行政事業(yè)單位內(nèi)部控制真正火起來了嗎？

●聶興凱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制真正火起來了嗎？

●聶興凱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)經(jīng)過觀望徘徊之后忽然火起來，這把火背后具有紀(jì)委問責(zé)、財(cái)政部門和相關(guān)部委的推動(dòng)，也有各單位內(nèi)部的主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門的推動(dòng)。這些利益相關(guān)方在當(dāng)前形勢下具備推動(dòng)內(nèi)部控制體系“火”起來的動(dòng)力，但是也存在“退火”的可能。只有把問責(zé)機(jī)制與單位負(fù)責(zé)人的利益結(jié)合起來，聯(lián)合相關(guān)部門的力量，充分發(fā)揮社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)的作用，通過信息化固化內(nèi)部控制責(zé)任和流程節(jié)點(diǎn)，才能讓行政事業(yè)單位內(nèi)部控制持續(xù)“火”下去。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制動(dòng)力問責(zé)

進(jìn)入2016年以來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制看起來火了，而且還不是一般的紅火。筆者作為在這一領(lǐng)域的研究者和實(shí)踐者，發(fā)現(xiàn)課堂聽課人數(shù)的大幅增加，接受電話和當(dāng)面咨詢的頻率直線上升，這道分水嶺是非常明顯的。筆者結(jié)合自己近年來的經(jīng)歷，開始冷靜思考到底2016年以來的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的“火”是真火還是虛火，這把火還能夠燒多久，以及這把火怎樣才能燒得更久。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是怎么“火”起來的

（一）觀望期

財(cái)政部于2012年11月29日頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》（以下簡稱 《規(guī)范》），規(guī)定的開始實(shí)施日期是2014年1月1日。與以往法規(guī)出臺之后的情況相比，各行政事業(yè)單位并沒有派人學(xué)習(xí)相關(guān)文件精神和實(shí)操技術(shù)，也沒有聘請外部咨詢機(jī)構(gòu)為本單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)診斷和操作手冊編制，觀望氣氛非常濃厚。因此，筆者組織團(tuán)隊(duì)開始研究如何把企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)按照行政事業(yè)單位特征進(jìn)行改造以后，按照《規(guī)范》的要求為幾家單位建設(shè)內(nèi)部控制體系，并形成模板，為今后推廣內(nèi)控項(xiàng)目打下基礎(chǔ)。

不少咨詢公司與筆者的觀點(diǎn)類似，紛紛為此組織資源，開發(fā)軟件模板，迎接新業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展的機(jī)會(huì)，可是新項(xiàng)目數(shù)量并沒有達(dá)到預(yù)期規(guī)模，單位咨詢項(xiàng)目產(chǎn)出也距離預(yù)期非常遙遠(yuǎn)，特別是軟件服務(wù)商類的咨詢公司業(yè)績更為慘淡。雖然組織了行政事業(yè)單位的各類培訓(xùn)班，但是生源寥寥，根據(jù)筆者的調(diào)研和判斷，依靠自身力量建設(shè)本單位內(nèi)部控制，對于絕大多數(shù)行政事業(yè)單位來講是不現(xiàn)實(shí)的，也就是說據(jù)此可以推斷，絕大部分行政事業(yè)單位沒有系統(tǒng)進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)（沒有系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)部控制，不是說這些單位沒有內(nèi)部控制）。

究其原因，單位負(fù)責(zé)人的主流觀點(diǎn)認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)是對自身權(quán)力的約束。在“愛與恨的糾結(jié)”中，恨的成分更重一些，加上推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的是財(cái)政部門的會(huì)計(jì)條線，沒有其他強(qiáng)力部門的支持，很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（二）部分單位嘗試期

黨的十八大以來，中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》之后，中紀(jì)委逐步落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)，此時(shí)雖然各單位沒有力推內(nèi)部控制體系建設(shè)，但是反腐倡廉工作與內(nèi)部控制體系建設(shè)有很高的重合度，基本方法和舉措也頗有異曲同工之處，也就是說，此時(shí)各單位已經(jīng)在實(shí)質(zhì)性推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)。

除了反腐倡廉的功能以外，內(nèi)部控制體系是規(guī)模較大的行政事業(yè)單位順暢運(yùn)行必備的保障。特別是一些新履職的單位領(lǐng)導(dǎo)，以及具備發(fā)展前途的領(lǐng)導(dǎo)，不愿意因?yàn)橄聦龠`規(guī)而承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，開始派出財(cái)務(wù)等部門負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干人員學(xué)習(xí)相關(guān)知識和技能。財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)認(rèn)識到內(nèi)部控制不僅對國家和單位有益，對自身也是一種保護(hù)，開始游說本單位領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)內(nèi)部控制體系。

財(cái)政部門了解到《規(guī)范》的實(shí)施情況以后，率先垂范，財(cái)政部及其下屬廳局，以及直屬事業(yè)單位都按照《規(guī)范》的要求建立起較為完備的內(nèi)部控制體系，響應(yīng)者逐步增多。在財(cái)政部門等政策制定部門，以及咨詢公司等的推動(dòng)下，很多單位開始系統(tǒng)化地建設(shè)本單位內(nèi)部控制體系。

（三）全面鋪開落實(shí)期

2015年底，財(cái)政部頒布了《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在2016年又頒布了《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕11號），要求所有行政事業(yè)單位在2016年9月30日前完成基礎(chǔ)性評價(jià)工作，并于當(dāng)年年底完成內(nèi)部控制體系建設(shè)。雖然各部委及其下屬單位步調(diào)并不一致，但還是有很多單位開始行動(dòng)起來，一時(shí)間授課教師嚴(yán)重不足，咨詢機(jī)構(gòu)也承接不及，可以說盛況空前。然而，筆者在參與此過程中發(fā)現(xiàn)很多單位應(yīng)付差事的情節(jié)很重，基礎(chǔ)性評價(jià)工作打分隨意性很大，沒有實(shí)質(zhì)性證據(jù)材料作為支撐，很多單位內(nèi)部控制體系建設(shè)“虛火”很盛（當(dāng)然也不排除不少單位實(shí)心實(shí)意開展內(nèi)部控制建設(shè)工作）。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制“火”起來的外部動(dòng)力

（一）紀(jì)委問責(zé)和巡視是內(nèi)部控制“火”起來的原動(dòng)力

落實(shí)中共中央十八屆四中全會(huì)提出要建設(shè)“不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”，內(nèi)部控制體系建設(shè)是構(gòu)建這一機(jī)制的主要手段。黨的十八大以來的問責(zé)和巡視制度，不僅通過巡視對直接責(zé)任人問責(zé)，還對負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》督促黨員自律，如果違反規(guī)定則由 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》處罰，這種處罰的效果相信每一位體制內(nèi)的人員都會(huì)感覺得到。筆者認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制由冷忽然轉(zhuǎn)熱的原動(dòng)力是紀(jì)委問責(zé)和巡視制度的深入開展，是問責(zé)和巡視促進(jìn)單位“一把手”重新權(quán)衡利弊的結(jié)果。

通過問責(zé)和巡視制度把動(dòng)力傳遞給單位“一把手”，單位“一把手”是內(nèi)部控制體系建設(shè)的關(guān)鍵因素，為此要分析為何“一把手”對內(nèi)部控制體系建設(shè)持觀望態(tài)度。正如筆者在其他文章中所指出的，在社會(huì)主義初級階段，人性還沒有達(dá)到完全大公無私的境界，正是由于紀(jì)委對直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的要求，讓很多單位的“一把手”認(rèn)識到：雖然構(gòu)建內(nèi)部控制體系會(huì)讓自己手中的權(quán)力縮水，但是權(quán)衡利弊，通過內(nèi)部控制流程梳理，對下屬部門和個(gè)人的行為進(jìn)行約束，避免因?yàn)橄聦俪鍪露軤窟B，應(yīng)該是無可奈何的選擇。所以，各單位“一把手”雖然希望保持對管轄范圍內(nèi)事務(wù)的自由裁量權(quán)，但考慮到信息不對稱帶來的決策風(fēng)險(xiǎn)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，問責(zé)和巡視沒有絲毫放松的跡象，只得通過加強(qiáng)內(nèi)部控制以降低自身風(fēng)險(xiǎn)，單位“一把手”助力內(nèi)部控制的積極性越來越強(qiáng)。

（二）財(cái)政部是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制“火”起來的直接動(dòng)力

財(cái)政部會(huì)計(jì)司作為會(huì)計(jì)主管部門，希望通過加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)促進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)范化，通過財(cái)務(wù)規(guī)范化降低腐敗發(fā)生的概率，從而確保財(cái)政資金與財(cái)政干部“兩個(gè)安全”，最終實(shí)現(xiàn)反腐倡廉。從財(cái)政部門編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的角度來看，每一家行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息都是其重要組成部分(合并而非匯總視角)，如果能夠針對每一家行政事業(yè)單位的每一個(gè)報(bào)表項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施相關(guān)內(nèi)部控制流程，并且二者皆有效實(shí)施，財(cái)務(wù)信息虛假的概率就大大降低，財(cái)務(wù)信息質(zhì)量得以提升。以這些圍觀單位的財(cái)務(wù)信息為基礎(chǔ)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，整個(gè)國家的資產(chǎn)和負(fù)債等家底就容易摸得清楚，為國家領(lǐng)導(dǎo)人決策提供可靠依據(jù)。

財(cái)政部門雖然依靠自身影響力推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，接連發(fā)布了系列文件，甚至可以用“十二道金牌”來形容，但是仍然很多單位并不響應(yīng)。雖說很多單位依照《規(guī)范》和相關(guān)通知精神建設(shè)內(nèi)部控制體系，但沒有建設(shè)內(nèi)部控制的單位比比皆是，在不同部委管轄范圍內(nèi)差異很大。綜觀我國各類行政事業(yè)單位，每家單位都要與眾多其他單位發(fā)生關(guān)聯(lián)，在這些關(guān)聯(lián)當(dāng)中，財(cái)政部門法規(guī)的相對重要性就不見得一定那么強(qiáng)。地方單位關(guān)注的主要還是上級主管部委的文件精神，如果沒有其他部委的積極配合，財(cái)政部文件的落實(shí)程度可能就大打折扣。

財(cái)政部門推行內(nèi)部控制的是會(huì)計(jì)條線，而會(huì)計(jì)條線在財(cái)政部門內(nèi)部又屬于邊緣部門，因此推行內(nèi)部控制的力度就更差一些。財(cái)政部為了推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，了解到其他部門沒有建設(shè)內(nèi)部控制的積極性，于是率先垂范建立內(nèi)部控制體系，同時(shí)要求下屬事業(yè)單位完成內(nèi)部控制體系，希望通過基礎(chǔ)性評價(jià)“以評促建”，不少單位熱熱鬧鬧的自我評價(jià)實(shí)則走過場，為分?jǐn)?shù)高低而糾結(jié)，分?jǐn)?shù)太低覺得沒有顏面，分?jǐn)?shù)高了又怕木秀于林，分?jǐn)?shù)自然很難經(jīng)得住檢驗(yàn)。當(dāng)然，也有相當(dāng)一部分地方財(cái)政部門與其他部門聯(lián)合發(fā)文，將內(nèi)部控制建設(shè)與單位負(fù)責(zé)人仕途掛鉤，效果相對要好點(diǎn)。

（三）相關(guān)部委(含下屬單位)是內(nèi)部控制“火”起來的具體動(dòng)力

相關(guān)部委（含下屬單位）和財(cái)政部（含下屬單位）之間的關(guān)系，與具體單位中財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系類似。各部委在遵守相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)上，既要在效率和風(fēng)險(xiǎn)之間保持平衡，又擔(dān)心影響效率而抵制內(nèi)部控制。同時(shí)，各部委擔(dān)心下屬單位流程不嚴(yán)而產(chǎn)生舞弊現(xiàn)象，發(fā)文要求下屬單位構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系也就具有了動(dòng)力。

財(cái)政部和其他部委基本上屬于同等級別，雖說各部門分工不同，其他部委也要執(zhí)行《規(guī)范》及相關(guān)通知的規(guī)定。根據(jù)筆者的調(diào)研，大部分部委都轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部文件，但時(shí)間上并不及時(shí)，有的甚至至今仍未轉(zhuǎn)發(fā)到下級單位，筆者在培訓(xùn)班上做現(xiàn)場調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)還有不少單位沒有接到正式的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)通知文件。即便做得比較好的部委，大部分也是把內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)和內(nèi)部控制體系建設(shè)的時(shí)間推延到年底。

各部委在內(nèi)部控制體系建設(shè)方面也有自身難處，雖然要求2014年起就開始實(shí)施《規(guī)范》，但是財(cái)政部在2016年年中提出內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)和建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，其他部委及下屬基層單位即使想做內(nèi)部控制優(yōu)化和信息化，也沒有預(yù)算資金支持?；蛟S財(cái)政部發(fā)布此文件時(shí)希望每家單位自行建設(shè)內(nèi)部控制體系，所以沒有考慮由此產(chǎn)生的資金需求。關(guān)于各單位是否能有效自行建設(shè)內(nèi)部控制體系，筆者認(rèn)為即便不考慮各單位的技術(shù)能力（絕大部分由財(cái)務(wù)部門牽頭），內(nèi)部各部門之間的利益糾葛就足以讓自行建設(shè)的內(nèi)部控制體系效果打折。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制“火”起來的內(nèi)部動(dòng)力

（一）單位主要負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制“火”起來的內(nèi)部核心動(dòng)力嗎

如前文所述，單位主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制逐步重視起來，要求本單位相關(guān)部門下大力氣建設(shè)內(nèi)部控制體系。但單位主要負(fù)責(zé)人包括黨政“一把手”要對全局負(fù)責(zé)，對內(nèi)部控制建設(shè)要權(quán)衡利弊，既要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，又要考慮效率，需要在風(fēng)險(xiǎn)和效率之間保持平衡。單位主要負(fù)責(zé)人作為掌舵者，要考慮各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的意見，進(jìn)行綜合平衡。因此，即使作為體制內(nèi)的行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，也無法把自己認(rèn)為正確的事落實(shí)到底，受正式組織和非正式組織的牽制，決策依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)可能不是單位的發(fā)展，而是各方利益的平衡。正如筆者參加某單位內(nèi)部控制啟動(dòng)會(huì)上的一段經(jīng)歷，單位負(fù)責(zé)人迫于業(yè)務(wù)部門的壓力，認(rèn)為內(nèi)部控制不能限制其他部門的工作效率，本單位不是制度不健全，而是流程過于復(fù)雜，希望筆者在內(nèi)部控制建設(shè)過程中做減法而不是做加法。筆者通過該負(fù)責(zé)人的觀點(diǎn)可以看出，該單位部門之間利益沖突嚴(yán)重，業(yè)務(wù)部門希望提高工作效率但不希望受到約束，而職能部門希望通過內(nèi)部控制建設(shè)和運(yùn)行約束風(fēng)險(xiǎn)。如果業(yè)務(wù)部門的意見占主導(dǎo)地位，單位負(fù)責(zé)人就會(huì)傾向于突出效率而把風(fēng)險(xiǎn)放在第二位；如果單位負(fù)責(zé)人關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，則會(huì)傾向于聽取職能部門意見，即便適度犧牲效率也要加強(qiáng)管控。因此，單位負(fù)責(zé)人必須意識到效率須與風(fēng)險(xiǎn)保持平衡，一旦發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)，單位負(fù)責(zé)人要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，也就是說，單位主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的推動(dòng)往往會(huì)受到各種力量的制衡而動(dòng)搖，但是離開他們的支持，內(nèi)部控制體系建設(shè)要想“火”起來，就會(huì)失去核心動(dòng)力。

（二）分管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)與單位主要負(fù)責(zé)人一道推動(dòng)內(nèi)部控制“火”起來嗎

各單位領(lǐng)導(dǎo)班子副職，作為分管領(lǐng)導(dǎo)要為主要負(fù)責(zé)人分憂，同時(shí)還存在本位利益。隨著年齡的增長，筆者不再對本位利益過分苛責(zé)，從人的本性來看，沒有本位利益反而是不正常的，當(dāng)前就怕嘴上說堅(jiān)持原則而行本位利益之實(shí)，那是對組織不誠實(shí)的表現(xiàn)。分管領(lǐng)導(dǎo)一方面對分管范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)具有推動(dòng)內(nèi)部控制流程防范風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力，但對其他領(lǐng)導(dǎo)分管業(yè)務(wù)的態(tài)度則較為復(fù)雜，甚至發(fā)生分管領(lǐng)導(dǎo)向各部門打招呼而破壞內(nèi)部控制的現(xiàn)象。即便存在這么復(fù)雜的局面，分管領(lǐng)導(dǎo)從整體上來看也是愿意推進(jìn)內(nèi)部控制體系“火”起來。

（三）業(yè)務(wù)部門會(huì)推動(dòng)內(nèi)部控制體系火起來嗎

業(yè)務(wù)部門也是追求自身利益的，在實(shí)務(wù)工作中的表現(xiàn)就是提出質(zhì)疑：本來很簡單的事情，現(xiàn)在要走很多流程，嚴(yán)重降低工作效率。這種說法看似很有道理，其實(shí)存在很大問題，因?yàn)榇蟛糠秩丝此剖菫閲?、為單位思考問題，實(shí)則為了個(gè)人利益找托詞而已。最近形勢發(fā)生了較好的變化，不少以前抵制內(nèi)部控制的單位在接受巡視以后，發(fā)現(xiàn)幾乎所有問題都可以說得清楚，即便是在高危行業(yè)也沒有抓人，從而對內(nèi)部控制的好與不好有了重新認(rèn)識，對其他類似單位可以起到示范作用。因此，業(yè)務(wù)部門也并非一定抵制內(nèi)部控制建設(shè)，也是有可能成為內(nèi)部控制體系火起來的動(dòng)力。

（四）財(cái)務(wù)部門有能力推動(dòng)內(nèi)部控制體系火起來嗎

大部分財(cái)務(wù)人員希望通過內(nèi)部控制體系建設(shè)來規(guī)避個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樨?cái)務(wù)是業(yè)務(wù)流程的最終環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和職工如果為了追求業(yè)績，可能在財(cái)務(wù)規(guī)則邊緣行事，甚至違反相關(guān)法規(guī)，財(cái)務(wù)被動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)讓很多財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人夜不能寐。如果財(cái)務(wù)部門沒有從業(yè)務(wù)的源頭涉入，如果業(yè)務(wù)違規(guī)或打擦邊球，業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)甚至分管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)暗示財(cái)務(wù)部門通過特殊處理來掩蓋，并美其名曰為了本單位的戰(zhàn)略發(fā)展，財(cái)務(wù)部門應(yīng)多發(fā)揮服務(wù)職能。如此一來，財(cái)務(wù)部門的反映和監(jiān)督職能就名存實(shí)亡，而財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)和人員因此就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，各類監(jiān)督手段越來越發(fā)達(dá)，數(shù)據(jù)加工之后也是有跡可循，被審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)是遲早的事情，只有想不想查，不存在查不查得出來的問題。因此，財(cái)務(wù)人員的神經(jīng)處于高度緊張狀態(tài)，有強(qiáng)烈的愿望通過內(nèi)部控制體系建設(shè)減輕自身壓力。

正如筆者鼓勵(lì)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，即便面臨巨大壓力和阻力也要推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，因?yàn)閮?nèi)部控制體系建設(shè)對財(cái)務(wù)人員來講是利國、利民、利己的好事情。特別是實(shí)現(xiàn)了信息化以后，單位各級領(lǐng)導(dǎo)再也不能用暗示的方法要求財(cái)務(wù)人員就范，一旦出事就由財(cái)務(wù)部門及相關(guān)人員當(dāng)替罪羊。也就是說內(nèi)部控制體系建設(shè)客觀上還是對財(cái)務(wù)人員個(gè)人的保護(hù)。因此，出于人性分析，財(cái)務(wù)人員是單位中為數(shù)不多的發(fā)自內(nèi)心地力推內(nèi)部控制體系建設(shè)的力量。

當(dāng)然，財(cái)務(wù)部門對內(nèi)部控制建設(shè)的態(tài)度也不盡一致，特別是行政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)部門對內(nèi)部控制的態(tài)度一般不是很積極。筆者與不少行政單位的財(cái)務(wù)人員交流發(fā)現(xiàn)，這些單位的業(yè)務(wù)相對簡單，財(cái)務(wù)部門不愿意牽扯到業(yè)務(wù)部門的具體工作中。雖然財(cái)務(wù)人員也糾結(jié)，但總體上財(cái)務(wù)人員還是愿意推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的，這種動(dòng)力還是發(fā)自肺腑的，只是由于擔(dān)心推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)會(huì)影響其他部門利益，導(dǎo)致自身在單位難以立足而已。

（五）紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)部門會(huì)推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)火起來嗎

紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)在之前發(fā)揮作用受到很大限制。還是基于人性的分析，這些部門曾經(jīng)是邊緣部門，如果實(shí)施監(jiān)督會(huì)開罪本單位的很多人。目前，各單位按照中央精神建立機(jī)關(guān)紀(jì)委，從組織和人員方面都進(jìn)行充實(shí)，未來發(fā)揮更大作用則充滿期望。

要實(shí)現(xiàn)對紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)部門對內(nèi)部控制體系建設(shè)，還需要對紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門績效評價(jià)的導(dǎo)向進(jìn)行優(yōu)化。不少單位以大案要案的數(shù)量作為這些部門的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，如果僅以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為指揮棒，那么會(huì)導(dǎo)致什么結(jié)果？他們或許會(huì)對小的舞弊現(xiàn)象視而不見，就等這些小問題積累成大問題再出手，這對國家和單位都是非常有害的。建議對紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門的績效評價(jià)方向變?yōu)椋杭o(jì)檢監(jiān)察部門和審計(jì)部門作為內(nèi)部控制自我評價(jià)部門，應(yīng)盡力發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)和實(shí)施的缺陷，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門都不出問題，也查不出問題。因此，紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門是內(nèi)部控制能夠“火”起來的重要推動(dòng)力量。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制怎樣才能持續(xù)“火”下去

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的“冷”與“火”都是各利益主體博弈形成的結(jié)果，內(nèi)外部各部門和單位都有推動(dòng)內(nèi)部控制“火”起來的動(dòng)力，也有“冷”處理的可能。如果希望內(nèi)部控制是真的火，而不是“虛火”，就要推動(dòng)利益引導(dǎo)機(jī)制與內(nèi)部控制體系建設(shè)一致，讓各利益主體在追求自身利益最大化的同時(shí)，為我國反腐倡廉和公共服務(wù)效率效果提升作出貢獻(xiàn)。

（一）通過問責(zé)機(jī)制將單位負(fù)責(zé)人的利益與內(nèi)部控制建設(shè)效果掛鉤

天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往。各單位負(fù)責(zé)人也追求利益最大化，問責(zé)機(jī)制落實(shí)，讓很多觀望的各級領(lǐng)導(dǎo)干部放下僥幸，一心一意做好內(nèi)控，按照流程施政。這一點(diǎn)從基層單位對待內(nèi)部控制的態(tài)度就可以感覺得到，如果沒有問責(zé)機(jī)制，基層單位的“一把手”幾乎沒有推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的動(dòng)力，內(nèi)部控制即便火，也是虛火。

（二）建立部委之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制

財(cái)政部頒布的《規(guī)范》等法規(guī)，管轄范圍僅限于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如果擴(kuò)大范圍則存在越權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，而這些規(guī)定要落地就需要其他部委的配合。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)尋找自己的同盟軍，例如在企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)過程中財(cái)政部就聯(lián)合了其他五部委 （后來國資委退出文件聯(lián)署）。那么行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的同盟軍是誰？當(dāng)然如果組織部門和紀(jì)委能與財(cái)政部聯(lián)合起來推動(dòng)內(nèi)部控制是好辦法，可是畢竟分別屬于黨政系統(tǒng)，不如與審計(jì)署 （含下屬單位）及人力資源與社會(huì)保障部（含下屬單位）聯(lián)合發(fā)布文件。如果各個(gè)部門僅僅應(yīng)付內(nèi)控建設(shè)，審計(jì)部門可以對內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)，把發(fā)現(xiàn)的問題向人事部門和財(cái)政部門反饋，就會(huì)形成對各個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)的外在壓力，這種壓力傳導(dǎo)下來就會(huì)促進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)。

（三）充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)的力量

目前，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)得到很大提升，但會(huì)計(jì)核算和內(nèi)部控制體系建設(shè)是兩回事。內(nèi)部控制體系建設(shè)是新生事物，據(jù)筆者了解，很多高級會(huì)計(jì)師對此也是無感，很希望借助外部力量完成內(nèi)部控制體系建設(shè)。但是，咨詢機(jī)構(gòu)需要以收入補(bǔ)償成本，還需要納稅和盈利。而財(cái)政部發(fā)布文件時(shí)，很多單位沒有提前把咨詢費(fèi)用納入預(yù)算，因此內(nèi)控建設(shè)沒有按照規(guī)定實(shí)施也是有一定理由。專業(yè)的人做專業(yè)的事，由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)內(nèi)部控制體系建設(shè)業(yè)務(wù)，行政事業(yè)單位購買服務(wù)，可以提高質(zhì)量和效率。

（四）以信息化固化責(zé)任和流程節(jié)點(diǎn)

信息化建設(shè)完成以后，責(zé)任和流程固定下來以后，每個(gè)人都會(huì)因?yàn)樨?zé)任而收斂自己的行為。筆者不建議各單位直接建立信息化的內(nèi)部控制系統(tǒng)，因?yàn)橛行﹩挝幌Ｍ吰涔τ谝灰?，若直接建設(shè)內(nèi)部控制體系，由于自身需求表達(dá)不準(zhǔn)確（即便表達(dá)準(zhǔn)確，系統(tǒng)實(shí)施人員理解也不見得一定準(zhǔn)確），導(dǎo)致后期的軟件升級和更新頻繁，系統(tǒng)運(yùn)行速度大幅下降。建議先由管理咨詢類機(jī)構(gòu)協(xié)助完成流程優(yōu)化并落地實(shí)施以后，再由軟件公司協(xié)助完成信息化建設(shè)。同時(shí)，建議財(cái)政部門統(tǒng)一建設(shè)預(yù)決算、資產(chǎn)和政府采購等系統(tǒng)之間的接口，減少數(shù)據(jù)來回拷貝帶來的風(fēng)險(xiǎn)，避免信息孤島現(xiàn)象。

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制雖然原理相通，但是實(shí)施起來存在很大差異。行政事業(yè)單位的資金等來自于國家為主，內(nèi)部控制體系建設(shè)雖有外部動(dòng)力，但是動(dòng)力隨時(shí)都有衰減的可能。為了讓行政事業(yè)單位內(nèi)部控制真正火起來，必須深入分析人性的光輝和不足，通過指揮棒的引導(dǎo)，讓單位負(fù)責(zé)人在追求個(gè)人利益的同時(shí)，客觀上起到推動(dòng)內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)和實(shí)施有效的結(jié)合?！?/p>

（作者單位：北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院）

[1]財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）[Z]，2012-11-29.

[2]財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見[Z]，2015-12-04.

[3]財(cái)政部.關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見[Z]，2015-12-21.

[4]財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知[Z]，2016-06-24.

[5]中共中央委員會(huì).中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則[Z]，2015-10.

[6]中共中央委員會(huì).中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例[Z]，2015-10-12.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）