推進相對集中行政許可權改革調研與思考——以邯鄲市縣行政審批局設立和運行為例

李建法，郭麗英，陳曉

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推進相對集中行政許可權改革調研與思考——以邯鄲市縣行政審批局設立和運行為例

李建法1，郭麗英2，陳曉3

（1.邯鄲市機構編制委員會辦公室，河北 邯鄲 056000；2.中共邯鄲市委黨校，河北 邯鄲 056000；3.邯鄲市機構編制委員會信息中心，河北 邯鄲 056000）

從全面建設行政服務中心到試點建設行政審批局是中國行政審批制度的一大改革創(chuàng)新，這有利于促進行政許可權從“平臺整合”到“實體承辦”、從“局部程序集中”到“全面權責集中”的提升。邯鄲市作為河北省確定的第一批在市縣全面組建行政審批局的設區(qū)市之一，以組建行政審批局為牽總，以創(chuàng)新行政管理體制為核心，相對集中行政審批權限，創(chuàng)新審批方式，優(yōu)化審批流程，對傳統(tǒng)意義上的行政管理框架進行了重新設計、重新組合、重新再造，以體制機制創(chuàng)新推動政府職能轉變，破解政府管理體制改革中的“職責同構”等深層次問題，從而為“行政審批局”模式的改革能否從政策試點走向普遍實行提供有益探索。

邯鄲；相對集中行政許可權；改革

開展相對集中行政許可權改革是我市承接落實省委2017年全面深化改革要點的重要改革內(nèi)容，是服務民生的重要事項，也是提升區(qū)域核心競爭力的必然要求。近年來，我市積極探索，大膽實踐，以優(yōu)化營商環(huán)境為重點，深入推進相對集中行政許可權改革，積極組建設立行政審批局，著力打造“一站式審批、一條龍服務”政務發(fā)展新平臺，取得了初步成效。

一、推進相對集中行政許可權改革的前提

（一）上級有要求

近年來，國家、省高度重視行政審批領域的改革，趙克志書記在省第九次黨代會報告中指出，“深化行政管理體制改革，在市縣全面推開相對集中行政許可權、設立行政審批局改革”，并在 2017年 2月3日全省深化機關作風整頓大會上要求市縣兩級年內(nèi)全部建立行政審批局，開展此項改革，是不折不扣執(zhí)行上級決策部署的需要。

（二）現(xiàn)實有需要

近年來,雖然簡政放權取得了一定的成績，但行政審批時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多等“一長四多”問題仍然存在，群眾辦事難、辦事繁、程序多還沒有從根本上得到解決。推進相對集中行政審批權改革是解決“一長四多”問題的有效手段。如辦理施工許可證，改革前在取得工程規(guī)劃許可證后，需15個部門審查26個事項，共計161個工作日。通過改革，現(xiàn)在采取容缺預受理制，對劃轉至行政審批局的22個事項與施工許可打包申請，同時辦理，方便了企業(yè)，提高了效率，如邯鄲學院特教樓等項目審查合格僅20天左右，較改革前縮短了80%以上的時間。

（三）改革有基礎

市委、市政府高度重視行政審批制度改革，2008年建立了行政服務中心，為方便企業(yè)和群眾辦事，我市實行“三集中、三到位”和首席代表制，做到“三個百分百”，進駐率百分百、授權率百分百、事項集中百分百。同時，所有行政審批“一口收”、固定資產(chǎn)投資實行聯(lián)審聯(lián)驗制、“多證合一一照一碼一證一章”登記制等一系列制度建設和機制創(chuàng)新，行政審批規(guī)范化標準化工作成效明顯，亮點紛呈，這些工作為開展相對集中審批奠定了堅實基礎。

二、推進相對集中行政許可權改革的主要做法

（一）精心籌備，加快組建市縣行政審批局

一是堅持試點先行。把改革試點作為突破行政體制改革全局的關鍵抓手，解放思想、大膽探索，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)上先行先試，省編辦將魏縣為改革試點，探索組建行政審批局，2015年3月，我市又將涉縣確定為試點，積極主動爭取上級支持，2016年3月，省編辦印發(fā)了《關于擴大設置行政審批局改革試點的通知》，明確將涉縣列為擴大設置行政審批局改革試點單位。二是借鑒先進經(jīng)驗。為確保改革工作高起點開局，組織市縣兩級有關部門到上海自貿(mào)區(qū)，天津濱海、廊坊市等地進行實地考察，涉縣、曲周等縣區(qū)也分別多次組織到邢臺威縣、唐山曹妃甸、滄州黃驊港等地學習取經(jīng)，學習先進地區(qū)組建行政審批局的創(chuàng)新做法和推進三級便民服務平臺建設的成功經(jīng)驗，為開展設立行政審批局改革提供了有益借鑒。三是全面完成組建。按照“依法推進、精簡高效、審管分離、協(xié)同監(jiān)管、陽光便民”的原則，2015年9月，涉縣行政審批局正式掛牌，2016年9月，魏縣行政審批局掛牌，2017年3月9日市級行政審批局掛牌成立，截至2017年5月27日，我市18個縣（市、區(qū)）行政審批局已全部掛牌成立。行政許可事項、與許可相關的審核、備案等其他行政權力事項以及相關收費事項均已劃入行政審批局，市縣兩級行政審批局的領導班子均已配備到位、“三定”規(guī)定均已印發(fā)到位，人員基本到位，實現(xiàn)了“四到位”。目前，市縣兩級行政審批局已正式運行。

（二）市縣聯(lián)動，統(tǒng)籌整合行政審批職能

我市將成立行政審批局作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，列入“放管服”改革的首要任務。一是集中審批，協(xié)同監(jiān)管。在政務中心的基礎上組建行政審批局，一套班子、兩塊（三塊）牌子（市行政審批局掛市政務服務中心管理委員會、市公共資源交易監(jiān)督管理辦公室牌子，縣行政審批局掛縣政務服務中心管委會牌子），不增加機構、不增加編制。將現(xiàn)行的行政許可權集中交由行政審批局行使，做到“一枚印章管審批”。按照有權必有責、權責須對等的要求，理順行政審批局與職能部門的職責關系，厘清職責邊界，完善協(xié)作機制，確保審批與監(jiān)管有效銜接。二是市縣聯(lián)動，全面覆蓋。通過組建行政審批局，將分散在各審批部門的行政審批職責全部劃轉至行政審批局，讓審批主體和事項實現(xiàn)由分散審批到集中審批的轉變。其中，市級將27個部門的317項行政許可及關聯(lián)事項劃轉至市行政審批局，8個縣（市、區(qū)）完成集中的部門數(shù)量超過20個，10個縣（市、區(qū)）劃轉事項超過200項。三是突出重點，分步推進。市本級和縣（市、區(qū)）首先選擇與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)關系最密切的投資建設、市場準入方面先行改革，然后逐步擴大到民生服務、社會服務等其他領域。截至目前，其中，肥鄉(xiāng)、邱縣、廣平涉及項目投資領域事項數(shù)量分別達到114項、95項、91項，峰峰礦區(qū)、冀南新區(qū)，涉及市場準入領域事項數(shù)量分別達到109項、51項。

（三）流程再造，建立規(guī)范高效運行機制

通過設立行政審批局，實現(xiàn)流程再造的“化學反應”，打破按部門設置審批窗口的方式。一是理清職責邊界。向市行政審批局劃轉的317項行政許可及關聯(lián)事項、16項收費事項中，有4項劃轉事項、兩項收費事項已取消。針對313項劃轉事項和14項收費事項的審批人員和審批權限，市行政審批局出臺了事項、權限、責任三個清單，印發(fā)了《關于明確劃轉事項審批人員及審批權限的通知》，形成了較為完善的清單管理體系。二是簡化辦理環(huán)節(jié)。除依法需要履行聽證、招標、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定、審圖，現(xiàn)場踏勘和專家評審環(huán)節(jié)的197項外，其它審批流程均按照“受理——審驗——核準”三個環(huán)節(jié)辦理。三是審批事項標準化。按照服務業(yè)組織標準化工作指南（GB/T24421）要求，對劃轉事項的設立依據(jù)、受理條件、申請材料、法定時限、承諾時限、是否收費、收費依據(jù)、收費標準、辦事流程等9個方面進行審查，進一步規(guī)范了審批行為，提高了效率。

（四）優(yōu)化服務，推進標準化和信息化建設

一是創(chuàng)建行政審批系統(tǒng)，不斷完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。按照同步建設審批系統(tǒng)的要求，市行政審批局確定了每個行政審批事項的39個要素信息，通過對要素信息逐項合法性審查后錄入審批系統(tǒng)，該系統(tǒng)目前已上線運行，將與市民網(wǎng)、市行政執(zhí)法監(jiān)管信息平臺和市行政權力公平運行網(wǎng)共同組成統(tǒng)一的邯鄲市“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”網(wǎng)絡平臺。截至2017年5月底，市民網(wǎng)投資審批類網(wǎng)上辦件量186件，行政許可類網(wǎng)上辦件量938件，公共服務類網(wǎng)上辦件量1445件。二是推行“1+N+X”模式，加快商事登記制度改革。在商事登記領域，推行“1+N+X”模式，1是指營業(yè)執(zhí)照，N是指事項，X是指證照，目前，在“五證合一”的基礎上，市行政審批局已經(jīng)實現(xiàn)了“八證合一”，下一步將推行“十八證合一”，簡化準入手續(xù)，最大限度方便群眾和企業(yè)。三是推進公共資源交易平臺建設，提高資源合理高效配置。市行政審批局整合了原邯鄲市政府采購中心、原邯鄲市產(chǎn)權交易中心、原邯鄲市建設工程交易中心、原邯鄲市國土資源交易中心等四個單位、建立了統(tǒng)一的公共資源交易平臺和“公共資源電子交易系統(tǒng)”，實行分段式流程化管理。截至目前，受理各類交易項目410項，實現(xiàn)交易節(jié)資率5.7%，增值率25.8%，進一步優(yōu)化資源配置，提高交易效率。四是推行群眾辦事“一趟清”和“不見面”改革，倒逼政務服務提質提效。按照李克強總理對“放管服”改革提出的 “五個為”要求，在全市對申請材料齊全、符合受理條件的事項，實現(xiàn)“一趟清”；實行網(wǎng)絡審批、快遞送達或全程代辦，實現(xiàn)與審批人員“不見面”。目前，市級已在群眾最關注的、服務群眾最直接的社保、醫(yī)保領域梳理出38類“一趟清”事項，占比達76.4%。同時，在永年區(qū)同步開展縣級試點，已梳理公布“一趟清”事項303項。

三、推進相對集中行政許可權改革的成效

（一）提高了行政效率

通過實施行政審批權相對集中改革，再造審批流程，進一步壓縮辦理時限，一枚公章對外解決“一長四多”，大大提高了行政效率，進一步激發(fā)了市場活力。市行政審批局通過流程再造，共減少申請材料數(shù)量170項，縮短辦理時限1013天，減少環(huán)節(jié)數(shù)量110個。各縣（市、區(qū)）行政審批局通過流程再造，也極大提升了審批效能，如涉縣投資類項目由原來的169天縮短至45天以內(nèi)、核準類項目由96天縮短至60天以內(nèi)。今年上半年全市新增市場主體5.9萬戶，同比增長20%。

（二）減少了行政耗費

改革前行政審批事項大都分散在各有關部門，審批機構多，審批人員多，而且還存在重復提交、多頭審批的現(xiàn)象。通過實施行政審批權相對集中改革，組建行政審批局，單位資源整合，一局一章管審批，審批人員大幅減少，如涉縣從事行政審批工作人員由原來的近300人壓減至75人。不僅有效提高了工作效率、降低了社會成本，社會資源得到高效利用，而且為群眾和企業(yè)提供了方便快捷人性化的服務。

（三）提升了服務功能

通過實施行政審批權相對集中改革，市行政審批局繼續(xù)秉持“便民、規(guī)范、廉潔、高效”的服務理念，暢通咨詢、指導、辦理直通車機制，為申辦人提供精準服務，讓百姓切實感受到行政審批制度改革帶來的實惠。進一步強化軟硬件設施建設，將原來分散的各個審批窗口，集中到一個區(qū)域，實行一個窗口對外，一條龍服務，為群眾辦好事、快辦事、能辦事、辦成事奠定堅實基礎。市行政審批局成立以來，共辦理審批6969件，其中2017年6月份受理事項1647件，辦結1625件，按時辦結率達到100%。

四、推進相對集中行政許可權改革過程中存在的問題

（一）改革同步待提升，上下銜接有難度。

我省現(xiàn)行行政審批局是在市、縣（市、區(qū)）層級探索實踐，省級及以上單位還沒有成立行政審批局。這就意味著地方行政審批局沒有“職責同構”的上級主管部門，使得相關業(yè)務部門的上下級溝通和協(xié)調困難，找不到對應方，增加了工作對接和協(xié)調的難度，影響工作效率。以 事項為例，需要與上層級 個委辦局對口協(xié)調，增加了許多工作量和上下銜接的成本。此外，行政審批局的一些審批事項在政策尺度把握、專業(yè)標準認定、現(xiàn)場勘驗等方面仍需要與原主管部門協(xié)商溝通，增加了單位橫向溝通協(xié)調的成本。

（二）簡政放權需加大，效率質量要齊抓

行政審批局的成立使得審批事項由分散到集中，極大地提升了審批效率，審批效率提升，很大部分也是基于審批流程規(guī)范和優(yōu)化上，更多體現(xiàn)的是行政效能改善，而不是行政審批質量的提高。政府服務對象并不關心政府機構改革和行政審批權力具體運作方式，而是關心審批事項的多少、難易程度、便利化狀況等實質內(nèi)容，習慣結合自身經(jīng)歷評判改革效果。因此，對劃轉到行政審批局的事項做進一步精簡下放是很有必要的。

（三）平臺整合有困難，頂層設計是關鍵

邯鄲市首批集中的317項行政許可及關聯(lián)事項，共對應33個業(yè)務操作系統(tǒng)；按照建設層級分，國家部委10個、省廳14個、市級9個；按照應用網(wǎng)絡環(huán)境分，電子政務外網(wǎng)16個、專網(wǎng)17個。要想打通信息屏障、整合信息系統(tǒng)，面臨重重困難。需要從頂層設計層面加強行政審批業(yè)務平臺整合，破除信息孤島，促進資源共享，形成“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的全新服務模式。除此之外，鑒于我市行政審批局成立時間不長，個別地方還面臨著人員調整未完全到位、業(yè)務不熟悉等問題。

五、推進相對集中行政許可權改革的對策建議

（一）持續(xù)放權問效，提高“獲得感”

堅持目標導向和問題導向，聚焦和解決政府職能轉變，直接回應社會公眾和企業(yè)需求。進一步加大劃轉事項的削減力度，提高群眾獲得感。同時，開展簡政放權評估問效，組成專家組對簡政放權重大政策落實情況進行跟蹤評估，查找不協(xié)調、不配套、不銜接、不落實等問題，并嚴肅整改。

（二）健全審管銜接，確保“一批就管”

成立審批局的初衷在于實現(xiàn)“審管分離”建立決策、審批、監(jiān)管既相互制約又相互協(xié)調的運行機制。要保證事項能夠“一批就管”，前后緊密銜接，事中事后監(jiān)管必須放在突出位置。一是建立審批信息聯(lián)動聯(lián)通機制，行政審批局要將行政審批過程和結果的信息同步推送相關行政職能部門，建立相關會商制度等，解決審批局與同級原審批職能部門的溝通銜接問題，確保審批監(jiān)管工作無縫對接；二是及時協(xié)調增加文件抄送主體。各原審批職能部門在接收上級下發(fā)的涉及審批相關事項的文件、業(yè)務培訓通知時，應及時抄送各行政審批局，解決審批局與上級業(yè)務對口部門的溝通銜接問題，確保審批局及時貫徹落實相關政策法律；三是建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制。制定出臺加強事中事后監(jiān)管的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，明確審批部門與監(jiān)管部門雙方的責任和義務，并建立完善的信息互通機制。

（三）加大創(chuàng)新力度

一是進一步加強業(yè)務培訓。由行政審批局拉出人員名單，人社、編制等部門配合，不與原審批單位打招呼，確保將業(yè)務熟練的審批人員留在審批局，不足部分在編制限額內(nèi)進行遴選。同時，對劃轉的審批人員加強業(yè)務培訓，不斷提高工作人員業(yè)務能力，確保審批工作高效運行。二是進一步推進審批方式與流程的創(chuàng)新。充分發(fā)揮行政審批局相對集中行政審批權的優(yōu)勢，改革審批方式，進行審批流程再造。對簡單事項，實行立等審批；對聯(lián)辦事項，實行一口辦理；對關聯(lián)審批，實行一章多效；對踏勘驗收，實行統(tǒng)一勘驗；開通網(wǎng)上審批，實行一次領證；大力減少繁瑣要件，建立覆蓋各項行政審批的電子要件庫，將申請人提供的審批要件實行唯一編碼鎖定，統(tǒng)一電子存檔，部門共享共用，有效解決審批要件重復提交問題，實現(xiàn)申請材料“一件多用”；全面推行行政審批服務標準化，創(chuàng)新建立科學快捷的現(xiàn)場審批模式。三是進一步提高服務能力。以相對集中行政許可權、強化“一窗受理、集成服務”，換位換位群眾和企業(yè)立場，堅持“一件事情”列為一個事項，編制全市“便企利民一趟清”事項清單，努力實現(xiàn)“一趟清為原則、多趟辦為例外”目標。

（四）推進一網(wǎng)通，打通“信息孤島”

一是建設“1+3”統(tǒng)一以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系。按照國務院和省政府要求，加快落實市政府《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的實施意見》（邯政發(fā)〔2017〕1號），于11月底前建成以市政府門戶網(wǎng)站為總入口，利用邯鄲市電子公務外網(wǎng)，建成邯鄲市民網(wǎng)+邯鄲市行政執(zhí)法監(jiān)督信息平臺、邯鄲市行政權力公開運行系統(tǒng)、邯鄲市行政審批局綜合業(yè)務系統(tǒng)（“1+3”），統(tǒng)一以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系并與省統(tǒng)一的政務服務平臺對接，部門業(yè)務專網(wǎng)和地方政務平臺互相聯(lián)通，逐步實現(xiàn)“登一張網(wǎng)，進所有專網(wǎng)”的目標。二是推進網(wǎng)上申請辦結全流程大閉環(huán)。依托邯鄲市民網(wǎng)，建設市本級電子證照系統(tǒng)，向省級電子證照系統(tǒng)歸集電子證照信息。積極推進電子證照共享與歸檔建設，通過申請表填報、網(wǎng)上在線支付服務與線下快遞送達自動對接等，逐步實現(xiàn)房屋權屬證明、納稅證明、交通違法罰沒款收繳、戶外廣告審批等多項審批服務的網(wǎng)上辦事全流程閉環(huán)，最終實現(xiàn)“一次都不跑、事情全辦好”的目標。

[責任編輯 王云江]

Reform research and thinking about advancing the relative centralized power of administrative licensing

LI Jian-fa1, GUO Li-ying2, CHEN Xiao3

(1.Handan office of Institutional Committee, Handan 056000, China; 2.Handan Party Institute of CCP, Handan 056000, China; 3. Handan Information Center of Institutional Committee, Handan 056000, China)

It is an important reform and innovation for China's administrative approval system to develop from the overall construction of administrative service center to the pilot construction of the administrative approval bureau.It is helpful to stimulate the administrative licensing power to develop from "platform integration" to "entity undertaking", from "partial program centralization" to "comprehensive power and responsibility centralization" . As one of the first cities and counties in Hebei province that are allowed to set up the administrative approval authorities in the local areas, Handan, taking the organization of administrative examination and approval bureau as the lead and the administrative management system innovation as the core, is trying to relatively centralize administrative approval power, innovate the way of approval, optimize approval process and redesign, recombine and recycle thetraditional administrative framework, to promote the transformation of government functions by institutional mechanism innovation and solve deep-seated problems in the government management system reform like "isomorphic responsibility", which is to transform the the reform of "administrative approval bureau" mode from the pilot policy to universal implementation.

Handan; relative centralized power of administrative licensing; reform

10.3969/j.issn.1673-9477.2017.04.018

D63

A

1673-9477(2017)04-052-04

2017-10-18

2017年河北省機構編制委員會辦公室研究課題（編號：L2017110）

李建法(1962-)，男，河北邢臺人，研究方向：機構編制管理、行政管理體制、行政審批制度改革。