均衡財政支出進度措施探討
——基于江蘇省常州市的研究

●孫小珍

均衡財政支出進度措施探討
——基于江蘇省常州市的研究

●孫小珍

支出進度是反映預算管理成效的關(guān)鍵指標，均衡財政支出進度是預算執(zhí)行的重要目標。本文立足常州市工作實際，對均衡財政支出進度的措施進行探討，并提出提高預算編制水平，強化預算約束，加強預算執(zhí)行管理，完善監(jiān)督體系等手段，提升預算資金使用效率和效益。

支出進度 預算編制 均衡性

預算執(zhí)行是預算實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前在預算執(zhí)行過程中，大量財政資金集中在年末歲尾支出，造成財政資金使用效率低下等一系列問題。近年來，江蘇省常州市不斷強化預算執(zhí)行管理，財政資金配置效率和使用效益不斷提高，但在執(zhí)行過程中，支出進度偏低和不均衡問題仍然存在，與財政科學化精細化管理要求仍有較大差距。加強均衡財政支出進度的措施研究，有利于促進財政支出結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化和財政支出效益的不斷提升。

一、常州市近年支出預算執(zhí)行進度情況分析

當前，預算執(zhí)行管理中存在的主要問題是年度執(zhí)行過程中的不均衡較為突出?，F(xiàn)以十二五期間（2011年-2015年）常州市一般公共預算支出情況為例進行分析。

從五年全市一般公共預算支出分季完成均值情況看，一季度完成支出量和支出進度最低，二、三季度小幅提升2個百分點左右，到四季度大幅提升，達到峰值。前三個季度的支出進度都在20%以內(nèi)，第四季度完成預算的40%以上，超過前面兩個季度支出進度的總和。

從連續(xù)五年12月份當月的完成情況看，12月份平均支出數(shù)占到預算的1/ 4，且超過前面三個季度的每個季度的平均支出進度。從第四季度看，除2015年以外，12月的支出量均超過四季度支出總量的60%，最高到65%，年度突擊完成支出任務的情況明顯。

從歷年情況對比看，2015年的總體均衡性最好，2011年最差。主要體現(xiàn)在：2011年四季度支出量占全年的一半左右，2015年四季度支出量下降到占全年的三成左右；2011年前三季度的季度平均支出進度在15%左右，2015年是20%左右，提高了5個百分點；2011年12月份支出進度在30%左右，2015年12月份支出進度在15%左右，年底支出壓力明顯下降,預算執(zhí)行管理力度得到加強，財政資金配置效率和使用效益得到有效改善。

二、財政支出預算執(zhí)行不均衡的原因分析

從數(shù)學運算看支出進度指標，分母是預算數(shù)，分子是支出數(shù)，要保持支出均衡推進，需從預算安排和預算執(zhí)行兩個方面來完善財政部門的日常工作。但是財政工作不是簡單的數(shù)字和運算，預算支出執(zhí)行不均衡還有很多深層次的原因。

（一）預算編制時間不合理，預算編制內(nèi)容不夠細化

1、預算編制時間安排不盡合理。由于預算編制“二上二下”程序較為復雜，目前年度預算都是在上一年的年中就開始編制，此時年度資金結(jié)余和下一年度工作任務都尚未確定，一般根據(jù)前幾年的實際情況進行測算編制下年度預算，預算編制難以做到全面把握和足夠細化。

2、預算編制內(nèi)容不夠完整準確。一是根據(jù)現(xiàn)行體制，一些上級轉(zhuǎn)移支付資金存在不確定因素，難以準確地列入年初預算，影響地方預算的完整性；二是預算單位的歷年結(jié)余沒有按規(guī)定完整地編入部門預算；三是對人員經(jīng)費預測不足，年度執(zhí)行中需要追加預算，人員支出擠占項目支出現(xiàn)象時有發(fā)生；四是對年度預算執(zhí)行中新增的支出項目預見不足，年初預算未安排，在預算追加的情況時有發(fā)生。

（二）預算執(zhí)行效率不高，部門執(zhí)行水平有待提升

1、預算分配程序復雜，資金撥付流程影響支出進度。中央和省市專款資金，每年都在下半年才陸續(xù)分配到市縣，有些在四季度甚至12月份才下達，造成資金無法及時使用。部分資金在有限的時間內(nèi)，在審批和下達流程的某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)耽擱而無法順利支付。

2、部門重分配輕管理，忽視資金使用效益。長期以來“重分配輕管理”的觀念，造成一些部門在預算安排時，積極爭取資金，而在預算執(zhí)行中，對資金使用管理松散，忽視支出效益，有些項目在預算編制時準備不充分，項目進度緩慢，資金無法正常下達，資金等項目的現(xiàn)象時有發(fā)生，使資金延遲撥付甚至到年底都無法撥付，資金效益無法發(fā)揮。由于長期的年底支出慣性，一些部門為了減少工作量，將符合支付條件的資金延遲到年底撥付，如將可按季度按月?lián)芨兜捻椖堪茨甓葥芨?，人為造成支出不均衡?/p>

3、政府采購跨年支付項目，未形成合理的運轉(zhuǎn)機制。由于政府采購手續(xù)和流程較多，招投標過程存在不確定因素較多，影響項目實施進度，造成“采購”和“支付”跨年度，加上部分采購項目合同期跨年，需多年多次支付，對財政支出進度的影響逐年上升。目前為確保合同正常執(zhí)行，這些跨年支付的資金在年度終了后結(jié)轉(zhuǎn)，未進行結(jié)算的采購資金沒有形成合理的運轉(zhuǎn)機制。

4、預算執(zhí)行過程存在問題，動態(tài)監(jiān)控未實施到位。在實際支付過程中，還存在一些問題：業(yè)務處室和主管部門對預算單位上報的項目支出用款計劃審核不及時，影響預算單位及時用款。部分單位在選擇支付方式（直接支付或授權(quán)支付）、經(jīng)濟科目、是否政府采購等方面出現(xiàn)錯誤，審核過程反復，影響支付效率。目前動態(tài)監(jiān)控體系沒有融入到財政國庫集中支付的業(yè)務流程中，未發(fā)揮其對支出進度推動作用。

（三）管理制度推進不暢通，獎懲措施不到位

主管部門和單位對支出進度快慢不夠重視是財政支出進度偏低的重要原因之一。雖然財政部門針對財政支出進度制定了相關(guān)的文件和制度，但是由于種種原因，各種獎懲措施不到位，不能提高部門、單位對支出進度的重視程度。如 “部門支出進度連續(xù)兩年低于全市平均進度，下一年度不得增加預算安排”的規(guī)定，目前沒有得到實際落實，一些部門和單位支出進度多年連續(xù)低于平均進度，嚴重拉低全市支出進度。

（四）預算監(jiān)督“重結(jié)果輕過程”，監(jiān)督體系不完善

多年來，對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，更多的是針對全年執(zhí)行的結(jié)果。在財政支出進度推進方面，一般僅制定了全年目標任務，而忽略月度間支出進度不均衡的問題，更加容易造成“年底突擊花錢”的現(xiàn)象。如全市2014年的支出進度相對較為平衡，是因為原來在12月份支付的資金提前至11月份，甚至第三季度進行支付使用。只有加強 “月度支出情況”的關(guān)注，強化“執(zhí)行過程”的監(jiān)督，才能促進財政資金的均衡使用，提高財政資金的使用效益。

三、加快預算執(zhí)行進度的措施建議

（一）健全預算編制機制，提高預算編制水平

1、完善預算編制方法。綜合運用零基預算、跨年度預算、項目庫預算等預算編制方法，不斷細化預算編制，提高預算年初到位率，提高預算編制的可行性。其中運用跨年預算編制方法，既可以有效解決目前跨年項目年度預算安排與項目實施期不一致的矛盾，也可以實現(xiàn)各項扶持經(jīng)濟發(fā)展和民生惠民政策的延續(xù)性和一致性。

2、細化基本支出和項目支出預算編制。提高基本支出編制的精準度，建立健全預算管理基礎信息數(shù)據(jù)庫，進一步完善基本支出預算管理辦法，逐步建立和完善人員定額與實物費用定額相結(jié)合的定額標準體系，杜絕項目支出用于彌補人員經(jīng)費的現(xiàn)象。加強對項目支出事前論證和規(guī)劃工作，將財政投資評審機制引入項目支出預算管理，把項目預算評審建成部門預算管理流程的必經(jīng)程序，提高項目支出編制水平。

3、加大對結(jié)余資金的統(tǒng)籌力度。將結(jié)余資金管理與預算編制相結(jié)合，完善結(jié)余資金管理方式，促進預算單位規(guī)范結(jié)余資金管理。嚴格落實結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)年限的規(guī)定，超過年限規(guī)定的資金一律收回預算。

（二）創(chuàng)新預算執(zhí)行管理，加快預算執(zhí)行效率

1、加快下達年度預算，建立預算下達機制。根據(jù)年度預算安排和項目實施進度情況，及時下達預算資金。對于年初未落實到具體單位的代編預算，要制定時間表，及時做好資金分配方案，抓緊落實到具體單位。對以收定支的支出項目，可以在不導致全年負結(jié)余的前提下采取先下達、后清算等方式，確保預算盡快執(zhí)行。對于中央和省級專款，可以結(jié)合本地區(qū)財力、區(qū)域等因素，根據(jù)多年數(shù)據(jù)測算，在年度執(zhí)行中按照一定比例提前下達使用，減少年底的支出壓力，有效改善全年支出均衡性。

2、建立政府采購資金特殊處理機制。針對政府采購項目年底未結(jié)算的資金，根據(jù)具體執(zhí)行情況進行定性分析。對于跨年支付的項目，如工程款、質(zhì)保金等，有明確合同金額，合同正在執(zhí)行過程中的項目，以后年度待結(jié)算的資金可以按照權(quán)責發(fā)生制原則在當年先列支采購專戶，在以后年度直接在采購專戶列支，每個采購項目在財政專戶中對應的資金不得相互串用，如有結(jié)余應當及時收回預算。對于已經(jīng)結(jié)算完畢的采購項目的結(jié)余資金，應該及時收回預算，不得用于其他采購項目結(jié)算，也不得結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。對采購資金專戶定期清理，落實違規(guī)處罰措施。一方面可以有效簡化政府采購跨年度結(jié)算的流程，另一方面財政支出進度也可以得到有效提高。

3、建立預算執(zhí)行反饋機制，提高部門預算執(zhí)行水平。財政部門定期通報各部門單位的預算執(zhí)行進度，監(jiān)督部門單位加強預算執(zhí)行管理，建立健全相關(guān)的考評機制，結(jié)合各部門預算執(zhí)行進度和項目績效情況，定期對部門進行考評通報。對預算執(zhí)行好的部門，予以表彰；對存在問題較多的部門，應要求其做出書面說明、及時提出改進措施。加強與部門的溝通協(xié)作，建立部門預算執(zhí)行分析和信息反饋機制，對于進度慢的單位，幫助其分析原因，協(xié)調(diào)解決預算執(zhí)行中的困難和問題，定期進行新進財務人員的業(yè)務培訓，提高部門預算執(zhí)行的水平。

4、加快預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系建設。在預算資金審核和支付的過程中，利用預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，通過每個監(jiān)控點的設置實時監(jiān)控預算執(zhí)行的全過程，提示及預警資金使用情況，及時發(fā)現(xiàn)錯誤，糾正違規(guī)，減少資金滯留，并形成報告匯總分析，提高了財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，規(guī)范了預算單位的財務管理工作，有效促進財政支出穩(wěn)步推進。

（三）建立預算支出執(zhí)行責任制度，落實嚴格獎懲措施

強化部門單位是預算支出執(zhí)行責任主體的意識，督促預算單位建立健全本部門單位的預算支出責任制度，完善內(nèi)部約束和激勵機制，明確考核指標，將責任落實到崗，任務落實到人，以加快支出執(zhí)行進度。財政部門應定期梳理匯總財政預算執(zhí)行管理方面的文件，嚴格落實各項推進支出的進度的獎懲措施，特別要將“預算編制”和“預算執(zhí)行”緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)雙向牽制的作用。同時，根據(jù)部門單位反饋的實際情況，在預算執(zhí)行的過程中不斷完善預算管理制度建設。

（四）完善監(jiān)督管理體系，加強“過程”監(jiān)督

首先，根據(jù)實際執(zhí)行情況，對于預算下達進度、預算支出進度按季制定支出進度考核目標，支出進度在第四季度按月制定每月支出進度考核要求，嚴格限制12月份的支出規(guī)模，促進財政資金及時撥付使用。其次，加強對保民生、促發(fā)展等重點支出項目的績效考核，根據(jù)考評結(jié)果相應調(diào)整和優(yōu)化部門年度預算支出的方向、結(jié)果和總量。再次，加強對預算追加事項的監(jiān)督，重點追蹤追加資金在年度中的使用情況，切實遏制追加資金年底突擊使用的現(xiàn)象。最后，加強社會監(jiān)督，通過適當?shù)耐緩剑谀甓葓?zhí)行過程中向社會發(fā)布預算執(zhí)行情況，促進預算執(zhí)行的公開化和透明化。

在當前嚴峻的宏觀經(jīng)濟和財政收入形勢下，只有財政支出均衡性不斷提高，財政資金的使用真正做到“把錢用在刀刃上”，才能充分發(fā)揮財政資金的使用效益，實現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的目標，確保各項惠民政策得到充分保障，有力推動地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。■

（作者單位：江蘇省常州市財政局）

[1]無錫市財政局.關(guān)于建立財政支出進度分類管理體系的研究[J].預算管理與會計，2013,(11).

[2]秦強.制約我國預算支出進度的主要因素和對策分析[J].財政監(jiān)督，2014，（22）.

[3]金翔.財政支出預算執(zhí)行進度問題分析及對策[J].財會研究，2012,(12).

（本欄目責任編輯：阮靜）