安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題

李亞莉

[提要] 安徽省在農(nóng)村土地改革方面一直處于全國前列，本文圍繞安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)開展相關(guān)研究。安徽省農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在流轉(zhuǎn)確權(quán)不到位、農(nóng)民生活無保障等問題。針對(duì)安徽省農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，為安徽省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出可行建議。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；問題

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年12月9日

一、緒論

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。”

近年來，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大批轉(zhuǎn)移和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐呈明顯加快態(tài)勢(shì)。截至2016年10月底，全省農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積2，414.5萬畝。流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等幾種類型，流轉(zhuǎn)主體主要是家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)。

安徽省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長江以南地區(qū)的流轉(zhuǎn)步伐最快，耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率為30.25%。部分示范區(qū)如桐城范崗、金安木南、銅陵城山等地區(qū)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積比重甚至高達(dá)80%。江淮地區(qū)居中，流轉(zhuǎn)率為23.31%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢的皖北地區(qū)比較滯后，其耕地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)率為14.00%。在承包農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本方面，皖北每畝地租金普遍高于皖江和皖南地區(qū)，最高差距有一倍之多。

二、安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

（一）流轉(zhuǎn)確權(quán)不到位，社會(huì)保障體系尚不健全。部分農(nóng)民還抱著“寧可拋荒不可失地”的思想，唯恐失地失權(quán)，不愿意把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人耕種。安徽省農(nóng)委的一份調(diào)研報(bào)告顯示，全省土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)確權(quán)登記的農(nóng)戶比重較少。即使流轉(zhuǎn)土地，租期也一般較短，以3～5年居多，導(dǎo)致受讓方對(duì)流轉(zhuǎn)土地注重短期利用、忽視長期投入，影響到土地產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）流轉(zhuǎn)中盲目追求規(guī)模經(jīng)營，侵害農(nóng)民利益。2013年中央“一號(hào)文件”指出，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但對(duì)于適度規(guī)模經(jīng)營的面積，未做出明確要求。許多地方為了達(dá)到“成片”目的，出現(xiàn)了“整村流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。目前，安徽省有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位，疏于引導(dǎo)；有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地搞對(duì)外招商，強(qiáng)迫承包戶集中流轉(zhuǎn)土地；有些地方甚至不顧客觀實(shí)際，把政策引導(dǎo)變?yōu)樾姓深A(yù)，人為推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和合法承包權(quán)益，損害了農(nóng)民的利益。

（三）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。安徽省尚未建立起一套完整規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，存在流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全、合同不完善、期限不明確、補(bǔ)償約定不具體等問題。目前，全省90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心多數(shù)僅是在農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站或“三資代理”中心的基礎(chǔ)上掛了牌子，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱、不能直接對(duì)接等等。據(jù)調(diào)查，安徽省農(nóng)民專業(yè)合作社依法辦社、規(guī)范運(yùn)行的僅占約30%，合作社組織機(jī)構(gòu)不健全、內(nèi)部管理不規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制不完善，使得合作社成員權(quán)益難以得到保障。

（四）入駐企業(yè)運(yùn)行不佳，農(nóng)民收益受損且引發(fā)非農(nóng)化。隨著國家及地方制定一系列優(yōu)惠政策吸引企業(yè)進(jìn)駐農(nóng)村，資本不斷流入農(nóng)業(yè)。在政府的扶持下企業(yè)大規(guī)模成片的以低成本接收農(nóng)民出讓的土地承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民不得不承擔(dān)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。出讓土地承包經(jīng)營權(quán)后，如果企業(yè)經(jīng)營不善，農(nóng)民的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益將很難保障。小崗村之前入駐的5家企業(yè)中，只有3家經(jīng)營比較正常，2家經(jīng)營不是很景氣，企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的帶動(dòng)作用不強(qiáng)。甚至有的入駐企業(yè)遲遲不動(dòng)工建設(shè)，部分土地拋荒和閑置。天津?qū)毜先蕴幱谕顿Y建設(shè)期，供水問題沒有最終解決，用地指標(biāo)仍嫌不夠，尤其是防污設(shè)施上得慢，對(duì)小崗村環(huán)境潛在威脅很大。

（五）受讓方素質(zhì)不高，制約流轉(zhuǎn)深度進(jìn)行。安徽土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，按主體可分為兩種，即農(nóng)戶對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)戶對(duì)非農(nóng)戶。其中農(nóng)戶對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成了專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)主?？傮w上而言，他們是農(nóng)村中綜合素質(zhì)相對(duì)較高的群體，有著一定的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)力和影響力較大，但是生產(chǎn)主體成員年齡構(gòu)成的普遍“高齡化”問題。小崗村大多數(shù)家庭經(jīng)營主體經(jīng)營者年齡都在50歲以上，一旦他們從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中退出，是否有數(shù)量充足的后繼人才，情況并不樂觀。且文化程度普遍不高，管理比較粗放，對(duì)未來發(fā)展缺少規(guī)劃和后勁。雙河村合作社中理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員大部分是初中文化水平，多數(shù)理事長很少知道經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)規(guī)律等基本知識(shí)；有些合作社會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)能力不夠，存在做不好賬、財(cái)務(wù)報(bào)表不及時(shí)、報(bào)表質(zhì)量不高等情況。這些問題必將影響到農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，務(wù)工勞動(dòng)力工資水平不斷提高，在落后的農(nóng)村地區(qū)，由于工資收入低、工作環(huán)境差、生活條件相對(duì)艱苦等因素，很難留住人才，就連本地考出去的大學(xué)生，畢業(yè)后真正回到地方農(nóng)村工作的也寥寥無幾。鳳陽縣從2006年以來，通過政策扶持、資金獎(jiǎng)勵(lì)，先后面向全國招聘了77名大學(xué)生到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，目前只有50名在崗，流失率達(dá)35%。人才是基礎(chǔ)，沒有新鮮的血液注入那么現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相當(dāng)于無源之水無本之木。提高受讓方的素質(zhì)將是進(jìn)一步深化農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)大問題。

三、推動(dòng)安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

（一）落實(shí)確權(quán)登記制度，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。根據(jù)安徽省2016年的試點(diǎn)實(shí)踐得出，完成每畝地的確權(quán)頒證大約需15元。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，完成安徽省8，845萬畝的確權(quán)登記頒證，約需投入13.27億元人民幣。國家政策規(guī)定，土地確權(quán)工作由地方財(cái)政自己負(fù)擔(dān)。鑒于此項(xiàng)任務(wù)的基礎(chǔ)性及重要性，建議由省市縣財(cái)政共同支持工作完成。

完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，是促進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康進(jìn)行的重要前提。健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，完善農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等農(nóng)村社會(huì)保障體系，積極探索土地承包經(jīng)營權(quán)換城鎮(zhèn)社保政策。逐步弱化土地的福利和社會(huì)保障功能，降低農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴性，解除農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

（二）嚴(yán)格按照流轉(zhuǎn)原則，有序開展流轉(zhuǎn)工作。建議安徽省深入宣傳土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法律，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)堅(jiān)持政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合，仔細(xì)研究制定相關(guān)政策，因地制宜，充分考慮短時(shí)間、區(qū)域性、大規(guī)模流轉(zhuǎn)可能帶來的一系列問題。以農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)為基本前提，把積極穩(wěn)妥推進(jìn)作為實(shí)踐農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本要求，確保其流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序、健康發(fā)展。

（三）強(qiáng)化政府管理服務(wù)，推進(jìn)流轉(zhuǎn)規(guī)范化。安徽省各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確職能定位，建設(shè)服務(wù)型政府而不是行政命令強(qiáng)制政府，推動(dòng)建立完善的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府“有形的手”與市場(chǎng)強(qiáng)大的“無形的手”相結(jié)合。另外，建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。目前，淮北市、合肥市普遍建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)備案制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備了土地流轉(zhuǎn)聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)相關(guān)資料收集、整理、歸檔和管理工作；全省88%的縣（市、區(qū)）建立了仲裁委員會(huì)，初步建立了鄉(xiāng)村調(diào)解、縣（市、區(qū)）仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作體系和管理服務(wù)體系。

（四）嚴(yán)格審批入駐企業(yè)，遏制“非農(nóng)化”現(xiàn)象加劇。首先，實(shí)行企業(yè)參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)性質(zhì)、經(jīng)營范圍、投資能力、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格、土地復(fù)墾能力、規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審查備案，嚴(yán)防土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后可能出現(xiàn)的經(jīng)營不善及“非農(nóng)化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。對(duì)已經(jīng)入駐的企業(yè)，有針對(duì)性地研究其面臨的困難，制定適宜的解決對(duì)策，監(jiān)督企業(yè)提高經(jīng)營效率，避免土地拋荒和閑置，提高土地利用率。對(duì)個(gè)別無法繼續(xù)運(yùn)營的企業(yè)，制定相應(yīng)的退出機(jī)制。

（五）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)，儲(chǔ)備高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后備軍。安徽省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，擁有豐富的自然資源和良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，但要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，高效利用土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的跨越，科技是支撐、人才是關(guān)鍵。加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體人才隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，提高其各種農(nóng)業(yè)需求的技能，同時(shí)提高其基本素質(zhì)。著重培育一批善于經(jīng)營、精于管理、勇于創(chuàng)業(yè)、能夠帶領(lǐng)群眾致富的農(nóng)村實(shí)用人才帶頭人。同時(shí)，可以制定優(yōu)惠政策，吸引大中專畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人員扎根農(nóng)村、獻(xiàn)身農(nóng)業(yè)，提高流轉(zhuǎn)后種糧的標(biāo)準(zhǔn)化與專業(yè)化水準(zhǔn)。

安徽省農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中雖然還存在一些問題。但從總體趨勢(shì)來看，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是健康、有序的，并且呈逐年加快之勢(shì)。我國實(shí)踐證明，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然選擇，對(duì)加快我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程具有重大作用。

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