīng)離任人、接任人、監(jiān)督人三方簽字后，作為劃分離任領(lǐng)導(dǎo)與接任領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任的依據(jù)。通過以召開經(jīng)濟責(zé)任事項集體交接會議的形式開展經(jīng)濟責(zé)任交接，擴大影響，明晰責(zé)任，強化整改，保證責(zé)任的傳承和延續(xù)性，確保管理工作“一脈相承”，形成整個經(jīng)濟責(zé)任審計工作的閉環(huán)。

表3 經(jīng)濟責(zé)任交接表格清單

經(jīng)濟責(zé)任審計是一項系統(tǒng)性很強的工作，“三維”管控體系能較好地解決目前經(jīng)濟責(zé)任審計存在的一些瓶頸問題，有力提升工作成效。但在領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任認定和評價的指標體系建立以及領(lǐng)導(dǎo)人員任期應(yīng)履行的職責(zé)和義務(wù)確立，即領(lǐng)導(dǎo)“崗位職責(zé)”方面，還有待進一步探索和研究?！?/p>

（作者單位：國網(wǎng)湖北省電力公司審計部）

[1]王翔.做好高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的幾點體會[J].審計月刊，2016，(11)．

[2]中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳.黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定[S]. 2010.

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）