完善財政管理內部控制建設工作的思考
——以遼寧省為例

●刁潔

完善財政管理內部控制建設工作的思考
——以遼寧省為例

●刁潔

財政部門開展財政管理內部控制建設是貫徹落實全面依法治國的重要舉措，是規(guī)范財政運行、防范財政風險、提高財政管理水平的必然要求。本文以遼寧省為例，結合當?shù)毓ぷ鲗嶋H，根據(jù)該省各級財政部門開展財政管理內部控制建設的背景、開展情況，分析其取得的成效以及存在的問題，并提出了完善財政管理內部控制的對策及建議。

財政管理內部控制對策建議

一、開展財政管理內部控制建設工作的背景

（一）全面正確履行財政職能，實現(xiàn)依法理財?shù)男枰?/p>

黨的十八屆三中、四中全會提出了全面深化改革、全面推進依法治國等重要政策，其中涉及了全面正確履行政府職能和加強對政府內部權力的制約等內容，強調了對財政資金分配使用等權力集中的部門和崗位實行“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，對政府內部控制建設工作提出了新的要求。財政部也對地方財政部門的內部控制建設進行了明確的部署，要求各級財政部門把內部控制建設工作作為當前的一項重要工作，“盡快研究建立和實施內部控制制度，牢固樹立內部控制理念，引導干部職工將內部控制意識貫穿于日常工作中，有效防范各類業(yè)務風險，確保財政干部廉潔和財政資金安全”。因此，加強財政管理內部控制體系建設，對于建立健全財政權力運行的制約和監(jiān)督機制，實現(xiàn)依法治國、依法理財，具有重要的促進作用。

（二）適應財政改革發(fā)展趨勢，不斷提升財政管理水平的需要

近年來，為了不斷深化財稅體制改革，強化財政管理水平，新的政策、措施和管理制度不斷出現(xiàn)，積極推動了財政改革和財政管理，但不可避免地也帶來一些新的問題。由于有些政策推出的時間比較緊迫，相應的措施辦法沒有得到深入的論證，倉促出臺，多呈現(xiàn)“救火式”、“修補式”的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)性和長期性的考量，導致部分財政管理業(yè)務的流程、管理辦法等表現(xiàn)為碎片化狀態(tài)，缺乏完整性，甚至存在不同部門出臺的政策間相互矛盾和脫節(jié)的現(xiàn)象，影響了財政管理工作的整體水平和效率。因此，大力開展內部控制建設工作，通過對各項財政管理業(yè)務進行流程梳理、優(yōu)化和再造，無疑會顯著提高財政管理的質量和效率，向現(xiàn)代財政管理制度建設邁進。同時，財政部門是企業(yè)、機關事業(yè)單位內部控制工作的主管部門，《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》已執(zhí)行多年，《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》也于2014年正式實施。要想更好地完成國家預算資金管理的重要使命，財政部門自身的內部控制建設工作迫在眉睫。

（三）梳理優(yōu)化業(yè)務流程，防控財政業(yè)務風險的需要

如果把財政管理看作人身體的話，那么財政管理的各項業(yè)務就是身體中的各個器官，只有各個器官正常運轉，身體才能保持健康。因此各項業(yè)務流程得以捋順和優(yōu)化，對于整個財政管理的健康運行非常關鍵。按照內部控制管理要求，通過查找、梳理、評估財政管理業(yè)務中的各種風險，制定、完善并有效實施不相同崗位分離控制、授權控制、歸口管理、流程控制、信息系統(tǒng)管理控制等一系列制度、流程、程序和方法，有效堵塞管理漏洞，防范業(yè)務風險，避免失職瀆職行為，切實增強財政部門的履職能力。

（四）規(guī)范財權運行，落實黨風廉政建設的需要

預防和懲戒腐敗問題，離不開完善的權力制約制度，通過制度的約束力和監(jiān)督力，才能真正實現(xiàn)將權力關進制度的籠子里，從而形成“不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制”。通過開展內部控制建設工作，全面梳理和完善工作流程，查找廉政風險點，重點規(guī)范專項資金的審核審批和項目評審評估，完善財政決策機制，減少自由裁量權的空間和余地，實現(xiàn)財政管理制度化、規(guī)范化，達到源頭遏制腐敗問題的目的。

二、遼寧省級及各市、縣內部控制建設基本情況

（一）工作開展情況介紹

1、制度建設情況。在財政部全面部署財政管理內部控制工作之后，是內部控制制度的第二層次。遼寧省財政廳高度重視內部控制建設工作，在工作初期就成立了內部控制委員會和內部控制辦公室，并在財政廳內各單位設置內部控制管理崗和內部控制管理聯(lián)絡員，形成了健全的內部控制組織體系，并召開了全廳內部控制工作動員暨培訓會議，作了動員部署，有關專家和先行試點的國庫處工作人員從理論和操作層面講解并演示了內部控制相關知識。為了確保內部控制建設工作各個階段工作有的放矢，有條不紊，該省財政廳內控辦起草了內部控制體系建設工作方案，明確了省財政廳內部控制建設工作的目標、內容、方法、組織體系、責任分工和時間步驟等，大大提高了內部控制建設工作的質量和效率。

經(jīng)過反復研究，遼寧省財政廳梳理了各項管理職能，在全廳14項主要財政管理業(yè)務中，提出了聚焦財政核心業(yè)務，即以預算管理業(yè)務為主線開展內部控制建設的工作方向。打破處室界限，把預算管理的業(yè)務劃分為預算編制、預算執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理、非稅收入、債務管理等6大模塊。同時，將內部控制制度體系架構確定為內部控制基本制度——內部控制規(guī)范——內部控制操作規(guī)程三個層次。

內部控制制度的第一層次，即內部控制基本制度，起到提綱挈領的作用，主要明確了全廳內部控制的工作目標、職責分工、控制方法、控制內容等基本要求，由廳內控辦起草，于2015年4月1日起正式實施。內部控制制度的第二層次，即預算編制等6個財政管理業(yè)務內部控制規(guī)范，由預算處等6個綜合處室站在全廳角度分別牽頭編寫，起到了承上啟下的作用，主要解決處室之間預算管理業(yè)務的縱橫銜接問題，經(jīng)過征求遼寧省直部門意見和廳內各單位意見、專家咨詢和論證、咨詢公司提供服務等方式，反復修改論證，于2015年11月2日正式印發(fā)。內部控制制度的第三層次，即各單位內部控制操作規(guī)程，由財政廳內17個涉及預算管理業(yè)務的處室分別編寫，是各項內部控制措施的最終落腳點，明確了各有關單位內部各項業(yè)務的內部控制要求，在第二層次上進一步細化完善，將責任明確到具體工作崗位，將內容細化到具體表單。

2、信息化建設工作情況。信息化建設是實現(xiàn)內部控制制度硬化約束的重要手段，遼寧省財政廳按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，逐步完善”的工作原則，對內部控制信息化建設進行了認真謀劃，努力把內部控制制度固化到信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)制度的硬化約束。一是對現(xiàn)有的財政管理業(yè)務信息系統(tǒng)進行升級改造。現(xiàn)有的業(yè)務系統(tǒng)承載了大量的管理工作，對于能夠在現(xiàn)有系統(tǒng)中嵌入的內部控制措施，在現(xiàn)有系統(tǒng)中完善將起到事半功倍的作用。廳內有關單位逐條對照內部控制制度，把各項控制活動和控制措施等內部控制制度嵌入于系統(tǒng)中、固化在流程上，不按規(guī)定操作系統(tǒng)將自動攔截，無法繼續(xù)進行；在系統(tǒng)中相應設置預防和糾錯指標，及時發(fā)現(xiàn)風險，進行持續(xù)防控和改進，突破流程系統(tǒng)就會預警，變人工防控為科技防控，實現(xiàn)制度和信息化的有機融合。二是開發(fā)建設內部控制管理信息系統(tǒng)。研究開發(fā)內部控制文件庫、信息展示和風險預警等功能。通過建立文件庫，歸集整理各項內部控制制度和內部控制動態(tài)，實現(xiàn)各項內部控制制度文件的查詢功能；通過提煉匯總各項內部控制制度，實現(xiàn)各個單位各個業(yè)務環(huán)節(jié)流程、風險點、控制措施的展示功能；建立覆蓋預算管理相關業(yè)務的檢測功能，對財政資金流進行實時監(jiān)控，實現(xiàn)事前的風險防控和事后的風險識別和預警。三是以內部控制體系信息化建設為契機，積極推進各項核心應用系統(tǒng)的整合。通過完善財政業(yè)務基礎數(shù)據(jù)規(guī)范，實現(xiàn)系統(tǒng)銜接、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同；通過應用支撐平臺建設，規(guī)范和優(yōu)化指標、支付、賬務、收入等核心業(yè)務的管理模式和業(yè)務流程，為財政數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析提供準確、全面的數(shù)據(jù)信息。

（二）內部控制工作進展

該省各市、縣按照財政部和省財政廳的要求，積極開展內部控制建設工作。目前，全省14個市均已完成內部控制組織架構的建立，設立了內部控制委員會和內部控制辦公室；沈陽等13個市正式印發(fā)了內部控制基本制度；沈陽等9個市制定了內部控制規(guī)范；大連等市制定了內部控制操作規(guī)程?？h級財政部門內部控制工作也在省、市兩級財政的督導下積極推進，絕大部分縣健全了內部控制組織機構，制定了內部控制基本制度，內部控制規(guī)范和內部控制操作規(guī)程建設正在進行中。

三、取得的成效及存在的問題

（一）取得的成效

經(jīng)過近兩年的努力，遼寧省財政廳大膽嘗試，積極探索，在內部控制制度建設和信息化建設等方面取得了階段性的成果，主要體現(xiàn)以下幾個方面。

1、內部控制意識初步樹立并不斷深化。在未全面開展內部控制工作之前，大部分財政部門的工作人員幾乎沒有財政管理內部控制的知識和理念，僅有對內部控制的理解也停留在企業(yè)內部控制和行政事業(yè)單位內部控制上，對財政管理內部控制所謂何物知之甚少。在內部控制開展工作之初，也有一些工作人員抱有懷疑和觀望的態(tài)度，覺得目前已經(jīng)存在諸多的制度辦法，再搞內部控制建設是重復工作，效果有限。但是，隨著內部控制工作的深入開展，該省各級財政干部通過學習和培訓逐漸厘清了內部控制的概念和目的，思想意識得到了顯著提高，認識到了內部控制不是降低效率而是提高效率，從開始被動接受到主動研究的變化，對后續(xù)工作的順利開展也奠定了基礎。

2、內部控制體系初步形成并不斷整合。以往，各級財政部門雖然有諸多的規(guī)章制度和管理辦法，但是過于分散，缺乏聯(lián)系，沒有形成一個完整的制度體系，也不能體現(xiàn)財政工作的完整流程。通過對財政核心業(yè)務，也就是預算管理業(yè)務的系統(tǒng)梳理，把分散的管理制度貫穿于各項業(yè)務流程中，貫穿于各個關聯(lián)的業(yè)務處室中，從而形成了縱橫銜接的內部控制體系，把整個財政管理業(yè)務有機的串聯(lián)起來，形成了一個大的業(yè)務流程圖，化零為整，促進了財政管理的系統(tǒng)化和完整化。

3、業(yè)務流程不斷優(yōu)化，工作效率得到提高。流程管理是內部控制的重要內容，以往的管理制度比較分散，政出多門，難免存在互相矛盾，不相銜接的情況，也沒有形成系統(tǒng)的業(yè)務流程。通過開展內部控制建設，分析各項財政管理業(yè)務的構成框架，針對每部分子業(yè)務進行系統(tǒng)的梳理，明確每項業(yè)務的起點、終點以及中間每個工作步驟，針對中間的薄弱環(huán)節(jié)和存在的漏洞，對現(xiàn)有制度進行修訂，實現(xiàn)業(yè)務流程優(yōu)化的作用。同時，以往我們有些財政管理制度并沒有對財政部門審核審批的業(yè)務辦理時點和時限進行明確，通過內部控制建設工作，審核審批等業(yè)務辦理時點和時限進行了明確，尤其是資金撥付、行政審批等面向廣大人民群眾的審核審批時限，實現(xiàn)了財政工作的公開透明，提高了財政管理的效率和財政部門服務群眾的水平，對樹立財政部門的良好形象起到了積極作用。

4、崗位責任更加明確，廉政建設得到促進。在各級內部控制制度編制過程中，在單位層面上，對各業(yè)務單位的崗位設置和不相容崗位進行了明確；在業(yè)務層面上，每項業(yè)務的責任主體都明確到了具體處室和崗位，實現(xiàn)了相關業(yè)務單位和崗位之間的互相制衡，實現(xiàn)了對各項管理責任的追溯。明確崗位責任，扎牢織密制度籠子，也保護了財政干部，防范了廉政風險。責任明確到每個崗位，具體到每個人員，自然形成了一定的震懾力，自由裁量權得到了有效的監(jiān)督和制約，使財政干部對手中的權力心存敬畏，在一定程度上防止了權力的濫用，財政部門的廉政建設得到了促進和提高。

（二）遇到的困難以及存在的問題

目前，遼寧省全省的財政管理內部控制建設工作取得了一定的成效。但是受各地財政管理水平和其他因素的影響，該省的財政管理內部控制建設工作仍面臨一些困難，尚存在一定的問題亟待解決。一是內部控制建設發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，有的地區(qū)進展順利，有的地區(qū)則相對遲緩；二是仍存在職責分工不夠明確的問題，導致部分業(yè)務存在銜接不順暢，職責模糊不清等現(xiàn)象；三是受內部控制人員業(yè)務水平和有關單位領導重視程度的影響，難免存在部分業(yè)務流程梳理得不細致、不全面，控制措施不準確、不到位等情況；四是受現(xiàn)有技術水平和資金的限制，部分地區(qū)內部控制信息化建設還相對滯后，離內部控制制度徹底落地還有一定差距，等等。

四、完善財政管理內部控制的對策及建議

（一）不斷修訂完善制度辦法，確保內部控制制度符合工作實際

內部控制制度的制定不是一勞永逸，一成不變的，可以說，內部控制建設永遠在路上。在財政管理政策的變化和財政職能的調整等背景下，財政部門的內部控制制度也要根據(jù)外界環(huán)境和內部機構職能的變化而適時調整，確保與當下的財政內外部環(huán)境相適應，達到強化財政內部管理的實際效用。因此，應定期對內部控制制度設計合理性和運行有效性進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。對于發(fā)現(xiàn)的內部控制薄弱環(huán)節(jié)或失效情況，或各項業(yè)務相關的政策規(guī)定等外部環(huán)境及職能范圍等發(fā)生重大變化，及時修訂完善內部控制制度，確保內部控制制度的有效性。同時，應研究制定內部控制制度修訂辦法，對內部控制制度修訂期間、修訂范圍、修訂責任和修訂程序等方面予以明確，確保各項內部控制制度符合當前財政管理實際，不完善的內容及時得到補充和完善，不斷適應財政改革發(fā)展和工作實際的需要。

（二）貫徹落實內部控制制度，注重考核評價工作

內部控制制度效用的發(fā)揮關鍵在執(zhí)行，否則就成為一紙空文，財政部門內部各單位應按照職責分工，嚴格按照內部控制制度的各項要求開展財政管理工作，將內部控制制度落到實處。同時，財政部門應設立專門的機構，對內部控制執(zhí)行的情況進行監(jiān)督，定期對內部控制制度的有效性和執(zhí)行情況開展檢查、考核和評價。通過監(jiān)督檢查、考核評價，及時發(fā)現(xiàn)內部控制薄弱環(huán)節(jié)、積極查找原因并堵塞漏洞，使內部控制制度真正起到防患于未然，促進管理的作用。

（三）推進內部控制信息化建設工作

根據(jù)內部控制信息化工作實施方案，抓緊推動省本級的內部控制信息化建設。通過升級改造現(xiàn)有財政管理信息系統(tǒng)、開發(fā)內部控制管理信息系統(tǒng)、規(guī)范基礎數(shù)據(jù)、搭建財政應用支撐平臺等多種方式，將各項內部控制規(guī)范和操作規(guī)程規(guī)定的業(yè)務流程和控制措施嵌入財政管理電子信息系統(tǒng)，大力提高工作效率，努力實現(xiàn)內部控制的硬化約束。同時，加強對各地內部控制信息化的指導，對可以參照省本級執(zhí)行的地區(qū)，推廣省本級的內部控制信息系統(tǒng)，減少成本，提高效率；對有能力自行研發(fā)內部控制信息化的地區(qū)，給予技術和知識方面的指導，力爭盡早實現(xiàn)內部控制信息化，發(fā)揮內部控制制度的最大效用。

（四）統(tǒng)籌平衡全省內部控制建設工作

截至2016年末，遼寧省各級財政部門的內部控制建設工作進展情況還不太平衡，省本級相對起步較早，取得了一定的成效，市級財政部門也迅速跟進，參照省本級的工作成果和方法并結合地區(qū)實際情況，基本構建了內部控制體系框架，但是縣區(qū)財政部門由于人員、職能等客觀因素的限制，進展還相對滯后，省級財政部門要加強對市縣財政部門內部控制制度的督導，通過召開內部控制建設工作培訓會、座談會等形式，指導和督促各市、縣財政部門，力爭早日全面完成全省的財政管理內部控制制度建設工作，為提高財政管理水平、服務經(jīng)濟社會健康發(fā)展作出貢獻。

（作者單位：遼寧省財政監(jiān)督檢查中心）

許穎，江其玟.信息化加速背景下財政部門內部控制體系構建路徑探究[J].財政監(jiān)督,2015，（04）.

（本欄目責任編輯：尹情）

本欄目由浙江中煙工業(yè)有限責任公司協(xié)辦