國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)獨(dú)立性的憲制視角

胡國(guó)梁

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，南昌330013）

國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)獨(dú)立性的憲制視角

胡國(guó)梁

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，南昌330013）

在全面深化改革背景下塑造市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，必須關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)這一支點(diǎn)。對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)及其運(yùn)作機(jī)制的理解會(huì)直接影響市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的法律調(diào)整。既有研究對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立性證成尚不充分，可借用政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的分析框架予以補(bǔ)強(qiáng)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立性能夠在憲制框架中得到解釋，而為實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性控制，也必須從完善既有憲法文本和激活憲法實(shí)施機(jī)制兩個(gè)維度付出努力。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；憲法

黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定勾畫了中國(guó)未來(lái)改革的藍(lán)圖，而這份改革藍(lán)圖中的焦點(diǎn)仍然是市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的塑造。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)是應(yīng)矯正市場(chǎng)失靈需要而產(chǎn)生的，也是連接市場(chǎng)與政府間的重要支點(diǎn)，因此，正確塑造市場(chǎng)與政府關(guān)系的理論前提是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的充分認(rèn)識(shí)。從中西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)行使邏輯來(lái)看，權(quán)力行使的獨(dú)立性較為突出，但對(duì)這種獨(dú)立性如何解釋以及如何在憲制框架下對(duì)其予以有效約束，理論上的關(guān)注依然不夠。

一、權(quán)力分類理論重構(gòu)下國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立性

孟德斯鳩的三權(quán)分立理論雖然廣為人知，但“孟德斯鳩對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分類的18世紀(jì)中期，正值自由資本主義方興未艾，國(guó)家不干預(yù)私人交易的自由放任理論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立命之本，政府不輕易涉足私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”［1］。因此，孟德斯鳩權(quán)力分立理論僅僅局限于政治權(quán)力的場(chǎng)域，即對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的劃分并予以相應(yīng)的制衡式設(shè)計(jì)，而經(jīng)濟(jì)權(quán)力，即國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)并不在其考察視野之中?！罢螜?quán)力是直接服務(wù)國(guó)家機(jī)器，組織國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家權(quán)力。經(jīng)濟(jì)權(quán)力則是直接服務(wù)于經(jīng)濟(jì)生活，組織經(jīng)濟(jì)生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家權(quán)力?！保?］段凡在《論權(quán)力應(yīng)是公權(quán)力》一文中對(duì)權(quán)力的形態(tài)進(jìn)行了理論重構(gòu)，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)力包括政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力三種類型，其中經(jīng)濟(jì)權(quán)力即國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)。政治權(quán)力是以政治國(guó)家為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)權(quán)力是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為前提，社會(huì)權(quán)力是以市民社會(huì)為依托，作為經(jīng)濟(jì)權(quán)力的國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)由此基于同政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的差異獲得獨(dú)立性。由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)和社會(huì)權(quán)力差異明顯，這里主要就國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)和政治權(quán)力進(jìn)行比較分析。

（一）國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)與政治權(quán)力的產(chǎn)生動(dòng)因不同

政治國(guó)家旨在通過(guò)聚合自然狀態(tài)下原子式存在的個(gè)體，使個(gè)體讓渡出一部分自然權(quán)利并將其整合成政治權(quán)力，以政治權(quán)力化解“人類生存困境”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則更加強(qiáng)調(diào)個(gè)體的自由與能動(dòng)性，旨在通過(guò)意思自治、自由競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制的設(shè)計(jì)，使結(jié)構(gòu)在政治國(guó)家中的個(gè)體得到最大程度的釋放，以市場(chǎng)機(jī)制化解“人類發(fā)展困境”。盡管這種市場(chǎng)機(jī)制在發(fā)展過(guò)程中因出現(xiàn)了壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等失靈問(wèn)題而需要國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的介入，但后者的介入也是以尊重市場(chǎng)機(jī)制為前提的，“更好發(fā)揮政府作用”的基礎(chǔ)是“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。正因如此，在我國(guó)過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的權(quán)力嚴(yán)格而言并不能稱作國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)，而是政治權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的表現(xiàn)，具有濃厚的政治色彩。

（二）國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)與政治權(quán)力的運(yùn)行邏輯不同

“在洛克那里，政治權(quán)力產(chǎn)生于個(gè)體通過(guò)社會(huì)契約結(jié)成公民社會(huì)的過(guò)程中”［3］，而公民社會(huì)與民主價(jià)值又具有內(nèi)在契合性，公民社會(huì)的有效運(yùn)作也依賴民主理念的弘揚(yáng)和民主制度的建構(gòu)。亞里士多德有句名言：“人是天生的政治動(dòng)物。”參與政治運(yùn)作在亞氏看來(lái)似乎已經(jīng)是一種自然權(quán)利，在進(jìn)入政治國(guó)家之后，這一自然權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必然要求政治權(quán)力在民主邏輯下運(yùn)行。事實(shí)上，權(quán)力制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)也是為了防范政治權(quán)力走向?qū)啵瑩p害民主價(jià)值。如今，不僅立法權(quán)的行使強(qiáng)調(diào)民主，連司法權(quán)也越來(lái)越多地被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)走向民主化。與政治權(quán)力運(yùn)行的民主邏輯不同，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的行使更側(cè)重的是效率價(jià)值。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是一項(xiàng)非常專業(yè)的活動(dòng)，離不開(kāi)對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的充分把握，因而，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)只能交由精英群體來(lái)行使。另外，由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行瞬息萬(wàn)變，國(guó)家在對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)過(guò)程中，必須緊盯經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)并及時(shí)作出科學(xué)決策，效率要優(yōu)位于民主。在國(guó)內(nèi)外國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的實(shí)踐中，出現(xiàn)了很多獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，這些獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)通常享有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，這種設(shè)計(jì)也是為了防止民主泛濫給經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)帶來(lái)的消極影響。

（三）國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)與政治權(quán)力的利益追求不同

雖然從總體上講公共權(quán)力所應(yīng)追求的都是公共利益，但公共利益在具體權(quán)力運(yùn)作中又具有不同的表現(xiàn)形式。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)旨在矯正市場(chǎng)失靈，其所追求的是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益。在自由放任的市場(chǎng)機(jī)制下，每個(gè)人都只關(guān)注自己的眼前利益，雖然這也在一定程度上不自覺(jué)地促進(jìn)了社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，但在生產(chǎn)社會(huì)化以后，社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益逐漸遭到了來(lái)自“無(wú)形之手”的損害，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的負(fù)面影響日益增大，以致深刻制約著市場(chǎng)機(jī)制本身作用的發(fā)揮。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的介入就是要努力消除市場(chǎng)機(jī)制的這種負(fù)面影響，維護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益。政治權(quán)力所追求的利益就比較復(fù)雜，有時(shí)表現(xiàn)為國(guó)家利益，有時(shí)表現(xiàn)為公共利益，有時(shí)甚至是國(guó)家利益或公共利益之名所掩蓋下的政黨利益或集團(tuán)利益之實(shí)，難以一言以蔽之。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)所追求的社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益與政治權(quán)力所追求的利益時(shí)有沖突。一個(gè)典型的表現(xiàn)就是我國(guó)廣泛存在的行政壟斷行為，“作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的一種特殊現(xiàn)象，行政壟斷主要依靠公共權(quán)力來(lái)獲取產(chǎn)業(yè)的獨(dú)占地位或達(dá)到區(qū)域市場(chǎng)封鎖的目的”［4］，在維護(hù)本地行業(yè)利益的同時(shí)，卻損害了整體經(jīng)濟(jì)利益。2014年9月，河北省政府就因規(guī)定“本省客路橋費(fèi)半價(jià)，歧視外地車”受到反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查。

綜合以上分析來(lái)看，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)與政治權(quán)力存在多方面的不同，并且這些不同直接影響著制度實(shí)踐，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)混同于政治權(quán)力之中不僅會(huì)影響兩種權(quán)力的正常運(yùn)行，還會(huì)影響經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)化合理轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。“無(wú)論是宏觀調(diào)控權(quán)還是市場(chǎng)規(guī)制權(quán)，都已經(jīng)不同于傳統(tǒng)的‘政治性權(quán)力’，而是各有其自身的特色?！保?］因此，承認(rèn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立性不僅在理論上具有重要意義，在促進(jìn)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革和維護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益方面更具根本性意義。

二、國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)獨(dú)立行使面臨的憲制難題

（一）國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)獨(dú)立行使與權(quán)力制衡

權(quán)力機(jī)制是人類政治文明的一項(xiàng)重要成果，對(duì)維護(hù)民族共同體的存續(xù)和發(fā)展具有重要意義，但權(quán)力對(duì)資源巨大的分配能力也容易被非法使用。阿克頓勛爵就曾指出：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素?！保?］權(quán)力機(jī)制似乎就如一個(gè)潘多拉魔盒，人類政治文明的發(fā)展在很大程度上就是尋求更好的制度安排來(lái)控制權(quán)力的行使，“作為一個(gè)與‘人治’相對(duì)立的概念，法治本身就是為了通過(guò)法律遏制政府權(quán)力而不是為了通過(guò)法律管治普通民眾而提出來(lái)的”［7］。人類經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐，探索出了對(duì)權(quán)力的多元化控制方式，其中最重要的就是權(quán)力制衡。權(quán)力制衡因而也成為現(xiàn)代法治的重要構(gòu)成。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)通常集準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和行政權(quán)于一身，這與權(quán)力的分立與制衡要求存在內(nèi)在的張力。在缺乏相應(yīng)制衡的情況下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)是否會(huì)一家獨(dú)大，不斷自我膨脹？如果接受國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立行使，那是否意味著權(quán)力制衡理念不再適用？進(jìn)言之，如果權(quán)力制衡理念不再適用，是否需要對(duì)既有的政治結(jié)構(gòu)予以重新安排？又以什么樣的理念予以安排？這可能都是我們需要直面的問(wèn)題。

（二）國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)獨(dú)立行使與多數(shù)意志

現(xiàn)代法治的一條基本規(guī)則是，國(guó)家權(quán)力總體上應(yīng)當(dāng)為人民所有，權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多數(shù)人民的意志。這既是法治的內(nèi)在要求，也是民主的必然指向。如果強(qiáng)調(diào)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)特定機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使，多數(shù)意志能否得到體現(xiàn)就可能存疑。有學(xué)者曾指出：“獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)和構(gòu)造是向非代表多數(shù)的機(jī)構(gòu)授權(quán)的典型例子。”［8］這似乎進(jìn)一步強(qiáng)化了這種擔(dān)憂。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立行使到底是獨(dú)立到何種程度？這種獨(dú)立是否會(huì)脫離多數(shù)意志，脫離人民的控制？如何保障這種獨(dú)立性的權(quán)力始終致力于維護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益？顯然，要證成國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立性也必須對(duì)這些問(wèn)題予以回答。

（三）國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)獨(dú)立行使與憲法文本

如前所述，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)產(chǎn)生的重要背景是生產(chǎn)社會(huì)化及其所帶來(lái)的市場(chǎng)失靈，但這只是對(duì)各國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)理論上的一個(gè)總體描述，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的制度實(shí)踐還必須回到各國(guó)具體的制度環(huán)境中去，其中最重要的就是憲法制度。尤其是在有成文憲法的國(guó)家，如何在憲法文本中找到國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)及其獨(dú)立行使的依據(jù)至關(guān)重要。如果這樣一種極為重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)力在憲法上找不到依據(jù)，不可避免地會(huì)有違憲嫌疑。從我們國(guó)家的情況來(lái)看，是否能夠從現(xiàn)行憲法條文中尋找到國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)及其獨(dú)立行使的依據(jù)呢？如果在憲法文本中找不到關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)直接或間接的規(guī)定，該如何處理其與憲法文本之間的關(guān)系呢？黨的十八屆四中全會(huì)前所未有地專門以依法治國(guó)為主題，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依憲治國(guó)首先要“認(rèn)真對(duì)待我國(guó)憲法文本”，“突出憲法的調(diào)整功能與社會(huì)問(wèn)題的憲法化，在憲法與社會(huì)的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理方式的法治化”［9］。因此，如果不能將國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)與我國(guó)憲法文本予以對(duì)接，自然會(huì)引起人們對(duì)憲法實(shí)施與法治建設(shè)的隱憂。

三、國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)獨(dú)立的合憲性論證

李培才在討論政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力時(shí)指出：“作為政府權(quán)力合法性的效力來(lái)源，在文本的意義上，應(yīng)當(dāng)在憲法上——不論是通過(guò)解釋憲法、修改憲法，還是制定新的憲法——獲得充分的效力根據(jù)。”［10］但通常認(rèn)為，解釋憲法或合憲性解釋是針對(duì)某一具體的法律規(guī)范，解釋主體是具有憲法解釋權(quán)的特定機(jī)構(gòu)。由于這里主要是從學(xué)理的角度對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性問(wèn)題進(jìn)行分析，為避免造成不必要的混淆，本文遂采用合憲性論證的提法。

王名揚(yáng)先生在介紹美國(guó)行政法的時(shí)候?qū)ｉT對(duì)行使國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的合憲性予以了分析：“美國(guó)最高法院從未認(rèn)為獨(dú)立控制委員會(huì)的法律，由于規(guī)定權(quán)力混合而違反美國(guó)憲法?！保?1］原因在于美國(guó)最高法院并不是僵化地理解分權(quán)原則，而是根據(jù)實(shí)踐的需要作靈活解釋，并且權(quán)力的混合在既有的憲制結(jié)構(gòu)中是可控的，如果獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)有侵害個(gè)人權(quán)利和自由之嫌，最高法院可以對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。雖然以上是從權(quán)力混合的角度來(lái)說(shuō)明國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性，但所給出的理由同樣可以用來(lái)說(shuō)明權(quán)力制衡問(wèn)題。雖然國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)具有獨(dú)立性，并應(yīng)主要由處于獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)來(lái)行使，但其仍然要受到制約：一方面，如果個(gè)體的權(quán)利受到了國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的具體侵害，個(gè)體可以經(jīng)由訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益，法院可以對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的某一具體行為予以審查并作出裁決；另一方面，在建立了違憲審查制度的國(guó)家，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的抽象行為如果違背了憲法，顯然會(huì)受到違憲審查機(jī)構(gòu)的審查。

憲法既是多數(shù)意志的體現(xiàn)，也要保障多數(shù)意志的貫徹，因此，多數(shù)意志也可以說(shuō)是憲法精神的重要內(nèi)容。多數(shù)意志的貫徹在不同國(guó)家會(huì)有不同的表現(xiàn)形式。在大國(guó)中，多數(shù)意志通常只能通過(guò)間接的方式來(lái)表達(dá)。多數(shù)意志體現(xiàn)了民主價(jià)值，但從東西方歷史來(lái)看，民主不僅包括多數(shù)民主，也包括精英民主。我們至少可以認(rèn)為，精英政治不僅并不必定反民主，而且可以在一定程度上糾正多數(shù)民主所帶來(lái)的弊端。如前所述，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的政治權(quán)力，其所具有的經(jīng)濟(jì)色彩要遠(yuǎn)遠(yuǎn)濃于政治色彩，因此，單純以多數(shù)意志這種具有濃厚政治色彩的話語(yǔ)來(lái)敘述國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的問(wèn)題并不十分妥當(dāng)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立性很大程度上是源于其固有的專業(yè)性，這種專業(yè)性就決定了決策權(quán)必須掌握在少數(shù)精英人士的手上。而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身可以說(shuō)是瞬息萬(wàn)變，決策及時(shí)與否所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果可能天壤之別。因此，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立行使并不是站在多數(shù)意志的對(duì)立面，而是力圖矯正多數(shù)意志在某些領(lǐng)域可能具有的盲目性。事實(shí)上，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的具體行使來(lái)看，它也并不完全排斥多數(shù)意志，因?yàn)閲?guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的行使機(jī)構(gòu)通常是委員會(huì)制，而非首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，“在委員會(huì)的運(yùn)作中，不僅每個(gè)委員都有發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，而且把充分的表達(dá)、商議作為其正確運(yùn)行的基本要求”［12］。因此，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立行使并沒(méi)有背離多數(shù)意志的憲法精神。

四、國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性控制

（一）合憲性控制之一：憲法既有文本的完善

要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性控制，我們首先必須檢討和反思憲法文本的既有規(guī)定，通過(guò)查漏補(bǔ)缺對(duì)其予以完善。雖然前文的論述已經(jīng)表明，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)及其獨(dú)立性可以獲得合憲性論證，但也必須承認(rèn)，這種論證依然略顯單薄，這并非（至少并非主要）由于論證進(jìn)路存在問(wèn)題，而在于論證的依據(jù)本身有待改進(jìn)。前文對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)獨(dú)立行使的論證主要從比較抽象的憲法精神角度展開(kāi)，并且側(cè)重的是從反面論證，因?yàn)閺膽椃ㄎ谋镜恼媛窂绞呛茈y走下去的。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)，那么到底是在商業(yè)性領(lǐng)域還是在公益性領(lǐng)域占主導(dǎo)呢？在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制越來(lái)越完善的背景下，這一問(wèn)題必須在憲法上作出明確的回答。而作為當(dāng)今最重要的宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行的地位與職權(quán)在憲法文本中也沒(méi)有得以規(guī)定。雖然憲法是根本法，考慮到憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，規(guī)定得比較抽象有其合理之處，但對(duì)這些涉及國(guó)家權(quán)力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重大事項(xiàng)也有予以進(jìn)一步細(xì)化的必要。

另外，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性控制同我們對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)密不可分。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！贝饲?，我們對(duì)市場(chǎng)在資源配置中的作用經(jīng)歷了“輔助性作用”（1982年）、“基礎(chǔ)性作用”（1992年）、“更大程度上……的基礎(chǔ)性作用”（2003年）、“更大程度、更廣范圍……的基礎(chǔ)性作用”（2012年）的嬗變，對(duì)市場(chǎng)在資源配置中作用認(rèn)識(shí)的深化也相應(yīng)地被反映在憲法文本之中?！笆袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用”的認(rèn)識(shí)相比此前認(rèn)識(shí)而言，又是一次質(zhì)的飛躍。與“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”相輔相成的是“更好發(fā)揮政府作用”，可以清楚地看到，政府發(fā)揮作用是在市場(chǎng)起決定性作用的前提之下，政府發(fā)揮作用是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)決定性作用的不足，而這恰恰就是國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的產(chǎn)生邏輯。前文已述及，市場(chǎng)失靈決定著國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的基本動(dòng)因、基本范圍和基本手段，因此，無(wú)論是“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”還是“更好發(fā)揮政府作用”都是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的限定。進(jìn)而，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)合憲性控制的角度而言，有必要考慮將“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”以妥善方式納入憲法文本中來(lái)，作為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)總體上的合憲性控制。

（二）合憲性控制之二：憲法實(shí)施機(jī)制的激活

憲法的價(jià)值不僅在于以靜態(tài)的方式劃定國(guó)家的權(quán)力邊界與肯定公民的基本權(quán)利，更在于經(jīng)由動(dòng)態(tài)的實(shí)施來(lái)真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和對(duì)公民基本權(quán)利的保障。韓大元教授在回顧“八二”憲法的實(shí)踐后也指出：“憲法實(shí)施是維護(hù)社會(huì)共同體價(jià)值的基礎(chǔ)與過(guò)程，憲法實(shí)施狀況決定了轉(zhuǎn)型時(shí)期能否在根本價(jià)值層面上維護(hù)國(guó)家的穩(wěn)定和社會(huì)的良好發(fā)展?！保?3］可見(jiàn)，憲法實(shí)施不僅關(guān)涉憲法本身的權(quán)威，更關(guān)涉整個(gè)社會(huì)共同體的塑造與發(fā)展。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)旨在維護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)憲法規(guī)定的實(shí)施對(duì)其予以合憲性控制的意義自然不言而喻。

對(duì)于憲法實(shí)施，苗連營(yíng)教授進(jìn)行了比較形象的概括。他認(rèn)為憲法實(shí)施的“關(guān)鍵在于通過(guò)對(duì)公權(quán)行為的合憲性進(jìn)行審査與監(jiān)督以保護(hù)公民權(quán)利不被漫天飛舞的權(quán)力之劍所擊傷”［14］。這一概括既道出了憲法實(shí)施的根本目的在于保護(hù)公民權(quán)利，也指出了憲法實(shí)施的基本機(jī)制包括審查與監(jiān)督。本文主要從國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)合憲性控制的策略性角度對(duì)憲法實(shí)施機(jī)制予以分析。通常認(rèn)為，憲法實(shí)施存在“政治化實(shí)施和法律化實(shí)施的雙軌制”［15］，而從我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，憲法的法律化實(shí)施機(jī)制更顯薄弱，在此主要從這一角度切入。

1.立法主體的實(shí)施。從已有關(guān)于憲法實(shí)施的研究成果來(lái)看，憲法的法律化實(shí)施有消極性實(shí)施和積極性實(shí)施之分，“在憲法的積極性實(shí)施過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)以憲法為依據(jù)制定法律的實(shí)施方式最為典型”。我國(guó)憲法被稱為“母法”、“根本法”，是其他法律制定的依據(jù)，其他法律在立法宗旨里面通常有“根據(jù)憲法，制定本法”的表述。憲法的規(guī)定比較抽象，憲法的具體落實(shí)離不開(kāi)具體法律的規(guī)定，因此，根據(jù)憲法制定相應(yīng)法律也是憲法實(shí)施的重要機(jī)制。憲法中關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的規(guī)定要得到有效實(shí)施也離不開(kāi)具體法律的制定。從我國(guó)當(dāng)前立法體系來(lái)看，以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等為主的市場(chǎng)規(guī)制法體系相對(duì)比較完善，國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的法律相對(duì)比較薄弱。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，宏觀調(diào)控將成為國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要方式，因此，宏觀調(diào)控領(lǐng)域迫切需要一部基本法，而這在我們既有的法律體系中也是闕如的。習(xí)近平總書(shū)記在黨的第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。要做到這一點(diǎn)，首先就要造好“制度的籠子”，要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性控制，首要任務(wù)依然是以憲法為依據(jù)完善國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的立法體系。此外，如果承認(rèn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的獨(dú)立性，最理想的制度設(shè)計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在這種理想的制度設(shè)計(jì)中，立法機(jī)關(guān)就還負(fù)有對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)行使的合憲性審查職責(zé)。

2.司法主體的實(shí)施。論及司法主體與憲法實(shí)施，我們自然會(huì)聯(lián)想到法院的違憲審查，尤其是美國(guó)聯(lián)邦最高法院由馬伯樂(lè)訴麥迪遜案所開(kāi)創(chuàng)的違憲審查權(quán)。但也有學(xué)者認(rèn)為，“嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，違憲審查并不是憲法實(shí)施的方式，而是憲法實(shí)施的保障”［16］。無(wú)論是憲法實(shí)施的方式還是憲法實(shí)施的保障，都可以認(rèn)為是憲法實(shí)施的機(jī)制。因此，在建立了以法院為違憲審查機(jī)關(guān)的國(guó)家或地區(qū)，通過(guò)法院來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的直接合憲性控制并無(wú)不妥。美國(guó)羅斯福新政的一些措施就曾被聯(lián)邦最高法院判定為違憲。雖然總統(tǒng)和聯(lián)邦最高法院的關(guān)系此后有所緩和，但聯(lián)邦最高法院對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)形式上的合憲性控制依然存在。我們國(guó)家法院并沒(méi)有違憲審查權(quán)，在判決依據(jù)中也不能直接援引憲法，此前最高人民法院關(guān)于被稱作憲法司法化第一案的“齊玉苓案”的批復(fù)被廢除便是明證。但存在的未必就是合理的，我們依然可以為法院（至少是最高人民法院）爭(zhēng)取違憲審查權(quán)進(jìn)行努力。從當(dāng)前的情況來(lái)看，由司法主體實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性控制也并非“窮途末路”。雖然要實(shí)現(xiàn)司法主體對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)直接性的合憲性控制在現(xiàn)有體制安排下不被允許，但間接性的合憲性控制還是有較大空間的。所謂間接性的合憲性控制是指，法院可以對(duì)一般法律做合憲性解釋，并以經(jīng)由合憲性解釋的法律實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的約束。

3.公民個(gè)人的實(shí)施。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化理念的提出，越來(lái)越多的人關(guān)注到公民在國(guó)家治理中的主體性存在，例如楊武松認(rèn)為，“從我國(guó)憲制看，公民是政治人、經(jīng)濟(jì)人、道德人的集合體，在國(guó)家治理中具有相應(yīng)的影響力”［17］。國(guó)家治理是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面的系統(tǒng)工程，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)、政治還是社會(huì)角度來(lái)看，作為旨在維護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)都是國(guó)家治理工程中的重要一環(huán)。國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的行使自然離不開(kāi)公民參與。此外，如果承認(rèn)公民在國(guó)家治理中的主體性存在，還必須承認(rèn)公民在憲法實(shí)施中的主體地位，因?yàn)閼椃▽?shí)施也是國(guó)家治理的重要構(gòu)成。對(duì)于公民行憲的主體地位，著名憲法學(xué)者張千帆教授鮮明地指出：“如果說(shuō)規(guī)定公民義務(wù)的普通法律離不開(kāi)政府的強(qiáng)制實(shí)施，那么規(guī)定政府義務(wù)的憲法不可能單純依賴政府實(shí)施，而必須依靠人民的積極實(shí)施?！保?8］我國(guó)《憲法》序言中也明確規(guī)定：“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”綜合以上兩點(diǎn)可以看出，公民在推動(dòng)憲法實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的合憲性控制方面的力量也不容忽視。前面提到，苗連營(yíng)教授將憲法實(shí)施機(jī)制概況為“審查和監(jiān)督”，如果說(shuō)“審查”可由立法主體和司法主體來(lái)承擔(dān)的話，那公民則在“監(jiān)督”方面大有可為，公民行憲本質(zhì)上也是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。

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The Perspective of Constitutional on the State Econom ic Regulation Power Independence

HU Guo-liang

（Law School，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China）

Under the background of comprehensive deepening reform，shaping the relationship between the market and the government，people must pay attention to the fulcrum of national economic regulation rights. The understanding of the national economic regulation rightand its operation mechanism will directly affect the legal adjustment of the relationship between the market and the government.The existing research on the independence of national economic regulation right is notenough，which can be strengthened by the analytical framework of political power，economic power and social power.The independence of the state economic regulation power can be explained in the constitutional framework，and for the realization of constitutionality control of state economic regulation power，effortsmust also bemade to improve both from the two dimensions of the constitutional text and constitutional enforcementmechanism to be activated.

the state economic regulation power；market economy；constitution

D922.29

：A

：1672-3910（2017）03-0096-06

10.15926／j.cnki.hkdsk.2017.03.017

2016-12-08

胡國(guó)梁（1989—），男，江西泰和人，博士，講師，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。