論社會治理視角下社區(qū)警務的發(fā)展路徑

孟曉梵，林華瑜

（湖北警官學院，湖北武漢430035）

論社會治理視角下社區(qū)警務的發(fā)展路徑

孟曉梵，林華瑜

（湖北警官學院，湖北武漢430035）

在當前全面深化公安改革、社會治理創(chuàng)新的宏觀格局下，謀劃我國社區(qū)警務的發(fā)展進路是現(xiàn)實形勢發(fā)展的要求?，F(xiàn)代社區(qū)警務與社會治理理念高度契合。當前我國社區(qū)警務建設存在社會治理理念有待加強，社區(qū)警務觀念有待更新；社區(qū)警務機制僵化，基層警員工作積極性不高；信息化建設不平衡，依托信息技術治理存在短板等問題。為此,需要從社會治理的視角加強頂層設計，需要以信息化手段提升社區(qū)警務的治理技術；需要強化公安機關與社會的密切合作，協(xié)同治理，從而提高社區(qū)警務工作的整體效能。

社會治安治理；公安改革；治安創(chuàng)新；社區(qū)警務理念；社區(qū)警務機制；信息化建設；協(xié)同治理

社區(qū)警務是我國公安工作的基礎性工作。早在2000年,國務院多個部門就聯(lián)合出臺了《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，其中社會治安是社區(qū)建設的重要內(nèi)容，其對社會大局的穩(wěn)定、基層政權的穩(wěn)固和執(zhí)政黨在人民群眾中的形象具有重要意義。自2002年以來，公安部大力推行的以預防為主、重在治本的社區(qū)警務戰(zhàn)略，被認為是“關系整個公安工作全局的系統(tǒng)工程,是公安工作的一次革命①崔亞東.實施社區(qū)警務戰(zhàn)略是公安工作的里程碑[J].公安研究,2002(9):16.”。在全面深化公安改革的大背景下，作為公安工作基礎性戰(zhàn)略的社區(qū)警務,有必要進一步強化改革意識和治理意識，積極探索適應新形勢的發(fā)展路徑。

一、社區(qū)警務契合了社會治理理論

（一）社會治理符合社會進步的要求

我國有悠久的國家社會治理傳統(tǒng)，遠在堯、舜、禹的先民社會，就有管理者“公而忘私、精心治水、禪讓傳位”的故事。其中，如何領導和動員群眾、如何管理社會、如何運用公共權力等方面的實踐，都表明中國人在遙遠的古代就開始思考和實踐治國理政這樣重大的政治命題①張林江.傳統(tǒng)中國的社會治理智慧[J].中國黨政干部論壇,2014(12):88.。在漫長的封建社會中，儒家文化主張的“內(nèi)仁外禮”、“三綱五?！钡绕毡樾栽瓌t發(fā)揮著重要的社會治理功能?，F(xiàn)代社會治理（Governance）理論一般認為發(fā)源于上世紀90年代。西方政治學和經(jīng)濟學家賦予了“治理”不同于此前“統(tǒng)治、管理”的新含義。治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙(J.N.Rosenau)在著作《沒有政府統(tǒng)治的治理》中認為：治理與統(tǒng)治不同，前者指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體不一定是政府，也不需要依靠國家的強制力量。②[美]詹姆斯·羅西瑙.沒有政府統(tǒng)治的治理[M].倫敦:劍橋大學出版社,1995:5.北京大學俞可平教授認為，“治理”與“統(tǒng)治”主要有五個方面的區(qū)別：一是權威主體不同。統(tǒng)治的主體是單一的政府或其他國家公共權力，治理的主體則是多元的，包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等。二是權威的性質(zhì)不同。統(tǒng)治是強制性的，治理更多的是協(xié)商。三是權威的來源不同。統(tǒng)治的來源就是強制性的國家法律，治理的來源還包括各種非國家強制的契約。四是權力運行的向度不同。統(tǒng)治的權力運行是自上而下的，治理的權力更多是平行的。五是兩者作用所及的范圍不同。治理所及的范圍以公共領域為邊界，比政府統(tǒng)治的范圍要寬得多。③張小勁,于曉虹編著.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講[M].北京:人民出版社,2014:2.從上述治理的特征來看，在當前經(jīng)濟和信息化發(fā)展加快、民主和法治意識深入人心的社會形勢下，社會治理的觀念更加契合時代要求。

（二）社區(qū)警務反映了社會治理的規(guī)范

社區(qū)警務（Community Policing）起源于上世紀70年代的英美等西方國家，其核心理念是“警察應該與社區(qū)合作并且應該利用警察之外的資源來預防和解決犯罪問題”。美國司法部社區(qū)導向警務辦公室對社區(qū)的“警”的定義是：推動能夠支持系統(tǒng)地應用合作關系和問題解決技術，前瞻性地解決引起公共安全問題(如犯罪、社會失序和犯罪恐懼)的直接條件的組織戰(zhàn)略的哲學。④[美]桑托斯.犯罪分析與犯罪制圖[M].北京:人民出版社,2014:53.這一定義內(nèi)含有系統(tǒng)性、合作性、技術性、前瞻性和組織性若干要素，表明社區(qū)警務的主體不再是單一的警方主體，而是警方與社會多元合作的主體。警務運行模式也發(fā)生了改變，更多強調(diào)的是系統(tǒng)化的、以預防為主的治安戰(zhàn)略。在此理念指導下，美國就社區(qū)警務提出了一些具有鮮明特征的戰(zhàn)略，比如旨在增強社區(qū)居民之間相互監(jiān)護能力的“鄰里守望”戰(zhàn)略很快在世界多地獲得了廣泛的應用。另外一些戰(zhàn)略，如召集社區(qū)會議、警務人員社區(qū)走訪、通過互聯(lián)網(wǎng)溝通犯罪信息、犯罪地圖標記、911電話通知和回訪等，也在實踐中取得了良好的效果。

（三）社會警務創(chuàng)新群眾工作的方式

我國自上世紀80年代中后期引入“社區(qū)警務”這一概念，并根據(jù)我國現(xiàn)實社會的國情特點進行了本土化的改造和創(chuàng)新。我國社區(qū)警務在使用中根據(jù)語境不同往往具有三重含義：其一是作為源自西方第四次警務革命的一種警務理論；其二是我國公安工作的基礎性的支撐戰(zhàn)略，即植根于基層、與人民群眾相結合的公安工作戰(zhàn)略；其三是指公安機關基層民警在社區(qū)的全部警務工作。三者都強調(diào)了以社區(qū)為基礎，以治安預防為目標，以群眾為重要的主體力量的基本原則。

我國公安工作長期堅持群眾工作路線，在發(fā)展中形成了具有自身特色的依靠群眾、聯(lián)系群眾、服務群眾、融入群眾的系統(tǒng)性工作方法。上世紀90年代以來，隨著我國改革開放和經(jīng)濟體制改革的不斷發(fā)展，社會生活領域，形態(tài)變遷，社會結構、社會觀念、人們的居住形態(tài)、生活方式等都隨之發(fā)生了深刻變化。城市里以前的“單位人”變成了“社區(qū)人”，以前由單位管理的單一生活居住區(qū)變成了社會化的社區(qū)。由此，社區(qū)建設的任務變得日益繁重復雜，密切聯(lián)系群眾、解決問題矛盾、動員社區(qū)力量、消除社區(qū)隱患等成為社區(qū)管理的重要任務，其管理職能的核心就是如何實現(xiàn)對社區(qū)人員的有效管理。公安機關開展的社區(qū)警務就是通過社區(qū)民警融入社區(qū)、密切聯(lián)系群眾的方式。通過這種方式能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決各種治安預防和管理工作中存在的問題。社區(qū)警務“一方面把公安機關的治安管理和防范工作轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱嗟慕M織行為，另一方面擴大了社區(qū)管理工作的影響力，使公安基層基礎工作得到鞏固和加強，使基層政權的功能得到延伸和擴展，從而使政府管理社會的職能作用得以充分發(fā)揮①崔亞東.實施社區(qū)警務戰(zhàn)略是公安工作的里程碑[J].公安研究,2002(9):16.”。從總體上看，我國各地社區(qū)警務工作近年來成效明顯，有力提高了公安機關駕馭社會治安的能力，增強了社區(qū)居民的凝聚力和認同感，提高了公安工作的滿意度和人民群眾的安全感。

可以說，實施社區(qū)警務戰(zhàn)略，確立社區(qū)警務工作的基礎性地位是我國公安機關順應形勢發(fā)展的必然選擇，為我國公安機關在新形勢下開展社會治理打下了堅實的基礎。

二、社會治理視角下我國當前社區(qū)警務建設的現(xiàn)狀與問題

我國社區(qū)警務戰(zhàn)略的有效實施對預防、減少和打擊犯罪，維護我國經(jīng)濟社會發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期的大局穩(wěn)定，發(fā)揮了重要作用。但是，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面深化公安改革的新形勢下，社區(qū)警務也需要改革創(chuàng)新、適應新形勢的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會信息化程度加快、群眾利益訴求復雜、輿情傳播方式深刻變化的新常態(tài)下，現(xiàn)階段社區(qū)警務建設還普遍存在著一些與現(xiàn)代化的治理要求不相適應的突出問題，需要認真分析和研究。

（一）社會治理理念有待加強，社區(qū)警務觀念有待更新

盡管社會治理的概念現(xiàn)在已經(jīng)廣為人知，但真正樹立治理理念并在現(xiàn)實中的貫徹落實并不是一件容易的事。客觀而言，由于思想觀念、思維習慣、體制傳統(tǒng)等多方面的原因，我國各級政府及公安機關尚沒有樹立起很強的治理理念，而是習慣于對社會進行“威權統(tǒng)治型”的管理和控制，缺乏與公眾合作、服務公眾、發(fā)揮基層民主力量的意識；習慣于依靠行政命令逐層推動，而不善于通過對話協(xié)商和交流合作方式來解決問題。公安機關由于自身具有武裝性質(zhì)的特點，下級機關日常工作內(nèi)容主要圍繞上級的任務部署，完成上級下達的指標任務，缺乏自主性解決問題的動力。這種弱化的治理理念必然對治理機制和治理行為的優(yōu)化產(chǎn)生阻礙，也會影響社區(qū)警務的良性發(fā)展。

從社會治理視角來看，社區(qū)警務至少在三個層面上發(fā)揮著作用。首先，社區(qū)警務是公安派出所基層民警的一種警務工作模式，強調(diào)民警常態(tài)化地在與社區(qū)民眾相結合的狀態(tài)下工作；其次，社區(qū)警務還是一種戰(zhàn)略，在公安機關社會治理框架里具有基礎性、先決性地位；最后，它是一種公共安全治理的哲學，在國家治理的頂層設計框架里發(fā)揮作用。而在現(xiàn)實中，公安機關各層級的領導思想意識里，多數(shù)人的認識只停留在第一個層面，即把社區(qū)警務全部等同于派出所社區(qū)民警的工作。這樣社區(qū)警務發(fā)揮治安治理作用的意義便相當有限。在社區(qū)警務的主體認識上，大多數(shù)局限于基層派出所和社區(qū)民警。這種單一主體的情況，必然會造成責任單一，難以承擔復雜的治安治理任務。在警務觀念比較前沿的上海市，2008年12月出臺了《關于進一步加強社區(qū)和農(nóng)村警務工作的指導意見》。該指導意見明確指出，“加強和改進社區(qū)和農(nóng)村警務工作是公安機關的一項重大戰(zhàn)略性工作，各警種都是社區(qū)和農(nóng)村警務工作的主體②黃傳軍,張軍,楊逸波.略論全面深化公安改革背景下社區(qū)警務建設[J].上海公安?？茖W校學報,2016（3）:42.”，而類似這種認識時至今日在全國其他地方尚不多見。

（二）社區(qū)警務機制僵化，基層警員工作積極性不高

公安部對各地社區(qū)警務提出了“發(fā)案少、秩序好、社穩(wěn)定、群眾滿意”的總體目標，但在現(xiàn)實中各地公安機關的工作重心并不在社區(qū)警務。由于社區(qū)警務在助推嚴打整治、保障公共安全、維護社會穩(wěn)定等方面往往難以發(fā)揮顯性的、不可替代的支撐性作用，由此造成派出所的社區(qū)警務難以得到各部門、各級領導的高度重視，“投資與回報不相對應，實戰(zhàn)價值沒有得到一線部門充分認可，是造成社區(qū)警務處于食之無味、棄之可惜這一‘窘境’最主要的原因。③黃傳軍,張軍,楊逸波.略論全面深化公安改革背景下社區(qū)警務建設[J].上海公安?？茖W校學報,2016（3）:42.”其實，社區(qū)警務沒有得到重視的主要原因并不在于其顯性的實戰(zhàn)價值問題。作為一種戰(zhàn)略和一種基礎警務，其價值是內(nèi)在的、隱含的，對社會治安具有久久為功的長期效用。

現(xiàn)有的社區(qū)警務機制中有一些與社會治理要求不相適應的突出問題需要檢討。在當前城市化、信息化、網(wǎng)絡化的大環(huán)境下，很多地方的社區(qū)警務除了存在前述認識不到位的現(xiàn)象外，還存在組織管理松散、警力人手難以得到有效保障、工作責任模糊、人員考評機制不規(guī)范、警務運行僵化不科學、警務保障乏力等問題。從組織管理上來說，從公安部到各省市公安廳（局），缺乏專司社區(qū)警務工作的專門機構，難以從整體上思考、謀劃、推進社區(qū)警務工作。從警力資源配置來說，多年來各地公安機關都在力推“警力下沉”和社區(qū)民警專職化，但事實上下沉到社區(qū)的警力非常有限，即使是名義上的專職社區(qū)民警，也常有因工作需要被隨意調(diào)動、調(diào)用的現(xiàn)象。由于警力不足社區(qū)民警難以將走訪群眾、問題發(fā)現(xiàn)、即時回訪、安全防控等基礎工作做深、做細、做準、做精。從考評機制來說，當前各地公安機關業(yè)務考評多由上級各業(yè)務警種主導，大多有數(shù)和量的規(guī)定；而社區(qū)民警的工作責任比較籠統(tǒng)抽象，工作內(nèi)容又比較瑣碎龐雜，既有安全檢查，信息采集，警情通報，又有組織巡邏、走訪群眾，宣傳教育、調(diào)解糾紛等。這些工作內(nèi)容很多難以量化，部分信息采集存在虛假現(xiàn)象，以至于相關民警職責清晰度不夠，工作積極性和熱情難以為繼，也容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠感。近年來，公安機關推進了問責管理機制，出臺了涉及反恐、涉黃涉賭、規(guī)范執(zhí)法辦案等的一系列問責制度，有力地推進了各警種工作質(zhì)量的提升。然而，有關社區(qū)警務以及作為社區(qū)警務責任主體的社區(qū)民警的問責機制卻較少提及，由此導致考核的導向性和制度約束性難以充分彰顯，實際上也影響了基層派出所和社區(qū)民警的工作積極性。

（三）信息化建設發(fā)展不平衡，依托信息技術治理存在短板

當代社會信息化水平與日俱增，信息科技不僅能助推經(jīng)濟發(fā)展，也是提高社會治理的重要工具。習近平總書記指出，“當今世界，信息化發(fā)展很快，不進則退，慢進亦退。我們要加強信息基礎設施建設，強化信息資源深度整合，打通經(jīng)濟社會發(fā)展的信息‘大動脈’。①習近平.在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上的講話[N].人民日報,2016-04-26.”近年來公共安全領域內(nèi)犯罪手段智能化、技術化、隱蔽化趨勢日益明顯，公安工作必須適應信息時代發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。我國公安機關歷來重視信息化建設，早在1998年公安部就提出了旨在實現(xiàn)“科技強警”、增強公安系統(tǒng)統(tǒng)一指揮、快速反應、協(xié)同作戰(zhàn)、打擊犯罪的能力的“金盾工程”，其目標就是適應信息科技時代社會治安的動態(tài)管理，為各項公安工作提供強有力的信息支撐。近年來各地公安機關先后推出了電子警務、信息警務、情報信息主導警務等新型警務模式。

但與當前信息時代社會治理的要求相比，社區(qū)警務在信息化方面還存在以下短板：一是信息化建設發(fā)展不平衡。公安部、省廳等上級公安機關研發(fā)的信息系統(tǒng)平臺較多，各地公安機關根據(jù)自身特點自行研發(fā)的應用系統(tǒng)平臺較少，發(fā)揮作用不大。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市的公安信息化建設經(jīng)費投入較大，信息化應用程度較高，而一些經(jīng)濟社會發(fā)展落后的地區(qū)則明顯滯后。信息建設中與公安機關“打防管控”這些主業(yè)相關的警務信息系統(tǒng)建設較為完善，而與社區(qū)警務密切相關的服務群眾、警民聯(lián)系、內(nèi)部監(jiān)督的系統(tǒng)建設則較為缺乏。有些信息系統(tǒng)在設計上存在明顯缺陷，脫離社區(qū)警務實際，不符合基層社區(qū)民警需要，推廣難度很大。二是海量的信息數(shù)據(jù)及信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高問題，對社區(qū)警務造成干擾。近年來各地公安機關信息采集量成倍增長，同時還接入了大量外部數(shù)據(jù)信息。但是，海量的信息并不一定切合公安工作的實際需要，海量的信息數(shù)據(jù)需要處理，超過了基層民警的正常處理能力，有時甚至會干擾社區(qū)民警的日?；A性工作。三是信息共享機制不暢，信息應用與社會信息化水平存在差距。當前各地公安機關建立了大量的案件、違法人員、機動車輛和其他數(shù)據(jù)資料數(shù)據(jù)庫，然而使用時普遍存在使用跨地區(qū)權限屏障。各地的公安網(wǎng)與政務網(wǎng)及互聯(lián)網(wǎng)之間也存在互通障礙。隨著手機4G上網(wǎng)的普及，各種微博、微信類社交軟件和手機客戶端在商業(yè)化的大環(huán)境中迅速擴展，相形之下，公安機關的信息系統(tǒng)升級換代緩慢，前些年各地推廣的移動警務通已經(jīng)明顯落后，難以跟上社會信息化的步伐。這也使得社區(qū)民警在應對諸如網(wǎng)絡詐騙、網(wǎng)絡賭博、網(wǎng)絡色情、網(wǎng)上傳銷、社區(qū)突發(fā)群體性事件、社區(qū)內(nèi)醫(yī)患糾紛等復雜問題時，受到限制，無法迅速、有效地處置。

三、社會治理視角下我國社區(qū)警務的發(fā)展路徑

社區(qū)警務在維護社會治安大局穩(wěn)定中發(fā)揮著不可替代的基礎性作用，在當前社會治理工作的大系統(tǒng)中具有重要的地位。為了能主動融入全面深化公安改革的大局，更好地應對當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展賦予社區(qū)警務的新任務、新要求，努力提高傳播信息化、觀念多元化、治安動態(tài)化條件下公安機關駕馭治安局勢的能力，加強和改進社區(qū)警務建設，必須重視從社會治理視角加強頂層設計；必須以信息化手段提升社區(qū)警務的治理技術；必須強化公安機關與社會的密切合作，協(xié)同治理，從而提高社區(qū)警務工作的整體效能。

（一）從社會治理視角加強頂層設計

習近平同志提出，“全面深化改革需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究?！薄叭魏我粋€領域的改革都會牽動其他領域，同時也需要其他領域改革密切配合。如果各領域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣。①本書編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本[C].北京:人民出版社,2013:87.”現(xiàn)代社會的治安治理比傳統(tǒng)社會要復雜得多，信息時代加劇了這種復雜性和高度不確定性。因此，現(xiàn)代社區(qū)警務的變革需要從系統(tǒng)性、結構性、整體性的角度來長遠籌劃，需要從頂層設計（topdown）這個戰(zhàn)略制高點來做好謀劃。只有如此，才“不會陷入對枝蔓問題的關注中，更不會把改革庸俗化為頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的行動，而是會去尋求基本制度的變革方案②張康之.論高度復雜性條件下的社會治理變革[J].國家行政學院學報,2014(4):52.”。當前社區(qū)警務的頂層設計需要解決好三個方面的問題，即治理的主體、治理的主要途徑和治理的根本方式問題。

第一，確立多元化的治理主體。傳統(tǒng)上，在社會治安綜合治理的體系中，各級黨委政府和各政法部門名義上均負有責任，但實際上真正專司社區(qū)治安職責的只有公安機關和社區(qū)居民委員會兩家?！爸卫淼闹黧w是多種多樣的，治理就是為實現(xiàn)共同的目標而采取的集體行動③Elinor Ostrom.Governing theCommons:The Evolutionof Institutions for Collective Action[M].New York:CambridgeUniversity Press, 1990.”。社區(qū)警務的主體也要回歸到社區(qū)治理的層面，黨組織要總攬全局、協(xié)調(diào)各方；政府和公安機關要轉(zhuǎn)變職能，主動適度放權；公安機關要探索建立與基層政府協(xié)調(diào)聯(lián)動的勤務工作機制和社區(qū)警務管理的專職機構。社會組織和社區(qū)居民要在政府和公安機關引導下加強集體自覺和自治，“在一個良性運行的社會中，自治應當是社會治理的基本方式，而管治則是規(guī)制、糾察與矯正社會失范、失序行為的補救方式。④鄭功成.新時期社會治理的挑戰(zhàn)與機遇[N].光明日報,2015-01-26.”

第二，確立治理的主要途徑為依法治理?！胺ㄖ问乾F(xiàn)代社會最核心的價值、最突出的標志，也是現(xiàn)代國家治國理政的最基本方式、最鮮明特征。⑤辛鳴.依法治國：歷史自覺與國家治理新路[N].文匯報,2014-10-24.”社區(qū)警務的長久建設和發(fā)展必須依靠法治力量，只有通過法治和制度化的方式，才能把社會治安的預防和管控納入法治軌道。從社區(qū)警務的體制機制建設來說，也需要在法治框架內(nèi)的具有活力的長效機制。各級領導和公安民警必須牢固確立憲法至上、法律權威的意識，不斷提高信法、依法、用法的能力，絕不能因維穩(wěn)和地方政府的利益需要等理由而突破法律的底線。同時，要注意相關的制度建設，防止因制度的缺失導致基礎工作松散化。

第三，確立治理的根本方式是源頭治理。社區(qū)警務的治理重點在基層，源頭也在基層。政府和公安機關要主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，要將社區(qū)警務工作納入社區(qū)治理體系，建立起與新型社區(qū)管理體制相適應的警務工作機制。公安機關要善于依靠基層組織和廣大群眾，進一步對接基層社會治理和社區(qū)治理，提高預防和化解社會矛盾的能力和水平。公安機關要緊緊圍繞地區(qū)平安建設中心工作，充分體現(xiàn)社區(qū)警務融入群眾、共創(chuàng)平安、共享平安的本質(zhì)要求，全面發(fā)揮社區(qū)警務在基層社會治理中的重要作用。

（二）以信息化手段提升社區(qū)警務的治理技術

社區(qū)警務建設有了科學的頂層設計，還需要有實現(xiàn)頂層設計目標的科學路徑。當前學術界在社會治理方面提出了治理技術的概念。所謂治理技術，就是“最為具體、最具應用性的層次上積淀的諸多有關制度安排、實踐技能和操作技術的知識的總和。同時也包括對于科學技術新成果在治理過程中的轉(zhuǎn)化與應用。⑥張小勁,于曉虹.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講[M].北京:人民出版社,2014:200.”治理技術依據(jù)其原理與機制分為科技型技術、規(guī)則型技術以及行為型技術三個層面，三者都能夠?qū)χ卫磉^程施加積極而有效的影響，推動治理能力的提升。對于社區(qū)警務而言，以信息技術為代表的科技型技術的應用是當前頗為重要的提升思路。在公安部提出的基礎信息化、警務實戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化的“四項建設”中，基礎信息化起著支撐和引領的重要作用。向信息化要警力、要戰(zhàn)斗力，以信息化帶動基層基礎工作，以信息化推動警務機制創(chuàng)新、提升警務工作效能已成為公安學界的共識。

社區(qū)警務信息化，首先要加大對信息科技的投入，提高公安信息化的硬件設施和軟件系統(tǒng)水平。實踐證明，這些年各地智慧城市、天網(wǎng)建設、警務e通、互聯(lián)網(wǎng)+等的建設，降低了警務工作成本，提高了公安機關協(xié)同作戰(zhàn)的水平和快速反應能力。一些基于互聯(lián)網(wǎng)的新型應用系統(tǒng)提高了警務服務效率，廣受民眾歡迎。如湖北省武漢市公安局與支付寶合作開發(fā)的“電子身份卡”在支付寶的武漢城市服務中上線，武漢市民使用“電子身份卡”即可在網(wǎng)上預約辦理身份證、出入境證件等事項。該局還開通了“武漢公安網(wǎng)上警局”，目前已可在線辦理148項公安業(yè)務。類似的這些信息科技的開發(fā)和應用也有力支持了社區(qū)警務建設。

其次要建立一套適應現(xiàn)代警務需求的信息主導警務機制。公安機關要將科技信息化手段與公安基層基礎工作緊密結合，“催生基礎信息采集更新機制、實戰(zhàn)應用反饋激勵機制，建立完善信息環(huán)路，促進信息流與工作流更緊密的有機結合，促進基礎工作信息化、信息工作基礎化，促進公安工作流程與警務機制不斷合理化①譚代雄.古典與現(xiàn)代雙重視角下的公安信息化芻議[J].廣東公安科技,2014(3):5.”。與此同時，需要改革一些表面化、形式化的信息采集和應用機制，真正做到依靠信息技術將民警從大量繁重而低效的勞動中解放出來，讓智能化的信息系統(tǒng)真正輔助警務，實現(xiàn)警力依托信息科技而帶來的“無增長改善”。

第三是加強信息資源的整合、共享和開發(fā)應用。目前我國公安信息通信網(wǎng)各類基礎設施基本建成，接入公安網(wǎng)的計算機數(shù)量快速增長，各種信息系統(tǒng)以及公安基層的動態(tài)信息采集機制提供了大量準確、鮮活的動態(tài)信息。據(jù)統(tǒng)計，目前公安網(wǎng)上運行的各類信息系統(tǒng)已達100多種7000多個，涵蓋公安機關各部門、各警種業(yè)務，這些信息系統(tǒng)匯集了大量信息資源。要讓這些信息資源服務于警務工作從預防、研判和指揮決策、打擊處置、服務群眾的各個層面，則必須加強信息的整合和共享，破除各系統(tǒng)間的信息壁壘。對于社區(qū)警務工作而言，海量的信息資源要變成真實的、方便可用的資源，還需要加強技術開發(fā)和深度應用。中國人民公安大學的彭知輝教授提出，要建立為各層次用戶提供一站式服務的情報工作平臺，“為加強信息資源的關聯(lián)度，減少信息查詢、比對工作量，可建立一個通過人員、案件、物品、時間、空間等基本要素串聯(lián)整合的平臺，實現(xiàn)海量信息資源的自動化匯集整合、關聯(lián)查詢、統(tǒng)計分析、情報發(fā)布、深度挖掘。②彭知輝.公安信息化建設對當前公安情報工作的影響[J].中國人民公安大學學報,2012(2):125.”這樣的工作平臺顯然有利于提高社區(qū)警務的警務工作效能。

（三）強化公安機關與社會的協(xié)同治理

社會治理創(chuàng)新就是要實現(xiàn)政府從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，由單向度的管控向合作治理轉(zhuǎn)變。面對當前信息化、智能化、動態(tài)化的社會局面，越來越多的國家在社會治理包括治安治理方面，強調(diào)并施行合作治理、協(xié)同治理，“即從過去一個主體管理轉(zhuǎn)向一個主體引導的多個主體管理，從過去單向的自上而下管理轉(zhuǎn)向各個方向的協(xié)同治理。③高小平.借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新[J].中國行政管理,2015(10):12.”協(xié)同治理倡導的是多元主體在治理過程中平等參與、協(xié)同合作與達成共識。公安機關作為社區(qū)警務建設的主力軍，履行好自身打擊犯罪、維護治安大局穩(wěn)定的天職，自當責無旁貸。與此同時，要自覺主動地謀劃通過協(xié)同治理來促進社區(qū)警務的長久效能。

首先，公安機關日常社區(qū)警務工作要做到規(guī)范、扎實、精細。這是社區(qū)警務協(xié)同治理的基礎和前提。在我國現(xiàn)行的權力分配格局的傳統(tǒng)下，雖然說社會治安治理需要多元主體，但無可否認的是，公安機關的權威、能力和效率是其他組織無法替代的，也是無法與之平衡的，任何時候公安機關都將居于主導性地位。公安機關平時需要積極開展各類治安管理工作，嚴格落實人防、物防、技防等社區(qū)治安防范措施，筑牢維護社會治安的基礎防線，以每一個社區(qū)的平安促進社會治安大局穩(wěn)定的實現(xiàn)。基層派出所要扎實當好社區(qū)治安的組織者、發(fā)動者和宣傳者，平時注重廣泛發(fā)動群眾、宣傳教育，依靠群眾共同做好社區(qū)基礎防范和動態(tài)管控工作，注重社區(qū)矛盾糾紛和安全隱患的排查化解工作，組織指導社區(qū)安全防范，最大限度地把各類隱患化解在苗頭階段、把違法犯罪防范在發(fā)生之前。社區(qū)警務室或警務站要堅持以民意為引領，把自身打造成警民聯(lián)系點、警務服務點、信息采集點和防范宣傳點，盡可能地讓群眾感受到“警察服務在身邊”。社區(qū)民警要保證在社區(qū)工作的時間和精力，確保能將掌握社情民意、管理實有人口、組織安全防范、維護治安秩序的細化職責落到實處。

其次，要努力建設多層次的協(xié)同治理體系。社會治理理念強調(diào)多元參與和良性互動，要求政府、企業(yè)單位、社會組織和個人之間的共同參與、協(xié)同互動。十八大報告明確提出了“要發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結合”。公安機關要充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)單位組織、群眾組織、社會機構的優(yōu)勢和力量，特別是小區(qū)物業(yè)公司和代表社區(qū)居民個人實際利益的業(yè)主委員會的力量，統(tǒng)籌整合各方面資源，探索符合社區(qū)實際的治安管理模式，促進社區(qū)警務工作的優(yōu)化升級。公安機關要協(xié)同社區(qū)黨組織開展好治安防范和社區(qū)維穩(wěn)工作。雖然在目前我國城市的行政管理體系中，社區(qū)居委會屬于城市居民的自治組織，但其在組織功能上卻發(fā)揮著“準行政功能”，即上級政府部門的各項職能工作都需要通過社區(qū)居委會來落實。同時，社區(qū)居委會也是所屬區(qū)內(nèi)單位組織、居民個體聯(lián)系政府部門的重要橋梁和紐帶。當前我國很多地方都在推進“網(wǎng)絡化管理”，這也為公安機關與當?shù)爻枪?、房管等行政?zhí)法部門建立聯(lián)勤聯(lián)動巡查機制提供了契機。公安機關可以聯(lián)合相關部門開展針對電信詐騙、黑車、黑診所、違法建筑、火災隱患等影響社會管理秩序和群眾安全感問題的綜合整治。比如在處置轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)患糾紛時，可以積極主動與衛(wèi)生行政部門、相關專業(yè)調(diào)解委員會等聯(lián)系，促其發(fā)揮好各自的職能作用。防范電信詐騙是當前的一個需要全社會齊抓共管的系統(tǒng)工程，在打擊和防范電信網(wǎng)絡詐騙的行動中，開展警銀、警企合作就非常必要。2016年9月以來各地公安機關通過與銀行、電信部門的通力合作，已經(jīng)形成了一些行之有效的防范工作模式。

第三，要創(chuàng)新協(xié)同治理機制。創(chuàng)新是民族的靈魂，是國家興旺發(fā)達的不竭動力。社會治安形勢的發(fā)展和變化決定了社區(qū)警務工作需要與時俱進，協(xié)同治理機制也要及時跟上變化的節(jié)奏。一是要突破既有的“為維穩(wěn)而維穩(wěn)”的思維慣性，考慮協(xié)同相關部門建立“安全閥”機制。美國社會學家劉易斯·科塞認為社會沖突有時具有正功能，是一種安全閥，有利于社會高度整合①Lewis Coser.The Functions of Social Conflict[M].New York:Free Press,1956.。公安機關以及相關部門都要認識到小規(guī)模的良性沖突本身是釋放社會負能量、促進社會治安穩(wěn)定的重要手段。社區(qū)中一些正當?shù)睦嬖V求、利益表達、情緒宣泄不需要占用已顯緊張的警力資源。二是要有跨區(qū)域、系統(tǒng)性的協(xié)同治理機制。社區(qū)警務的協(xié)同治理不能局限于單個的、零散的社區(qū)，要有跨區(qū)域、系統(tǒng)性的視野。在當前嚴峻的反恐形勢下，跨區(qū)域、系統(tǒng)性的統(tǒng)一規(guī)劃、指揮、調(diào)度和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)尤顯重要。三是創(chuàng)新信息共享和決策機制。當前存在跨部門、跨區(qū)域和跨行業(yè)的區(qū)域和城市管理的龐大數(shù)據(jù)信息，通過共享、開發(fā)、整合和挖掘，可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合和業(yè)務協(xié)同，從而為社區(qū)警務和社區(qū)治理決策提供強有力的支撐。此外，今后需要更加重視社會組織和民間機構及志愿者的信息化水平和信息支持作用。他們“通過其靈活多樣的工作方式、民眾基礎和志愿者隊伍以及現(xiàn)代化的技術手段來滿足公眾的信息需要和構建公眾與政府的交流平臺，在危機管理、公共安全處理和環(huán)境治理方面尤為明顯②高小平.借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新[J].中國行政管理,2015(10):12.”?？傊灰獔猿衷谏鐣卫淼拇缶窒轮\劃創(chuàng)新，社區(qū)警務工作就會在公安改革中迎來新的發(fā)展契機。

[1]Lewis Coser.The Functions of Social Conflict[M].New York: Free Press,1956.

[2]Elinor Ostrom.Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action[M].New York:Cambridge University Press,1990.

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[4][美]桑托斯.犯罪分析與犯罪制圖[M].北京:人民出版社,2014.

[5]張小勁,于曉虹.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講[M].北京:人民出版社,2014.

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[12]譚代雄.古典與現(xiàn)代雙重視角下的公安信息化芻議[J].廣東公安科技,2014(3).

[13]高小平.借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新[J].中國行政管理,2015(10).

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【責任編校：譚明華】

On the Development Path of Community Policing From the Perspective of Social Governance

（Hubei University of Police,Wuhan 430035,China）

Under the macro-pattern of deepening the reform of public security and innovation of social governance,it is the requirement of the development of the current situation to plan the development of community policing.There is a high degree of consistency between modern community policing and the concept of social governance.At present,the construction of community policing in our country is facing many problems,such as,the concept of social governance is not strong and the concept of community policing is obsolete;the mechanism of community policing is rigid;the enthusiasm of police officers is not high;Information construction is not balanced,lack of relying on information technology and so on. Therefore,it is necessary to strengthen the top-level design from the perspective of social governance,and to improve the management skills of community policing by information technique.It is necessary to strengthen the cooperation between the public security organs and the society in order to improve the overall effectiveness of community policing.

Governanceof Social Security;PublicSecurityReform;Public Security Innovation;Concept ofCommunity Policing;Community Policing Mechanism;Information Construction;Collaborative Governance

D631

A

1673―2391(2017)01―0030―07

2016-10-06

孟曉梵（1984—），女，湖北廣水人，湖北警官學院法律系講師，研究方向為訴訟法學與治安學；林華瑜（1972—），男，安徽桐城人，湖北警官學院公共基礎課教學部教授，博士，研究方向為中國文學與公安學。

湖北警官學院2014年度項目“信息時代社區(qū)警務的問題與對策研究”（2013a008）；湖北省教育廳人文社科項目“公安機關處置醫(yī)患糾紛的難點與對策研究”（16Y140）。