公安機關(guān)重大疑難案件偵查聽取檢察機關(guān)意見和建議的制度建構(gòu)
——基于W市Q區(qū)檢察院審查批捕數(shù)據(jù)的實證分析

萬詩雄，熊玉橋

（武漢市硚口區(qū)人民檢察院，湖北武漢430034）

公安機關(guān)重大疑難案件偵查聽取檢察機關(guān)意見和建議的制度建構(gòu)
——基于W市Q區(qū)檢察院審查批捕數(shù)據(jù)的實證分析

萬詩雄，熊玉橋

（武漢市硚口區(qū)人民檢察院，湖北武漢430034）

公安機關(guān)重大疑難案件偵查聽取檢察機關(guān)意見和建議制度是檢察引導(dǎo)偵查的刑事司法制度。從實踐中刑事案件審查逮捕環(huán)節(jié)看，該制度在實施過程中仍存在法律依據(jù)不明、提前介入不及時、引導(dǎo)權(quán)責(zé)不清、檢察機關(guān)內(nèi)部銜接不暢、公安機關(guān)存在依賴心理等問題。為適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，強化檢察監(jiān)督權(quán)，加強對刑事案件偵查活動監(jiān)督，從而提升檢察機關(guān)在庭審環(huán)節(jié)的公訴應(yīng)訴能力，建議對重大疑難案件公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度進行系統(tǒng)構(gòu)架，明確制度啟動的法定程序、適用的刑事案件類型，并將制度的實施主體設(shè)定為檢察機關(guān)審查批捕和公訴兩個部門，細化“意見”、“建議”內(nèi)容，從而規(guī)范制度的實施方式。為了保障該制度的實施，建議設(shè)立駐派出所檢察室、建立考核獎懲機制、將偵查行為納入庭審評價體系。

重大疑難案件；審查逮捕；檢察引導(dǎo)偵查；提前介入

一、公安機關(guān)重大疑難案件偵查聽取檢察機關(guān)意見和建議制度產(chǎn)生的背景及理論基礎(chǔ)

（一）該制度產(chǎn)生的背景

1.時代背景

2014年10月，十八屆四中全會提出“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”，并將對三大訴訟活動的監(jiān)督作為加強司法活動監(jiān)督的首要任務(wù)進行了部署。2015年2月25日，《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實<中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的意見》應(yīng)運而生，首次在認真落實推進嚴格司法的措施中明確提出“探索建立重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度”。隨后，最高檢關(guān)于深化檢察改革的意見、全國檢察機關(guān)偵查監(jiān)督工作座談會、2015年最高檢工作報告以及部分省、市檢察會議及文件中陸續(xù)部署、落實“探索建立重大疑難案件公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度”，為司法改革后強化檢察監(jiān)督權(quán)、加強偵查監(jiān)督提供了明確方向。

2.立法背景

重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度，從字面上看，似乎是對落實司法體制改革提出的新制度、新要求，但從價值實現(xiàn)和功能設(shè)定看該制度并非新鮮事物，它與提前介入制度、檢察引導(dǎo)偵查制度有一定關(guān)聯(lián)，是對提前介入、檢察引導(dǎo)偵查制度的延伸和完善。提前介入最早出現(xiàn)于1980年①武延平，張鳳閣：《試論檢察機關(guān)的提前介入》，載于《政法論壇》1991年第2期，第54頁。，1979年刑事訴訟法頒布實施后，部分省、市檢察機關(guān)為了達到從快打擊犯罪、準確指控犯罪的目的，在公安機關(guān)提請審查批捕、移送起訴之前，主動參與公安機關(guān)的現(xiàn)場勘查、調(diào)查取證、訊問被告、討論案件等偵查活動。檢察引導(dǎo)偵查的外延比提前介入更廣泛，是檢察機關(guān)在審判前的整個訴訟環(huán)節(jié)對刑事偵查活動給予指導(dǎo)、對違法偵查行為予以監(jiān)督，是開展提前介入、檢察建議、檢察意見等一系列訴訟活動的統(tǒng)稱。隨著公安機關(guān)預(yù)審環(huán)節(jié)的取消以及控辯式庭審方式的確立，刑事證據(jù)在庭審控辯中顯得更為重要，檢察機關(guān)不得不在審判前對公安機關(guān)收集、固定的證據(jù)的證明力有相當?shù)摹靶判摹雹趨卫^東：《檢察引導(dǎo)偵查取證的程序構(gòu)建》，載于《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2004年第2期，第79頁。，其中，1999年初，周口市檢察院根據(jù)高檢院、省院關(guān)于大力推進檢察改革的部署提出的“三三制”③所謂“三三制”，即在查辦職務(wù)犯罪案件中，偵、捕、訴三部門實行“三個延伸”、堅持“三項跟蹤”、明確“三段責(zé)任”?！叭齻€延伸”指偵查監(jiān)督部門向前延伸至偵查環(huán)節(jié),起訴部門向前延伸至批捕環(huán)節(jié)，偵查部門向前延伸至預(yù)審環(huán)節(jié)；“三項跟蹤”是指偵查部門跟蹤案件的批捕、起訴、審判工作；“三段責(zé)任”指偵查部門負責(zé)立案準確，批捕部門負責(zé)批捕準確，起訴部門負責(zé)起訴準確。參考李和仁、王治國：《引導(dǎo)偵查取證—周口的實踐與理論碰撞》，載于《人民檢察》2002年8月，第38頁。在當時十分具有代表和借鑒意義。重大疑難案件公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度是指，檢察機關(guān)相關(guān)職能部門在偵查機關(guān)辦理重大、疑難案件過程中，對偵查方向、取證手段、案件定性等具體偵查活動提出意見和建議，促進公安機關(guān)追抓、立案、提請報捕、起訴等訴訟活動的順利進行，并對偵查機關(guān)的各項偵查活動進行法律監(jiān)督的工作機制。

（二）該制度的理論基礎(chǔ)

一是人權(quán)保障對刑事司法提出的嚴肅要求。2004年，我國首次將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，在懲罰犯罪與保障人權(quán)的雙重要求下，程序法勢必設(shè)定一系列規(guī)則，確保在發(fā)現(xiàn)、證實、指控犯罪的同時，保障無辜的人不受刑事追究?！皞刹殡A段是刑事程序中控制犯罪與保障人權(quán)兩種利益最容易發(fā)生沖突的階段?！雹芩斡⑤x，吳宏耀：《刑事審判前程序研究》，中國政法大學(xué)出版社，2002年版，第112頁。重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度的必要性在于，在人權(quán)侵害較為集中的刑事偵查權(quán)的行使中，介入檢察監(jiān)督對偵查行為的規(guī)制，從而形成偵查程序法定、偵查監(jiān)督程序法定這樣一種對人權(quán)保障的雙保險。

二是權(quán)力制衡在檢察權(quán)中的體現(xiàn)。權(quán)力制衡理論的創(chuàng)導(dǎo)人之一孟德斯鳩提出，只有一種權(quán)力控制另一種權(quán)力，才能防止權(quán)力濫用。若公安機關(guān)偵查權(quán)自由擴張、檢察機關(guān)對偵查活動的監(jiān)督受限失控，則難以體現(xiàn)保障人權(quán)、維護社會公平正義的價值要求。⑤王洪陵：《檢察引導(dǎo)偵查制度的理性思考》，四川大學(xué)法律碩士論文，2004年9月。刑訴法賦予了偵查機關(guān)廣泛的偵查權(quán)，同時必須作出相應(yīng)制度設(shè)計保障權(quán)力不被濫用，權(quán)力行使不越權(quán)、不失控。重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度就是對偵查機關(guān)行使公權(quán)力的監(jiān)督體現(xiàn)，從而實現(xiàn)權(quán)力制衡。

三是司法效率是實現(xiàn)程序正義的必要因素?，F(xiàn)實中，訴訟周期長、辦案環(huán)節(jié)拖沓往往形成各種不正義。一方面，檢察機關(guān)履行控訴職責(zé)時，有時以案件羈押量大、證據(jù)瑕疵、證據(jù)不足以提起公訴等原因，作出退回補充偵查決定，從而客觀上造成羈押期延長。①例如，2015年W市Q區(qū)人民檢察院共受理移送審查起訴案件1328件1568人，其中一次退回補充偵查215件361人，分別占受理總數(shù)的16.2%、23%；又有69件135人進行了二次退回補充偵查，分別占一次退回補充偵查總數(shù)的32.1%、37.4%。另一方面，有利于犯罪嫌疑人的證據(jù)有可能因時間過長滅失或者難以取證，從而對主張自己無罪和罪輕的犯罪嫌疑人極為不利。

二、公安機關(guān)重大疑難案件偵查聽取檢察機關(guān)意見和建議制度的在審查批捕環(huán)節(jié)的現(xiàn)實表現(xiàn)

為了全面了解檢察機關(guān)對偵查活動的介入和引導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)合理的重大疑難案件公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度體系，本文以W市Q區(qū)人民檢察院審查批捕環(huán)節(jié)對刑事案件的引導(dǎo)偵查為樣本，通過對實踐數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，從而反映實際真實情況。

（一）從意愿看，司法工作年限與對該制度所持態(tài)度呈正向趨同

對W市Q區(qū)200名公安民警、50名檢察官以及50名法官進行問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)以上司法人員對該制度的支持態(tài)度與司法工作年限呈正向趨同，且公安民警受訪者的熱情度明顯高于檢察官和法官。比如，136名10年以上司法從業(yè)經(jīng)歷的受訪對象，有131名對該制度有一定了解和關(guān)注，其中128人對制度的構(gòu)建和執(zhí)行十分期待，分別占比96.3%、94.1%，而與此相反，35名5年以下司法從業(yè)經(jīng)歷受訪者中，了解該制度僅6人，占17.14%，只有25%的人認為制度的建成和推進確有必要。另外，200名公安民警受訪者中，192名受訪者對該制度建立絕對支持，所占比例達到96%，而100名檢察官、法官中有28名人員認為應(yīng)當待深入調(diào)研條件成熟后再建立該制度并全面鋪開實施。

圖1 司法從業(yè)年限與對制度的了解度和意愿關(guān)系比較

（二）從案件數(shù)量看，檢察引導(dǎo)偵查的重大疑難案件比例普遍不高

2015年，W市Q區(qū)檢察院共審查批準逮捕各類刑事案件640件，不批準逮捕92件，其中提前介入、引導(dǎo)偵查142件，占比22.2%，重大、疑難、復(fù)雜案件有48件，占比7.5%。從各月份看，除部分刑事案件高發(fā)月份1月15件、6至8月共72件、12月19件以外，其余月份引導(dǎo)偵查的案件數(shù)都在個位數(shù)，有的月份甚至數(shù)據(jù)為零。

圖2 2015年引導(dǎo)偵查案件數(shù)時間分布

（三）從案件罪名看，檢察引導(dǎo)偵查的案件類型比較集中

罪名主要集中在詐騙類（非涉眾，包括金融詐騙等特殊詐騙罪名）、涉眾型經(jīng)濟犯罪、命案（過失致人死亡、故意殺人、故意傷害致人死亡等）、毒品犯罪（販賣毒品、運輸毒品等）、聚眾斗毆、尋釁滋事、“兩搶一盜”等案件上。142件引導(dǎo)偵查的案件中，詐騙類犯罪25件，占引導(dǎo)偵查案件總數(shù)的17.6%；涉眾型經(jīng)濟犯罪案件9件，占引導(dǎo)偵查總數(shù)的6.3%；命案8件，占引導(dǎo)偵查總數(shù)的5.6%；毒品犯罪案件42件，占引導(dǎo)偵查總數(shù)的29.6%；聚眾斗毆、尋釁滋事犯罪案件19件，占引導(dǎo)偵查總數(shù)的13.4%；“兩搶一盜”案件40件，占引導(dǎo)偵查總數(shù)的28.2%。

圖3 引導(dǎo)偵查案件各類犯罪分布情況

（四）從處理結(jié)果看，檢察引導(dǎo)偵查后案件的批捕率、起訴率和有罪判決率較高

全年142件引導(dǎo)偵查的案件處理結(jié)果中，公安機關(guān)共報請批準逮捕139件，其中審查批準逮捕121件，分別占總數(shù)的97.9%、85.2%，審查批捕率高達87.1%；報請移送審查起訴案件128件，其中檢察機關(guān)經(jīng)審查后向法院提起公訴122件，分別占總數(shù)的90.1%、85.9%，起訴率達95.3%；122件向法院提起公訴的案件，全部作出有罪判決，有罪判決率達100%。

圖4 引導(dǎo)偵查后的案件處理結(jié)果

（五）從審理期限看，檢察引導(dǎo)偵查后案件的訴訟期更短

根據(jù)刑訴法，刑事案件審查批捕之后移送審查起訴之前的偵查期一般是兩個月，案情復(fù)雜、期限屆滿不能終結(jié)的案件，可以經(jīng)上級檢察機關(guān)批準延長一個月。在121件作出批準逮捕決定的引導(dǎo)偵查案件中，兩個月內(nèi)移送審查起訴的案件有113件，占93.4%，其中一個月內(nèi)就移送審查起訴的有78件，占批捕案件總數(shù)的64.5%，有小部分案件15件案件20天內(nèi)就移送審查起訴。

圖5 引導(dǎo)偵查案件批捕后的偵查用時

三、審查逮捕環(huán)節(jié)檢察引導(dǎo)偵查存在的問題

（一）審查逮捕之前存在的問題

審查逮捕前公安機關(guān)聽取意見和建議的方式主要指的是提前介入，存在的主要問題有：

1.介入不及時

一是參與引導(dǎo)的時間點沒有統(tǒng)一標準，可能錯失最佳偵查時機，有的是發(fā)現(xiàn)案件時就介入，有的在立案后，有的在審查批捕期間，有的是發(fā)現(xiàn)漏罪之時還有的發(fā)生在退回補充偵查之時等等。二是刑事案件信息互通機制尚未建立，介入方式存在隨意性，有時由偵查人員“上門”邀請，有時由檢察人員審查書面卷宗后主動“上門”，而往往一些案件正是在“上門”之前就定錯了偵查方向、遺漏了重要證據(jù)的收集而導(dǎo)致可能放任了犯罪。例如，公安機關(guān)報捕的鄧某等三人搶劫案，筆者審查時發(fā)現(xiàn)，三名嫌疑人系為索取債務(wù)而邀約被害人前往公司談債務(wù)，談判期間暴力逼迫被害人還債至輕微傷。該行為不具備搶劫罪非法占有的主觀要件，根據(jù)案件情節(jié)可能涉嫌非法拘禁罪，但該案偵查時以搶劫為取證方向，并未對被害人是否自愿前往公司、嫌疑人是否限制其人身自由等情節(jié)進行取證，最終只能以涉嫌搶劫罪的證據(jù)不足不批準逮捕三名嫌疑人。

2.公安機關(guān)對提前介入存在依賴心理

一是單刀直入型，帶著卷宗前往審查批捕部門，匯報案情后問是否達到批捕條件。例如，2015年Q區(qū)檢察院所辦理的組織賣淫、協(xié)助組織賣淫罪的批捕案件均為此類型。二是法規(guī)查詢型，將審查批捕部門檢察官當做法律查詢機構(gòu)，當存在法律適用困難的情形時請求幫助適用法律。例如，2015年公安部開展打擊“偽基站”專項行動，由于相關(guān)司法解釋將“非法使用偽基站”的行為認定為破壞公用電信設(shè)施罪，但并未對構(gòu)罪標準作出解釋說明，偵查人員多次要求批捕檢察官給予法律指導(dǎo)。三是熱線匯報型，偵查中大小問題電話均咨詢、匯報，檢察官要求怎么辦就怎么辦。以上做法一方面違背了公、檢、法獨立辦案的訴訟原則，是公安機關(guān)怠于履行刑事偵查職責(zé)的體現(xiàn)。另一方面，事無巨細“請示”檢察官，無疑給本身辦案負荷重、辦案時間緊的審查批捕檢察官增添了更多負擔(dān)。

3.介入的權(quán)責(zé)不清

基層實踐中，偵查人員只要認為偵查或者適用法律有難度的案件基本上都會通知批捕檢察官提前介入，而現(xiàn)行法律并未明確，檢察機關(guān)是否可以拒絕公安機關(guān)的通知介入和邀請引導(dǎo)。因此，實踐中凡是公安機關(guān)要求提前介入的，不論采取哪種形式，涉及哪類案件，檢察機關(guān)一律都會接納配合。由于權(quán)責(zé)不清，來者不拒，介入繁雜、細碎，大量的提前介入可能未能計入績效工作量。

（二）審查逮捕過程中存在的問題

1.引導(dǎo)偵查缺乏明確的法律依據(jù)

《刑事訴訟法》明確規(guī)定，對于提請批準逮捕的案件，審查批捕部門應(yīng)審查后在七日以內(nèi)作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定，不能對案件自行開展偵查。但實踐中一些案件會在審查批捕過程中被要求補正。一方面，這類案件證據(jù)所證明的事實已經(jīng)基本構(gòu)成犯罪，但證據(jù)仍有偵查的空間；另一方面，審查批捕環(huán)節(jié)只有證據(jù)復(fù)核權(quán)沒有偵查權(quán)，但直接作出不批準逮捕決定后再引導(dǎo)偵查機關(guān)去偵查，可能有礙后續(xù)訴訟程序的進行。此時，檢察官不得要求偵查人員同步補證，才能對批準逮捕決定具有相當自信。雖然，最高檢出臺了附條件逮捕制度，但該制度涉及的犯罪類型僅為六種特定類型，案件范圍十分有限，無法解決上述問題。實踐中，主動探索該制度的一些少數(shù)檢察機關(guān)各自為陣，自成套路，而這些形式的出臺使得本沒有標準可依的現(xiàn)狀顯得更為混亂。①調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，江蘇揚州、徐州、四川宜賓、沿灘、山東鄄城等多地出臺《實施細則》對檢察機關(guān)對重大疑難案件的意見和建議權(quán)進行規(guī)范，四川廣元、青川、福建莆田、山東濟南等地多用《工作辦法》、《暫行辦法》等方式進行明確；北京等地以系列會議紀要的方式開展此項工作，湖北尚未有地方建立該項制度。

2.引導(dǎo)偵查的效果受檢警關(guān)系影響

當檢警關(guān)系融洽時，引導(dǎo)效果明顯，反之效果不如意。如轄區(qū)漢水派出所、漢中派出所、寶豐派出所等幾家基層辦案單位，當檢察官提出補充證據(jù)時，一般能在規(guī)定時間內(nèi)補齊，而有一些部門負責(zé)人更迭頻繁、分管空缺、聯(lián)絡(luò)較少的辦案單位，有時難以落實，甚至一口拒絕，當證據(jù)離逮捕程度相差不遠但又無法補正時，只好作出不批捕決定。例如，承辦人辦理的劉某容留他人吸毒罪一案，查明劉某被抓獲時僅容留除本人外兩名吸毒人員吸毒，達不到“一次容留多人吸食、注射毒品的”的構(gòu)罪標準，但證據(jù)反映劉某除本次外，有多次容留他人吸毒的事實，且其中一次證據(jù)已查實。承辦人建議公安機關(guān)補偵另一次容留吸毒的證據(jù)，從而以“二年內(nèi)多次容留他人吸食、注射毒品”的構(gòu)罪標準批準逮捕劉某，但偵查人員以吸毒人員不接電話、不接受調(diào)查為由，拒絕補偵。此時審查逮捕期用盡，承辦人只能作出證據(jù)不足不批準逮捕的決定。

3.要求補證變相延長了羈押期限

有些案件可在兩三天內(nèi)作出事實不清、證據(jù)不足不予批準逮捕的決定，但由于案件具備及時補充證據(jù)的條件，檢察機關(guān)等到公安機關(guān)補充證據(jù)后再作出是否批捕的決定時，大多數(shù)情況用盡了七日的審查期限。對于在審查批捕過程中被要求補正但依舊作出不批準逮捕的犯罪嫌疑人而言，補充偵查的時間變相延長了羈押期限。

（三）審查逮捕程序后存在的問題

1.引導(dǎo)個案多類案少

個案引導(dǎo)是檢察機關(guān)對具體案件進行引導(dǎo)偵查，審查逮捕程序后的引導(dǎo)，一般是個案引導(dǎo)。一方面，對批捕案件發(fā)出《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》，對不批準逮捕案件發(fā)出《不批準逮捕案件補充偵查提綱》。2015年Q區(qū)檢察院審查批捕部門共發(fā)出以上兩類文書共144件，分別是52份、92份。類案引導(dǎo)是檢察機關(guān)根據(jù)地區(qū)刑事治安狀況和發(fā)案特點，對案件性質(zhì)相同或者在具體偵查過程中出現(xiàn)的普遍性問題進行總結(jié)引導(dǎo)。類案引導(dǎo)相對更具有普遍性、宏觀性，能夠發(fā)揮個案引導(dǎo)不能發(fā)揮的示范作用，但在審查逮捕后的環(huán)節(jié)通常類案引導(dǎo)較少，2015年Q區(qū)檢察院審查批捕部門開展類案引導(dǎo)僅3次。

2.檢察機關(guān)部門內(nèi)部銜接不暢

檢察引導(dǎo)偵查具體實施部門通常是審查批捕部門和公訴部門，在提請批捕前由審查批捕部門承擔(dān)，按照案件逮捕條件的證據(jù)要求進行引導(dǎo)；案件審查批捕后、起訴前由公訴部門承擔(dān)，按照庭審認定犯罪的證據(jù)標準引導(dǎo)取證。兩個部門引導(dǎo)的側(cè)重點不同，必然帶來一些內(nèi)部矛盾。例如，由于公訴條件高于逮捕條件，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)由審查批捕部門引導(dǎo)的案件移送審查起訴后,公訴部門認為證據(jù)不足或取證方向錯誤，提出重復(fù)引導(dǎo)要求重新取證，造成檢察資源的浪費，也影響檢察權(quán)的權(quán)威性。再如，公訴部門審查起訴某毒品案件時，認為案件中作證人的一名訴訟參與人系販賣毒品的共犯嫌疑人，便引導(dǎo)偵查且建議公安機關(guān)補充偵查后報請批準逮捕，但當公安機關(guān)報請批準逮捕后，批捕部門經(jīng)審查認為證據(jù)不足，作出了不批準逮捕的決定。

四、完善公安機關(guān)重大疑難案件偵查聽取檢察機關(guān)意見和建議制度的設(shè)想

（一）進一步明確檢察引導(dǎo)偵查的相關(guān)立法

第一，在刑訴法中對該項制度作出原則性規(guī)定，即“對于重大疑難案件，偵查機關(guān)應(yīng)當聽取檢察機關(guān)意見和建議，對檢察機關(guān)提出的意見和建議，公安機關(guān)具有配合義務(wù)”，從而明示制度的法律地位。同時，最高檢應(yīng)盡快制定出臺《重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度》這一專門性規(guī)定，細化、明確制度的執(zhí)行方式。制度的架構(gòu)和內(nèi)容在下文進行探討論述。

第二，建議在《重大疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度》中明確“建議”和“意見”各自的權(quán)能效應(yīng)。即對于“建議”，公安機關(guān)可以根據(jù)辦案實際參考借鑒，自行斟酌是否采納；對于“意見”，公安機關(guān)必須遵照執(zhí)行。前者是針對案件提出的合理見解或者改良性提示，不具備強制力；后者是上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對下級機關(guān)部署工作，指導(dǎo)下級機關(guān)工作活動的原則、步驟和方法。①參考百度百科對建議、意見的解釋?！敖ㄗh”和“意見”的范疇，下文進行分析說明。

（二）案件范圍的設(shè)定和引導(dǎo)程序的啟動

1.案件類型

重大案件的類型建議為：（1）涉嫌黑惡性質(zhì)的組織犯罪案件。此類案件一般案情復(fù)雜、涉及面廣、群眾反映強烈，容易產(chǎn)生群眾上訪事件。（2）嚴重破壞社會主義經(jīng)濟秩序的刑事案件。例如，涉眾型經(jīng)濟犯罪、數(shù)額特別巨大的詐騙集團犯罪案件等，這類案件經(jīng)濟專業(yè)性強，對證據(jù)的收集和固定要求較高。（3）集團案件。既包括經(jīng)濟犯罪，也包括暴力犯罪。這類犯罪一般涉案人數(shù)眾多、分工復(fù)雜、作案時間久、次數(shù)多，是刑法打擊的重點。（4）故意殺人等八類14周歲負刑事責(zé)任的重大刑事案件。這八類犯罪之所以將犯罪主體做擴大化適用，就是因為其社會危害性較之一般犯罪更重。（5）在省、市社會影響大、關(guān)注度高的刑事案件。此類案件的辦理和辦案進展受到社會廣泛關(guān)注，案件辦理中若存在程序瑕疵或違法行為，極易引起社會輿論過分放大炒作，將對司法的權(quán)威性造成負面影響。（6）立案監(jiān)督案件、退回補充偵查案件。這兩類案件及時引導(dǎo)，一抓到底，從公訴角度指導(dǎo)收集、固定和保全證據(jù)進行全程引導(dǎo)和監(jiān)督有利于案件有效處理，提高效率。

疑難案件的類型建議為：（1）新罪名案件。新罪名案件在理解和適用上往往沒有司法實踐，對事實的認定和證據(jù)的把握可能存在偵查與起訴的不一致性。（2）司法解釋不明確、定性或者法律適用上爭議較大的案件。（3）邊緣性案件、介于罪與非罪之間、可捕與可不捕之間不能確定的案件。這類案件存在侵犯人權(quán)的風(fēng)險。（4）檢察機關(guān)和公安機關(guān)都認為有必要進行指導(dǎo)的案件。這類案件作為兜底條件，針對社會不斷發(fā)展中在法律運用中出現(xiàn)的新情況、新問題，檢察機關(guān)可以根據(jù)實際情況的變化來靈活處理和運用。

另外需要說明的是，一方面以上重大、疑難案件的分類并非非此即彼，有的集團犯罪案件既可能是八類犯罪類型，也可能屬于影響力大、社會關(guān)注度高的犯罪案件，只要符合以上標準之一均可視為重大疑難案件。另一方面，并非所有重大疑難案件均必須由檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查，檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查以上述案件為限。針對以上類型提出引導(dǎo)偵查的意見和建議，公安機關(guān)必須配合，偵查機關(guān)認為有必要提出請求引導(dǎo)的，檢察機關(guān)應(yīng)當參與。

2.程序啟動

第一，對于公安機關(guān)主動邀請的，可以口頭或者書面提出，手續(xù)上應(yīng)由偵查人員提出經(jīng)部門負責(zé)人或者主管領(lǐng)導(dǎo)批準后提出，時間上可以自刑事案件立案時，也可以自發(fā)案時，但最遲不得晚于報請批準逮捕前10日，以便為審查逮捕及后續(xù)程序留下足夠的引導(dǎo)取證空間。第二，對于檢察機關(guān)認為需要提出意見、建議的，應(yīng)當經(jīng)過部門負責(zé)人批準后以口頭或書面形式提出，公安機關(guān)予以配合。

（三）制度的主體和實施方式

1.主體

目前，檢察機關(guān)的引導(dǎo)偵查部門一般是批捕部和公訴部，對于部門內(nèi)部不暢可能造成的引導(dǎo)結(jié)果不一致，有人認為解決這一問題的唯一辦法是建立捕訴合一引導(dǎo)偵查體制，即由檢察機關(guān)同一職能部門依法承擔(dān)審查批捕和審查起訴工作并履行相關(guān)法律監(jiān)督職能的引導(dǎo)偵查機制。②劉建國：《刑事公訴的實踐探索與制度構(gòu)建》，中國檢察出版社，2003年6月版，第81頁。但筆者認為，若捕訴合一，受直接利益驅(qū)動，檢察機關(guān)勢必將引導(dǎo)偵查的工作側(cè)重點放在提高偵訴效率方面，而忽略偵查監(jiān)督，這不符合制度建立的初衷和目標?？梢圆扇∫韵麓胧┘右越鉀Q：一是發(fā)揮整體優(yōu)勢，兩部門由同一檢察長分管；二是加強兩部門聯(lián)系，審查批捕部門為后續(xù)環(huán)節(jié)把關(guān)，將《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》《不批準逮捕案件補充偵查提綱》及時交送公訴部門備案；三是建立定期聯(lián)席會議，兩部門對重點個案、典型類案集中交流通報監(jiān)督情況和引導(dǎo)偵查情況。

2.實施方式

一種是建議權(quán)的體現(xiàn)：

（1）參加公安機關(guān)對重大案件的討論。刑訴法第66條規(guī)定：“必要時，人民檢察院可以派員參加公安機關(guān)對重大案件的討論?！睓z察機關(guān)在參與討論時可以從以下幾個方面引導(dǎo)：一是對案件初步定性發(fā)表看法；二是對證據(jù)合法性發(fā)表觀點；三是按照逮捕或起訴的條件對證據(jù)審查發(fā)表觀點；四是從犯罪構(gòu)成要件出發(fā)對偵查取證提供方向建議。

（2）通過聯(lián)席會議，開展抽象引導(dǎo)。一是針對案件的普遍問題，開展溝通交流，提高依法偵查取證意識。二是針對類案指導(dǎo)，總結(jié)規(guī)律，制定證據(jù)標準，統(tǒng)一認識。例如，Q區(qū)檢察院在2008年辦理非法行醫(yī)案件時主動與公安、法院、政法委開展聯(lián)席會議，針對非法終止妊娠的相關(guān)行為在定罪上形成統(tǒng)一認識，受到最高檢關(guān)注，并推動了司法解釋的出臺。

（3）引導(dǎo)訊問及詢問。雖刑訴理論上強調(diào)不依賴言詞證據(jù)，側(cè)重對客觀證據(jù)的審查，但言詞證據(jù)在刑事司法實踐中的作用卻更顯得突出和重要，一方面防止不規(guī)范詢問、訊問、誘供甚至逼供而導(dǎo)致事后翻供，另一方面防止對細節(jié)和案件關(guān)鍵點的忽略而導(dǎo)致案件質(zhì)量不高。

另一種是檢察機關(guān)意見權(quán)的體現(xiàn)：

（1）參與公安機關(guān)勘驗、檢查、搜查、技術(shù)偵查等偵查行為。刑訴法第132條規(guī)定了人民檢察院審查案件時，對公安機關(guān)的勘驗、檢查，認為需要復(fù)驗、復(fù)查時，可以要求公安機關(guān)復(fù)驗、復(fù)查，并且可以派檢察人員參加。筆者認為，參與偵查的范疇應(yīng)當不以勘驗、檢查為限。

（2）充分發(fā)揮兩份法律文書的效力作用。對于《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》《不批準逮捕案件補充偵查提綱》，一方面要做好文書備案，及時跟蹤要求反饋；另一方面，向公安機關(guān)法制部門負責(zé)人及本院訴訟監(jiān)督部門各發(fā)一份備案，有利于內(nèi)外同步監(jiān)督。

（3）通過立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、追訴、追捕引導(dǎo)偵查。以上權(quán)能實際上是立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督的內(nèi)容，當然屬于重大疑難案件公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議制度的措施。

（4）檢察機關(guān)認為合適的其他方式。該制度仍在探索建立之中，不宜在現(xiàn)階段就窮盡所有實施方式。在不斷探索實施過程中，必將發(fā)現(xiàn)有利于實踐的更好做法。

（四）制度實施的保障性措施

制度良莠之分不僅在于制度本身的設(shè)計，也在于保障制度實施的各方面條件能否配套跟進。筆者建議：

1.設(shè)立專門引導(dǎo)派出機構(gòu)

可參照駐所檢察室的做法，在駐所檢察室人員選派上以批捕、訴訟監(jiān)督、公訴部門人員為主，采取輪換制，專門負責(zé)引導(dǎo)偵查的協(xié)調(diào)工作，目前，Q區(qū)檢察院正在開展實施并在轄區(qū)兩個派出所設(shè)點執(zhí)行。

2.建立檢察引導(dǎo)偵查的考核機制和獎懲機制

目前，我國的訴訟中嚴重缺乏程序性制裁機制，而公安機關(guān)和檢察機關(guān)在以刑拘率、起訴率等指標為指揮棒時，難免進入到相互合作、強化偵查的利益趨同體中。因此，筆者建議在績效考核中提升立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督等程序性執(zhí)法的指標比重。同時，在偵查機關(guān)也同樣設(shè)置檢察引導(dǎo)偵查的執(zhí)行考核目標，從而雙管齊下共促制度的良性運轉(zhuǎn)。

3.將偵查行為納入庭審評價體系

在現(xiàn)行的訴訟模式下，偵查機關(guān)將案件移送給檢察機關(guān)審查起訴后，隨后案件敗訴的風(fēng)險完全由檢察機關(guān)承擔(dān)，對于違規(guī)偵查或者偵查中因證據(jù)收集不完善、不及時而導(dǎo)致庭審敗訴的，對偵查行為沒有合理的評價體系。筆者認為，偵查行為也應(yīng)該納入庭審評價體系中，由檢警雙方共同承擔(dān)案件敗訴的風(fēng)險，將責(zé)任倒追至偵查工作中，如此倒逼偵查機關(guān)接受引導(dǎo)的主動性和積極性。

【責(zé)任編校：邊草】

Construction of System of Public Security Organs on Listening to Opinions and Recommendations of Procuratorial Organs on Major and Difficult Cases

（Wuhan Municipal Public Security Bureau in Qiaokou District,Wuhan 430030,China）

System of public security organs on listening to opinions and recommendations of procuratorial organs on major and difficult cases is the criminal justice system of inspection,guidance,investigation.Looking at the review and arrestmentof criminalcases inrealsituation,there aremanyquestions intheimplementation:ambiguouslegalbasis,untimely advanced intervention,unclear guiding responsibility,disconnected internal cohesion of procuratorial organs,as well as dependence psychology ofpublic security organs.In order toadapt tothe litigation systemreformtakingthe trialas thecenter, strengthentheprocuratorialsupervision,enhancethesupervisionfortheinvestigation ofcriminalcases,and thenelevate the capacities of public prosecution and appearance of procuratorial organs in the trial,the author has some recommendations. They are taking a systematic frame for the system of public security organs on listening to opinions and recommendations ofprocuratorialorgans on major anddifficult cases,defining the legal procedure started by the system andthe criminal case type which is applicable to the system,taking the examining and ratifying-arresting department and public litigation department as the implementing main actor,refining the opinions and recommendations.By these measures,the implementing mode of the system can be regularized.The author also suggests setting the procuratorial office in the police station,establishing the examining mechanism for reward and punishment,bringing the act of investigation into the trial evaluation system so as to guarantee the implementation of the system.

Major Difficult Cases;Review Arrest;Procuratorial Guiding Investigation;Intervention Ahead of Time

D631.2

A

1673―2391(2017)01―0009―07

2016-09-02

萬詩雄（1962—），男，湖北仙桃人，武漢市硚口區(qū)人民檢察院檢察長，研究方向為刑事檢察、刑訴法；熊玉橋（1985—），女，湖北宜昌人，武漢市硚口區(qū)人民檢察院員額檢察官，研究方向為刑事檢察、偵查監(jiān)督。