地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型深化路徑研究*
——基于貴州省數(shù)字政府建設(shè)實踐

文/劉童月 安梓琪（中國礦業(yè)大學(xué)）

一、引言

隨著網(wǎng)絡(luò)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的蓬勃發(fā)展,數(shù)字政府也越來越成為當前構(gòu)建“數(shù)字中國”體系的關(guān)鍵議題。數(shù)字政府是指政府信息化、管理網(wǎng)絡(luò)化、政務(wù)透明化，數(shù)字政府建設(shè)能夠有效推動決策科學(xué)化、公共服務(wù)效率化、社會治理民主化及精準化，可以有效防止官員腐敗[1]?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要》中指出：“將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。”許多地方政府正在積極開展各有特色的數(shù)字化轉(zhuǎn)型探索，其中，貴州省已在政府數(shù)字化建設(shè)上取得比較顯著的成績?；诖?，對貴州省數(shù)字政府建設(shè)實踐進行深入探析對于各地數(shù)字政府建設(shè)以及新時代西部大開發(fā)創(chuàng)新具有一定的借鑒意義。

二、貴州省數(shù)字政府建設(shè)取得現(xiàn)有成效

數(shù)字治理技術(shù)迅速發(fā)展。2016年,“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)用上線,各市(州)政府數(shù)據(jù)上云并創(chuàng)新數(shù)據(jù)共享交換接口服務(wù)模式,有效促進數(shù)據(jù)融合開放;2017年,作為貴州省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的唯一移動門戶“云上貴州多彩寶”APP上線,借助整合貴州省各項公共服務(wù)與民生服務(wù)事項,推動了面向公眾的數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用;2021年,貴州省統(tǒng)一移動辦公平臺“貴政通”推出,其與貴州省電子政務(wù)網(wǎng)結(jié)合為全省公務(wù)員打造一體化協(xié)同辦公服務(wù)平臺,促進各級政府數(shù)據(jù)跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)互聯(lián)互通。此外,貴州省還建立了全國首個省級政府數(shù)據(jù)匯聚、融合、共享、開放的“云上貴州”平臺,形成“一云統(tǒng)攬”新體系,并且積極應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)進行數(shù)字治理,實現(xiàn)數(shù)據(jù)變動實時探知、訪問全過程留痕,梳理數(shù)據(jù)標準,研制發(fā)布“一云一網(wǎng)一平臺”標準體系。

新型基礎(chǔ)設(shè)施水平提升。截至2020年底，貴州省信息基礎(chǔ)設(shè)施排名已經(jīng)從全國第29位上升至第15位，邁進到全國第二方陣[2]。貴州省2021年度新建2.7萬個5G基站，累計基站數(shù)達5.33萬個；新增16.55萬公里光纖長度，累計達157.5萬公里，并且貴陽·貴安國家級互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點寬帶截至2021年已達500G，與28個城市相聯(lián)[3]。許多重點項目落地貴州，蘋果、華為、騰訊等一批國家級、行業(yè)級數(shù)據(jù)中心落地貴州，華為云貴安數(shù)據(jù)中心落地貴安新區(qū)并正式商用[3]，南方電網(wǎng)新型算力基礎(chǔ)設(shè)施將貴州數(shù)據(jù)中心規(guī)劃為三大頂層構(gòu)架之一。

體制機制進一步優(yōu)化。貴州省成立省長任組長、以各地政府一把手為主要成員的領(lǐng)導(dǎo)小組,并成立了貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局,形成了統(tǒng)籌聯(lián)動的工作推進機制,并形成有領(lǐng)導(dǎo)小組、政府機構(gòu)、技術(shù)隊伍、平臺企業(yè)、研究智庫的管理機制。省政府、市政府、貴安新區(qū)管委會重要責(zé)任人協(xié)調(diào)本體系、本區(qū)域內(nèi)的大數(shù)據(jù)發(fā)展各項工作,承擔主體責(zé)任,在各市州實行“云長負責(zé)制”,全面推動“七朵云”的建設(shè)。貴州省建設(shè)塊數(shù)據(jù)指揮調(diào)度工作體系,健全省內(nèi)塊數(shù)據(jù)指揮調(diào)度中心工作機制,促進“條塊結(jié)合”體系建設(shè)。與此同時,貴州省還制定并落實了《關(guān)于實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動建設(shè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)的意見》等“1+8”文件精神,實現(xiàn)“344533”的發(fā)展思路,繪制了大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃藍圖,明確頂層設(shè)計。

數(shù)字政府數(shù)據(jù)服務(wù)能力提高。貴州省健全公共服務(wù)平臺,探索“一號一網(wǎng)一窗口”的公共服務(wù)模式,進行“全省通辦、一次辦成”的改革,讓數(shù)據(jù)多跑腿,人民群眾少跑腿;構(gòu)建了健康貴州云服務(wù)與居民健康“一卡通”、教育資源云服務(wù)、智慧旅游“一站式”的服務(wù)平臺,為居民實現(xiàn)醫(yī)療、教育、交通、社會保障等多種民生服務(wù)。并且,貴州省建設(shè)精準扶貧云,豐富扶貧數(shù)據(jù)資源庫,推進扶貧數(shù)據(jù)資源共享,推進貴州精準扶貧并為全國提供范例。除此之外,貴州省實施“萬企融合”行動與“千企改造”計劃,推進“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項行動計劃,依托“數(shù)博會”汲取國際數(shù)字政府與大數(shù)據(jù)發(fā)展建設(shè)先進經(jīng)驗,推動產(chǎn)業(yè)與政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

三、貴州省數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)存問題分析

貴州省數(shù)字政府建設(shè)取得了一定成效，但仍存在很多問題。

（一）信息孤島，條塊分割

貴州省內(nèi)現(xiàn)已形成了完備的大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng),即“云上貴州”。然而“云上貴州”平臺在各層級、多部門的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、開發(fā)利用上存在條塊分割現(xiàn)象，造成信息孤島，致使大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌效率低，應(yīng)用水平低。

不同層級垂直管理的政務(wù)數(shù)據(jù)為條數(shù)據(jù)，地市級數(shù)據(jù)和分平臺為塊數(shù)據(jù)。在設(shè)想上，云上貴州致力于實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底，條塊結(jié)合、環(huán)環(huán)相扣”的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)“聚通用”。但在實際應(yīng)用過程中，部門各自為政現(xiàn)象頻發(fā)或是跨部門協(xié)同工作效果差。橫向上，各部門數(shù)據(jù)難以完全互通，這也是技術(shù)水平對于數(shù)字政府建設(shè)的限制。縱向上，“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺至今沒有真正實現(xiàn)四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等服務(wù)公眾范圍廣、實時數(shù)據(jù)更新速度快、數(shù)據(jù)數(shù)量大的應(yīng)用系統(tǒng)遷入[4]。因此，貴州省目前面臨著條塊分割、數(shù)據(jù)孤島問題，阻礙著數(shù)字政府建設(shè)。

（二）企業(yè)壟斷，協(xié)同困難

對于地處西南內(nèi)陸，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的貴州來說，大數(shù)據(jù)企業(yè)是稀缺的。2016年，中國第一個國家級互聯(lián)網(wǎng)綜合實驗區(qū)得到多個部委發(fā)函批準，國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)建立。2018年，經(jīng)貴州省政府批準，云上貴州大數(shù)據(jù)（集團）有限公司成立。作為一家省屬國有企業(yè)，它建設(shè)、維護了云上貴州系統(tǒng)平臺，承擔起全省政府信息整合儲存和國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)建設(shè)的任務(wù)。然而，云上貴州公司受到政府支持，作為貴州省大數(shù)據(jù)龍頭企業(yè)，占有大部分市場，使得中小大數(shù)據(jù)企業(yè)生存空間及用戶市場遭受擠壓，出現(xiàn)企業(yè)規(guī)模效應(yīng)，即強者愈強現(xiàn)象，中小企業(yè)更多只能依附于頭部企業(yè)[5]，難以形成多元化、全流程的市場，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈不健全[6]，造成對政府數(shù)據(jù)價值挖掘利用層面的企業(yè)協(xié)同困難；中小企業(yè)力量薄弱，也不利于省內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

（三）人才缺乏，結(jié)構(gòu)失衡

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，截至2021年，中國大數(shù)據(jù)從業(yè)人員僅有30萬左右，但在未來3—5年至少180萬左右的大數(shù)據(jù)人才才能滿足中國發(fā)展需要。另外，由于大數(shù)據(jù)相關(guān)行業(yè)人才的標準也在不斷變動，許多大數(shù)據(jù)人才跟不上時代前進的步伐。而僅在2016年到2019年期間，貴州對于大數(shù)據(jù)人才需求量每年增加了160%。貴州省對大數(shù)據(jù)相關(guān)人才需求缺口大，再加上多山地、無平原的地勢條件，深處內(nèi)陸、“三不沿”的地理環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重制約，吸引和留住大數(shù)據(jù)人才的競爭力落后于其他地區(qū)。在人才結(jié)構(gòu)上，貴州省的創(chuàng)新資源相對薄弱，人才結(jié)構(gòu)失衡，不足以支撐“十四五”期間新一階段的大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，需引進更多的創(chuàng)新型、復(fù)合型、技術(shù)領(lǐng)軍型等高層次人才[8]。

政策的制定和執(zhí)行往往受到政府領(lǐng)導(dǎo)者個人意志的制約。因此，負責(zé)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作的政府官員對于數(shù)字政府的認識水平和大數(shù)據(jù)素養(yǎng)也影響著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的落實和進一步推進。部分政府官員的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息統(tǒng)籌協(xié)同的思維尚未完全建立，頂層設(shè)計層面的人才空缺也亟待補充，規(guī)劃有待健全。

（四）需求缺乏，利用不足

在數(shù)據(jù)利用上，基層群眾對于政府數(shù)據(jù)公開缺乏認識與需求，公開數(shù)據(jù)利用程度低。貴州省政府數(shù)據(jù)開放平臺中，有22個主題，劃分九個場景，共13874條數(shù)據(jù)，其中訪問量最高的“全省戶籍人口”僅有6271次，1705條數(shù)據(jù)無人問津。

數(shù)據(jù)的方向和終點是利用。然而普通群眾與政府原始數(shù)據(jù)直接關(guān)聯(lián)度不高，個體既不具備開放利用的能力，也沒有主動利用的動力，往往是數(shù)據(jù)被開發(fā)出來后才在群眾中使用，如便民服務(wù)App查詢、交費、掛號等常規(guī)操作[5]。群眾的需求僅在一定程度上推動政府數(shù)據(jù)開放利用與數(shù)據(jù)價值挖掘，其并未形成上下協(xié)同的合力。

四、地方數(shù)字政府建設(shè)深化路徑

只有解決上述政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的困境，才能進一步推進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，深化地方數(shù)字政府建設(shè)。根據(jù)貴州省的經(jīng)驗和問題，本文針對全國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提出以下五點建議。

（一）加強頂層設(shè)計與政策支持

頂層設(shè)計是指從上到下的系統(tǒng)戰(zhàn)略布局，對于地方政府而言，“最高層次”即指省級政府，對于數(shù)字政府建設(shè)而言，則指在數(shù)字政府建設(shè)方面省級政府的政策安排與戰(zhàn)略規(guī)劃[7]。一方面，加大政策支持力度，提高施政重視程度。官員們需要全面掌握數(shù)字政府具體定義，并分析各個階段的政策發(fā)展重點；高度認可了政府數(shù)字化變革的戰(zhàn)略價值，并肯定了它對增加民眾獲得感、提高國家綜合國力和全球競爭力的重要性；深刻認識轉(zhuǎn)型要求，認識到在日常工作中如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。只有思想認識提高了，才能精準施政，加強頂層設(shè)計。

另一方面，加強對大數(shù)據(jù)企業(yè)成長的支持。貴州省扶持云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，打造省內(nèi)大數(shù)據(jù)龍頭企業(yè)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟。貴陽貴安成為全世界超大型數(shù)據(jù)中心數(shù)量最多的地區(qū)之一，數(shù)字經(jīng)濟占比達34%、增速連續(xù)6年占據(jù)全國第一[8]?？梢姡F州省的探索取得了一定成效，建設(shè)企業(yè)的方式給全國提供了新經(jīng)驗。綜合貴州省中小企業(yè)力量薄弱的問題來看，地方政府應(yīng)該扶持龍頭企業(yè)，同時幫助中小企業(yè)開辟市場，以期形成完整的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。

（二）健全數(shù)字政府建設(shè)法律法規(guī)

數(shù)字政府建設(shè)需要法律法規(guī)的規(guī)范和保障。目前數(shù)字政府法律體系以行政法規(guī)為主，還遠遠不能滿足數(shù)字政府建設(shè)的需要。自2016年起，貴州省和貴陽市政府相繼制定了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》等和《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理條例》等地方性法規(guī)。截至目前，仍舊在進行新的立法調(diào)研準備工作。

對于政府數(shù)據(jù)“匯聚、融通、應(yīng)用”中的各個環(huán)節(jié)，法律法規(guī)可以規(guī)范數(shù)據(jù)質(zhì)量，保障數(shù)據(jù)真實性、完整性；可以規(guī)范各個平臺統(tǒng)一標準，保障平臺間數(shù)據(jù)互通，提升利用率，避免數(shù)據(jù)壁壘；還可以規(guī)范國家秘密、商業(yè)機密和個人隱私等涉密信息的使用，保護信息安全。因此各地區(qū)政府應(yīng)當汲取貴州經(jīng)驗，積極推進立法。

（三）加強利用激發(fā)群眾需求

近年來，群眾對于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的感受逐漸增強。尤其是新冠肺炎疫情暴發(fā)后，大數(shù)據(jù)技術(shù)實體化為健康碼、行程碼參與新冠疫情精準防控，大數(shù)據(jù)就這樣走入了大眾視野。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型也應(yīng)該依靠群眾力量。政府應(yīng)進一步加強大數(shù)據(jù)應(yīng)用宣傳，同時推廣大數(shù)據(jù)在群眾日常生活中的實際應(yīng)用，如手續(xù)辦理部門信息共享、線上預(yù)約掛號和用戶數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)等可以壓縮等候時間、減少攜帶材料的辦事流程，使群眾真正感受到生活“上云”，意識到大數(shù)據(jù)在個人生活中的廣泛存在和積極作用，才能激發(fā)更多使用需求，才能產(chǎn)生來自人民群眾的強大發(fā)展沖動，進而促進來自底層的力量與頂層設(shè)計形成合力。上有一只手，下有一只手，共同推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的進一步深化。

（四）完善大數(shù)據(jù)人才支撐體系

首先，加大人才培養(yǎng)力度，政府與本地高等院校合作培養(yǎng)人才，推進高等院校專業(yè)設(shè)置與培養(yǎng)方案順應(yīng)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求和時代潮流。定期對政府工作人員、政府干部開展大數(shù)據(jù)教育培訓(xùn)工作，培養(yǎng)一批有數(shù)據(jù)思維的干部人員隊伍。其次，支持人才引進，政府部門應(yīng)完善人才引進相關(guān)政策，適當放低數(shù)字人才的準入門檻，為人才引進來留下充足空間。加強與科研院校、工會組織、廠商企業(yè)的協(xié)調(diào)互動，通過擔任外聘專家、提供兼職崗位等方式降低政府雇傭與轉(zhuǎn)換成本，提升政府工作人員與數(shù)字技術(shù)的耦合性[9]。最后，提升大數(shù)據(jù)人才的待遇福利，讓人才能留下能發(fā)展，具體可對薪資待遇、住房保障、子女教育等方面進行完善。建設(shè)人才服務(wù)中心，為其提供政策咨詢、政策落實監(jiān)督、人才引進跟蹤服務(wù)等一站式保障[6]。

（五）提升數(shù)字政府建設(shè)技術(shù)能力

首先,通過升級數(shù)據(jù)采集技術(shù),升級相關(guān)移動設(shè)備、爬蟲技術(shù)、運算能力使得數(shù)據(jù)分析更加精準。開發(fā)應(yīng)用ICT技術(shù)，推進核心元器件、集成電路等環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破，提升自然語言處理、模型構(gòu)建、海量技術(shù)處理等技術(shù)工具與分析方法[10]。其次，推進數(shù)據(jù)融合，統(tǒng)一接口標準與數(shù)據(jù)格式，構(gòu)建數(shù)據(jù)信息共享平臺，讓其他政府部門、公眾及時獲取數(shù)據(jù)。建設(shè)全國性大數(shù)據(jù)交易中心，促進政府非涉密數(shù)據(jù)無償向市場開放，企業(yè)、社會數(shù)據(jù)有償規(guī)范流轉(zhuǎn)利用[5]。同時，應(yīng)用區(qū)塊鏈等技術(shù)極大保障數(shù)據(jù)安全，建設(shè)數(shù)據(jù)安全保密體系，培育國產(chǎn)數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)，推動應(yīng)用國產(chǎn)芯片與云平臺。最后，推進數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，利用多方數(shù)據(jù)建設(shè)決策數(shù)據(jù)平臺，推進政府決策科學(xué)化，建設(shè)政府公共服務(wù)平臺以及數(shù)據(jù)公開平臺，推進數(shù)據(jù)的民用和商用。