歐盟混合協(xié)定實(shí)施的問題及其影響

李琳婧

(上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200000)

一、混合協(xié)定的概念及淵源

歐共體是指在特定的歷史背景下，西歐的多個(gè)國家在政治、經(jīng)濟(jì)上推行一體化政策，而由此衍生的超越單一國家的具有共同制度與職能的國際組織，最早可以追溯到1950年、1951年，作為一個(gè)龐大的組織，歐共體自然要締結(jié)許多條約，由于成員國的數(shù)量較多，并且內(nèi)部關(guān)系的復(fù)雜性，因此歐共體締約實(shí)踐自然在國際法的范疇內(nèi)留下為數(shù)較多的研究實(shí)例，成為國際法重要的、而且是每一個(gè)法律學(xué)者都無法繞開的組成部分。在討論混合協(xié)定之前，先要了解歐共體的國際法律人格。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，歐盟已形成兩個(gè)特征，即獨(dú)立性與混合性。由這兩個(gè)特征延伸開來，歐共體所締結(jié)的條約又可以分為兩種類型，即歐共體協(xié)定與混合協(xié)定。

自1964年英國簽訂聯(lián)系協(xié)定并正式加入歐洲煤鋼共同體以來，在共同體的各項(xiàng)實(shí)踐中均能看到混合協(xié)定的影子，更為直觀地表現(xiàn)在數(shù)量上，即混合協(xié)定數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐共體協(xié)定數(shù)量。而且在共同體對外關(guān)系中占據(jù)著更重要的地位，重點(diǎn)要研究的就是歐共體混合協(xié)定的實(shí)施問題，這樣能夠幫助更好地理解混合協(xié)定的意義與作用。

“混合協(xié)定”一詞起源于歐洲法院的判例實(shí)踐，另外在歐盟基礎(chǔ)條約范疇中是否存在“混合協(xié)定”這個(gè)概念也依舊存在疑問，但是毋庸置疑的是“混合協(xié)定”具有明確的法律基礎(chǔ)，《歐洲原子能共同體條約》第102條在描述該類條約類型時(shí)明確地假設(shè)了“締約參加者除共同體以外還包括一個(gè)或幾個(gè)成員國”，盡管未運(yùn)用“混合協(xié)定”一詞。由于產(chǎn)生混合協(xié)定的因素十分復(fù)雜，并且歐盟內(nèi)部的權(quán)能劃分問題一直未能得到有效的解決，再加上國際形勢紛繁變化，所以就很難用一個(gè)精確、直白的定義去描述具體法律實(shí)踐中的混合協(xié)定。但從其訂立方式和特征來看，混合協(xié)定是指歐共體與其一個(gè)或多個(gè)成員國共同作為締約方，部分條款屬于共同體權(quán)能范圍，部分條款屬于成員國權(quán)能范圍而參與的一種條約類型。

二、混合協(xié)定的性質(zhì)和產(chǎn)生的原因

上文對混合協(xié)定概念的界定基本明確了混合協(xié)定的性質(zhì)。從該性質(zhì)出發(fā)，自然而然地牽涉到歐共體與成員國所具有的共同權(quán)能。因此，在具體的實(shí)踐中，歐盟與成員國的權(quán)利沖突與共享問題也就成為混合協(xié)定實(shí)施時(shí)的核心。

眾所周知，投票表決權(quán)是歐盟乃至任何國際組織的重要權(quán)利，它往往代表了一個(gè)國家的主權(quán)和該國家在國際舞臺上的政治地位。混合協(xié)定的實(shí)施可以在歐共體對外與一個(gè)或多個(gè)第三方國家簽訂條約時(shí)確保成員國所具有的投票權(quán)，防止成員國國家權(quán)利的損失和缺席。而且歐共體可以獲得與參加締約的成員國相同數(shù)目的票數(shù)，這有助于增強(qiáng)歐共體在國際政治舞臺上的話語權(quán)。在另外的方面，歐盟內(nèi)部的權(quán)能劃分模糊、不明確，不能導(dǎo)致締約的第三方國家可以清楚地了解歐共體的制度及其相關(guān)的條約，那么成員國與歐共體一同參與條約的締結(jié)可以保證混合協(xié)定的實(shí)施與運(yùn)用。還有一些時(shí)候，第三方國家并不想未參與條約締結(jié)的成員國通過歐盟整體獲得多余的利益，因而更提倡成員國去參加?？疾煺麄€(gè)歐盟的法律體系，可以發(fā)現(xiàn)，歐盟內(nèi)部權(quán)能與外部權(quán)能的界限十分模糊，并不存在完全的專屬性，導(dǎo)致成員國在專屬于歐共體的領(lǐng)域仍然可以參加混合協(xié)定的締結(jié)。這反映了理事會既縮小歐共體的專屬權(quán)能，又根據(jù)“ERTA原則”(ERTA是“the European Road Transport Agreement”即《歐洲道路運(yùn)輸協(xié)議》)限制《歐共體條約》(第308條)擴(kuò)張歐盟對外締約權(quán)限的態(tài)度。

理事會之所以采用這樣的態(tài)度，是因?yàn)槌蓡T國對于一體化抱有著自己的理解。即使各個(gè)成員國的聯(lián)系十分緊密，并且歐盟現(xiàn)在看來已經(jīng)更加趨近一個(gè)國家，但它在本質(zhì)上依舊是一個(gè)國際組織，每個(gè)成員國不可能毫無保留地加入歐洲一體化的建設(shè)。因此成員國希望能夠參與到對外條約的締結(jié)中，顯示出主權(quán)國家的實(shí)力和在國際政治經(jīng)濟(jì)舞臺上的角色，這些都可能幫助它們提升自己國家的國際形象，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果只是歐共體單方面對外締結(jié)條約，每個(gè)成員國在權(quán)能方面就受到了損失，成員國與歐共體的利益沖突非但沒有解決，反而愈演愈烈，結(jié)果只能是一家獨(dú)大。成員國在歐共體對外締約活動(dòng)中保持獨(dú)立和主體性似乎已經(jīng)成為必然。

三、混合協(xié)定面對的實(shí)施問題

作為歐盟條約體系中的重要一環(huán)，混合協(xié)定的實(shí)施也不可能呈現(xiàn)出一帆風(fēng)順的態(tài)勢。通過研究混合協(xié)定的實(shí)施問題，既能夠深化相關(guān)領(lǐng)域?qū)τ跉W盟法律制度的解釋，又可以發(fā)展出新的法律手段來彌補(bǔ)混合協(xié)定現(xiàn)有的缺陷。

(一)混合協(xié)定中承擔(dān)的責(zé)任

根據(jù)前文說明的混合協(xié)定的締約過程，部分條款屬于歐共體權(quán)能范圍，部分條款屬于成員國的權(quán)能范圍。那么在相應(yīng)的談判中，歐共體自然要對它以及成員國的各自權(quán)限做出聲明，明確劃分出歐盟與成員國在管轄事務(wù)中所具有的權(quán)能范圍。根據(jù)《歐共體條約》，歐共體所依法簽署的協(xié)定對于歐盟及成員國都具有約束力，這也就導(dǎo)致成員國對于協(xié)定中屬于歐共體權(quán)能范圍的事務(wù)也要承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)。但是歐共體對于混合協(xié)定中屬于成員國權(quán)能范圍的事務(wù)是否也要承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，在歐盟法律體系中就沒有對應(yīng)的條文，這也成為混合協(xié)定在實(shí)施中產(chǎn)生法律沖突的根源所在。筆者提倡雙向義務(wù)的觀點(diǎn)，不管是歐共體還是成員國，即使劃分清晰的權(quán)限范圍，作為締約的一方也要對協(xié)定中的第三國承擔(dān)義務(wù)。

(二)混合協(xié)定規(guī)定的緊密合作義務(wù)

歐盟在混合協(xié)定同時(shí)對歐盟與成員國的緊密合作義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。此外，從WTO的參考意見中也可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于混合協(xié)定的相關(guān)論述。例如，WTO在第1/94號參考意見文件中表示，協(xié)定及其附件在實(shí)施過程中，必須進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)以保證歐盟和成員國在共同參與相關(guān)條約時(shí)能夠一致行動(dòng)，不能出現(xiàn)對抗權(quán)能問題的前提裁決的情況……如果出現(xiàn)主要事項(xiàng)部分既屬于共同體權(quán)限范圍，又有部分在成員國權(quán)限范圍時(shí)，此時(shí)，在談判、締結(jié)條約和履行義務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)保證各成員國密切合作。該義務(wù)的起源來自歐共體一致行動(dòng)原則的要求，特別是在國際合作層面……[1](P100)因此可以得知，在進(jìn)行混合協(xié)定的談判和實(shí)施時(shí)，各成員國與聯(lián)盟之間有責(zé)任進(jìn)行緊密合作，同時(shí)在行動(dòng)中保持聯(lián)系并一致行動(dòng)。這一義務(wù)的約束力不僅體現(xiàn)在成員國和歐盟機(jī)構(gòu)之間，同時(shí)這一義務(wù)也能適用于歐盟整體的實(shí)踐和行動(dòng)。

緊密合作義務(wù)在現(xiàn)實(shí)的法律實(shí)踐中必須經(jīng)過共同體協(xié)調(diào)，但是在締結(jié)混合協(xié)定時(shí)成員國與共同體在利益上是很難達(dá)成共識的，這也就導(dǎo)致共同體進(jìn)行協(xié)調(diào)的過程本身就是復(fù)雜且障礙重重的，往往會看到爭議大多會出現(xiàn)在整個(gè)協(xié)定的始終。比如，某一成員國根據(jù)本國的利益可能會在混合協(xié)定談判過程中堅(jiān)持與其他成員國不同的立場，甚至與聯(lián)盟保持不同立場。在此情況下，其他成員國既可能選擇拒絕加入該項(xiàng)協(xié)定，也可能在聯(lián)盟表決通過該項(xiàng)協(xié)議時(shí)宣布該協(xié)議無效。在實(shí)踐中，由于不同協(xié)定與不同成員國的關(guān)聯(lián)度不同，成員國提出保留或者不同的聲明也是常見的情況，因而緊密合作條款效力在實(shí)踐中如何，還不確定。該項(xiàng)義務(wù)是否代表著各個(gè)成員國都要就談判中的事項(xiàng)達(dá)成共同意見，又或者成員國僅僅只是為共同立場的達(dá)成貢獻(xiàn)出應(yīng)有的力量，而最后仍由各成員國爭取其所認(rèn)為的本國的最大利益？在歐盟的混合協(xié)定實(shí)踐中并不能給出完整、滿意的答案。

(三)混合協(xié)定中的直接效力

在《歐洲共同體條約》第228條有如下規(guī)定，在締結(jié)一項(xiàng)條約時(shí)，既限制共同體，又限制成員國，那么混合協(xié)定作為歐盟與成員國共同締結(jié)的條約，理應(yīng)針對共同體和成員國產(chǎn)生直接效力，至少也應(yīng)該適用屬于歐共體權(quán)限范圍的那部分條款。然而事實(shí)卻遠(yuǎn)沒有那么簡單，典型的例子就是GATT和WTO協(xié)定。

從著名的“國際水果公司案”開始，歐盟法院就以GATT條款不具有明確性、執(zhí)行困難等為緣由，認(rèn)為國內(nèi)法院不能適用其條款對抗歐盟和成員國措施的合法性，這就相當(dāng)于否認(rèn)GATT條款具有直接效力。在達(dá)成WTO協(xié)定之后，WTO可以更高效地解決國際爭端，并且規(guī)則明確，能夠準(zhǔn)確地執(zhí)行條約義務(wù)，從而攻克了GATT條款的僵硬、適用困難問題。然而歐洲法院在司法實(shí)踐中面對WTO的適用問題時(shí)，往往采取截然相反的兩種態(tài)度。不是明確在判決中否認(rèn)WTO協(xié)定具有直接效力，就是通過以直接效力問題與案件并沒有關(guān)聯(lián)為理由而回避爭端。在現(xiàn)實(shí)的法律實(shí)施中，WTO協(xié)定只有在極少數(shù)的情形下才會被認(rèn)為具有直接效力，比如歐盟行為涉及WTO的具體條款時(shí)，或歐盟履行WTO框架下的某一項(xiàng)義務(wù)時(shí)[2]。在歐共體法律體系內(nèi)，WTO協(xié)定不具有直接效力已經(jīng)成為一個(gè)普遍的共識。在未來WTO框架是否產(chǎn)生直接效力，很多的國際法學(xué)者以及國家法院法官都有十分樂觀的評價(jià)。

四、混合協(xié)定的締約程序與違約責(zé)任的承擔(dān)

(一)歐盟與成員國的締約程序

在締約程序中，歐洲法院認(rèn)為既然混合協(xié)定部分條款屬于共同體權(quán)限范圍，部分條款屬于成員國權(quán)限范圍，那么歐盟與成員國在締結(jié)條約的過程中也必須緊密聯(lián)系在一起，在對外關(guān)系上呈現(xiàn)出一個(gè)整體。

在締約談判時(shí)，大多數(shù)情況由歐盟聯(lián)合執(zhí)行委員會代表歐共體和成員國進(jìn)行談判。而對于歐共體來說，締約談判結(jié)束以后，會讓部長理事會締結(jié)條約，部長理事會要遵循執(zhí)委會的建議才能通過，通常達(dá)到特定多數(shù)票即可，少部分情況必須一致通過。

而相對于成員國來說，混合協(xié)定的程序則比較簡單?；旌蠀f(xié)定的締約程序和要求往往就已經(jīng)規(guī)定在成員國的憲法中，只需要憑借現(xiàn)有條款請求同意與批準(zhǔn)就可以了，還有很多情形下需要各國議會進(jìn)行詳細(xì)的審查和批準(zhǔn)。

(二)違約責(zé)任的承擔(dān)

違約責(zé)任的承擔(dān)在本質(zhì)上涉及當(dāng)歐共體與成員國出現(xiàn)違約的事實(shí)時(shí)，責(zé)任究竟該如何劃分。根據(jù)國際法原則，只有條約的當(dāng)事方需要承擔(dān)責(zé)任，那么毫無疑問，違約責(zé)任的歸屬是明確的?；旌蠀f(xié)定的責(zé)任劃分則比較復(fù)雜，混合協(xié)定是歐共體與成員國共同締結(jié)的，它們在協(xié)定中都會具有各自的權(quán)能范圍，那么在出現(xiàn)構(gòu)成違約責(zé)任的事實(shí)時(shí)，就需要確定是由歐盟或者成員國承擔(dān)責(zé)任，還是它們共同承擔(dān)責(zé)任。但是歐共體內(nèi)部對于責(zé)任的劃分依舊沒有明確的條款，違約責(zé)任的承擔(dān)呈現(xiàn)出一種模糊不清的態(tài)勢，這勢必為現(xiàn)實(shí)中的糾紛解決設(shè)置了層層的阻礙。對于這個(gè)問題，筆者認(rèn)為可以有兩種解決方式：一種就是歐盟內(nèi)部對于違約責(zé)任的承擔(dān)直接進(jìn)行劃分，并以國際條約的形式實(shí)施；另一種就是規(guī)定一些能夠在締結(jié)混合協(xié)定時(shí)可以明確決定的事項(xiàng)。

五、混合協(xié)定對歐盟政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

(一)混合協(xié)定的負(fù)面影響

混合協(xié)定作為歐盟法律體系中最重要的條約類型，對歐共體政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歐洲一體化起到加速和促進(jìn)的作用。但混合協(xié)定的負(fù)面影響也十分顯著，自從混合協(xié)定締結(jié)以來，歐盟與成員國的權(quán)能范圍邊界就不是十分明確，成員國經(jīng)常隨意使用混合協(xié)定賦予他們的權(quán)利，而且縱觀歐共體的法律體系的建構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)條約的生效往往都在限制歐共體本身的權(quán)力，這不僅阻礙了歐洲一體化的進(jìn)程，還不利于歐盟作為國際組織實(shí)施統(tǒng)一行動(dòng)。權(quán)屬劃分的混亂，導(dǎo)致歐盟本身的法律人格出現(xiàn)了缺陷，在實(shí)際的政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中表現(xiàn)得并不明確。

另外，混合協(xié)定中的各項(xiàng)條款并不必然地反映歐共體與成員國之間的權(quán)能范圍劃分情況，這也就導(dǎo)致大量權(quán)利歸屬與糾紛問題，并進(jìn)而在極大程度上使歐盟法律制度產(chǎn)生不確定性?；旌蠀f(xié)定所體現(xiàn)的緊密合作義務(wù)，在促進(jìn)歐盟與成員國互利共贏的前提下，也讓協(xié)定在實(shí)施時(shí)，歐盟或者成員國在程序和履行方面需要另一方同意、批準(zhǔn)、參與，而且根據(jù)混合協(xié)定的性質(zhì)，歐共體與成員國既不可以單獨(dú)成為該協(xié)定的當(dāng)事方，也不可以單獨(dú)履行自身的義務(wù)。在現(xiàn)實(shí)的法律環(huán)境中，歐共體一般只有在成員國之后才能進(jìn)入其批準(zhǔn)程序，而成員國內(nèi)的批準(zhǔn)程序就會因此延后條約生效的時(shí)間，造成國際條約從簽訂到履行往往會浪費(fèi)大量的時(shí)間。歐共體現(xiàn)在作為一個(gè)不斷發(fā)展、成長的國際性組織，混合協(xié)定的簽訂讓歐洲的移民形勢更加復(fù)雜，雖然現(xiàn)階段歐洲政治與經(jīng)濟(jì)越來越組織為一個(gè)整體，但在深層次和內(nèi)部方面，文化、習(xí)俗、生活方式、信仰等因素幾乎完全不同，文化基因的融合需要更長久的時(shí)間，盲目加速一體化進(jìn)程可能會加劇民族沖突，也會讓本就復(fù)雜的移民形勢面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

混合協(xié)定的條款以及具體條約的實(shí)施已經(jīng)使歐共體的內(nèi)部權(quán)能開始擴(kuò)大，而且歐洲法院靈活、多變的法律制度也促進(jìn)了這個(gè)過程；相反，歐盟在對外關(guān)系層面的締約權(quán)限卻在歐共體的發(fā)展下不斷受到約束和限制，成員國的不斷增多也是原因之一。而且歐盟與成員國長期以來無法明確劃分它們的職能，往往導(dǎo)致歐共體在進(jìn)行國際決策時(shí)無法達(dá)成統(tǒng)一的意見，也就不能行使其統(tǒng)一代表職能。在歐盟享有專屬權(quán)限的領(lǐng)域，成員國也可以突破原有的界限，與歐共體一起訂立混合協(xié)定。

事實(shí)上，這種權(quán)屬混亂的局面并沒有想象中的那樣可怕，就以歐共體的環(huán)境協(xié)定為例子，在最初的《羅馬公約》中并沒有規(guī)定歐盟的管轄權(quán)。但從1968年左右開始，歐盟與成員國與其他國際法主體簽訂了多個(gè)有關(guān)環(huán)境的混合協(xié)定，如《遠(yuǎn)距離越境空氣污染條約》《防治萊茵河化學(xué)污染條約》《臭氧層防護(hù)公約》等，都最大限度地完善了歐共體關(guān)于環(huán)境的權(quán)屬問題。參考?xì)W盟在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)等方面的一體化發(fā)展，并不能排除混合協(xié)定所帶來的積極影響。

(二)混合協(xié)定的積極作用

混合協(xié)定產(chǎn)生的權(quán)能混亂的消極影響在某種程度是理論上的，如果轉(zhuǎn)換一個(gè)角度，這種混合協(xié)定為歐洲一體化的發(fā)展和國家主權(quán)的獨(dú)立性提供了另一種可能和途徑。緊密合作的義務(wù)確保了歐共體以及成員國在共同利益的背景下開展合作，在國際政治舞臺上承擔(dān)共同的角色，對于歐共體一直提出的共同對外關(guān)系政策產(chǎn)生強(qiáng)勁的推動(dòng)力，有望在今后實(shí)現(xiàn)真正的“歐洲一體”?；旌蠀f(xié)定雖然在權(quán)能劃分上還有待改善，但是在各個(gè)國家不斷進(jìn)行市場與政策交流的基礎(chǔ)下，歐盟及其成員國的綜合實(shí)力已經(jīng)有了顯著的提升，并且二者之間的聯(lián)系逐漸緊密。

此外，混合協(xié)定保證了歐共體能夠有條不紊地壯大。不管是回顧過去英國、希臘、西班牙等國家的加入，還是新近的東擴(kuò)，混合協(xié)定起到至關(guān)重要的作用。2002年11月18日，歐盟15國外長會議決定邀請馬耳他、波蘭、捷克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、塞浦路斯、匈牙利等10個(gè)中東歐國家入盟。在正式簽署入盟協(xié)定之前，歐共體往往會與這些國家先簽署聯(lián)系協(xié)定，先聯(lián)系國進(jìn)行交流，幫助其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過這些協(xié)定，歐共體將逐漸向聯(lián)系國開放市場，并最終實(shí)現(xiàn)商品、人才、資本和技術(shù)的自由流通?；旌蠀f(xié)定的訂立，往往能夠吸引到其他國家的高新人才進(jìn)入歐盟，這也就讓歐盟的移民形勢呈現(xiàn)出樂觀的趨勢，同時(shí)也能完善歐共體內(nèi)部以及成員國的建設(shè)。聯(lián)系協(xié)定以法律形式確立了歐盟與聯(lián)系國的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，聯(lián)系國也可以逐步融入到共同體中，其目標(biāo)是在入盟談判結(jié)束以前，實(shí)現(xiàn)歐洲的自由貿(mào)易并為其他部門經(jīng)濟(jì)合作打下堅(jiān)固的基石。

[1][法]德尼西蒙.歐盟法律體系[M].北京:北京大學(xué)出版社,2007.

[2] 曾令良.歐洲共同體與現(xiàn)代國際法[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1992.