美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系變遷及啟示

馬洪范 王 琳

內(nèi)容提要：預(yù)算權(quán)是政府權(quán)力的靈魂與核心，其他權(quán)力的行使往往依賴于預(yù)算權(quán)。所以立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在政府預(yù)算領(lǐng)域不斷爭奪預(yù)算權(quán)力，進(jìn)而支配更多財(cái)政資源，二者關(guān)系的變遷構(gòu)成了美國聯(lián)邦政府預(yù)算改革的原因和動(dòng)力。聯(lián)邦政府預(yù)算從立法權(quán)主導(dǎo)預(yù)算，經(jīng)過1921年改革，建立行政預(yù)算體制，又經(jīng)過1974年改革，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)從失衡走向平衡。美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系變遷的過程、變遷的動(dòng)力分析，對(duì)我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度具有重要的借鑒意義。

政府預(yù)算通過一定的政治程序來合理配置公共資源，為行政部門和國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供資金，是實(shí)現(xiàn)國家利益的重要工具。然而，預(yù)算遠(yuǎn)不止是錢的問題，更是政府行政體系能否實(shí)施意愿政策的關(guān)鍵，是國家立法機(jī)關(guān)能否落實(shí)立法結(jié)果的途徑。因?yàn)槔尕P(guān)，所以預(yù)算是一個(gè)充滿沖突的過程。為了獲取更多的權(quán)力，進(jìn)而獲得更多的資源，斗爭在立法權(quán)與行政權(quán)之間展開，二者關(guān)系的變遷構(gòu)成了美國聯(lián)邦政府預(yù)算改革的原因和動(dòng)力。研究美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的變遷，對(duì)我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度具有重要意義和諸多啟示。

一、美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系變遷

歷史就像一條永遠(yuǎn)奔流的大河，不可能把它完整地截?cái)?。從研究政府預(yù)算行政權(quán)與立法權(quán)關(guān)系變遷的角度出發(fā)，自美國獨(dú)立戰(zhàn)爭以來的二百多年歷史可以大致劃分為四個(gè)歷史時(shí)期。

（一）政府預(yù)算尚未出現(xiàn)（1776年-1789年）

從嚴(yán)格意義上講，這一時(shí)期并沒有政府預(yù)算，因?yàn)闆]有規(guī)定預(yù)算所必需的關(guān)鍵條件和相關(guān)法律制度，更沒有對(duì)預(yù)算程序、方法和內(nèi)容的明確規(guī)定，對(duì)于預(yù)算的職能也沒有充分的認(rèn)識(shí)。但是從國家的角度來看立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，對(duì)我們理解為什么建國后美國是立法權(quán)主導(dǎo)的預(yù)算有重要意義。美國曾經(jīng)是歐洲的殖民地，是從英國的殖民統(tǒng)治中獨(dú)立出來的，英國的議會(huì)制對(duì)美國產(chǎn)生了重大影響。美國人對(duì)行政權(quán)有一種原始的畏懼，認(rèn)為強(qiáng)大的行政權(quán)是暴政的本質(zhì)，所以他們想方設(shè)法要控制行政權(quán)的擴(kuò)張，從殖民地時(shí)期一直到獨(dú)立后一個(gè)多世紀(jì)，美國都是“強(qiáng)立法，弱行政”的權(quán)力格局。

（二）立法權(quán)主導(dǎo)政府預(yù)算（1789年-1921年）

1789年美國聯(lián)邦憲法通過后，行政權(quán)有所上升，但立法權(quán)仍占據(jù)主導(dǎo)地位。

獨(dú)立戰(zhàn)爭使美國人意識(shí)到政府的重要性，弱政府難以進(jìn)行戰(zhàn)后重建工作，美國人從弱政府、弱行政權(quán)開始轉(zhuǎn)向提升國家的行政權(quán)威。在三權(quán)分立的制度下，總統(tǒng)獲得行政權(quán)，通過行政權(quán)中的否決權(quán)參與到政府預(yù)算中，制約立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力。同時(shí)，依據(jù)1789年的財(cái)政法案在行政部門內(nèi)組建了財(cái)政部，負(fù)責(zé)匯總預(yù)算報(bào)告提交國會(huì)。行政部門地位的提升，使美國聯(lián)邦政府預(yù)算出現(xiàn)了權(quán)力制衡的痕跡，從這個(gè)意義上講，美國現(xiàn)代政府預(yù)算開始萌芽。但是聯(lián)邦憲法雖然賦予總統(tǒng)行政權(quán)，但對(duì)總統(tǒng)及行政部門的財(cái)政權(quán)力并沒有作出明確規(guī)定，這導(dǎo)致了行政權(quán)仍然處于弱勢這一方。

立法權(quán)方面，1802年眾議院將“籌款委員會(huì)”常設(shè)化，1816年參議院設(shè)立“財(cái)政委員會(huì)”。這兩個(gè)委員會(huì)的權(quán)力非常大，是立法權(quán)主導(dǎo)政府預(yù)算的重要體現(xiàn)。兩個(gè)委員會(huì)在所有收入和支出問題上做決策，控制財(cái)政收支，審批稅收法案與撥款法案，管理公共債務(wù)，監(jiān)督行政部門的財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保證“收支相抵”財(cái)政平衡。同時(shí)，立法權(quán)主導(dǎo)預(yù)算還體現(xiàn)在行政部門的預(yù)算報(bào)告經(jīng)由財(cái)政部直接交由國會(huì)審批，財(cái)政部沒有任何修改的權(quán)力，國會(huì)掌握預(yù)算審查權(quán)并完全排除總統(tǒng)的預(yù)算審批權(quán)力，立法權(quán)“一家獨(dú)大“。但是，南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，立法權(quán)內(nèi)部發(fā)生調(diào)整，戰(zhàn)爭以及戰(zhàn)后重建工作導(dǎo)致委員會(huì)工作量劇增，國會(huì)決定將收入與支出權(quán)力分離，1865年眾議院籌款委員會(huì)被拆分為負(fù)責(zé)稅收的籌款委員會(huì)和負(fù)責(zé)支出的撥款委員會(huì)，1867年參議院也做出相應(yīng)調(diào)整。

（三）建立行政預(yù)算體制（1921年-1974年）

行政預(yù)算體制指的是政府行政部門的預(yù)算在提交國會(huì)進(jìn)行審查之前，要由總統(tǒng)進(jìn)行審查，然后匯總成一個(gè)整體的政府預(yù)算，由總統(tǒng)或者以總統(tǒng)的名義提交給國會(huì)審批，國會(huì)通過后，總統(tǒng)負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行。行政預(yù)算體制賦予總統(tǒng)審查并提出整體的政府預(yù)算的權(quán)力與責(zé)任，以及執(zhí)行國會(huì)通過的政府預(yù)算的權(quán)力與責(zé)任。1921年，國會(huì)通過《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》建立行政預(yù)算體制，行政權(quán)在政府預(yù)算中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。國會(huì)內(nèi)部由于權(quán)力拆分，授權(quán)委員會(huì)從撥款委員會(huì)爭奪分享撥款權(quán)力，制度漏洞導(dǎo)致國會(huì)腐敗，都是導(dǎo)致立法權(quán)衰落、行政權(quán)興起的原因。

“進(jìn)步時(shí)代”的一系列預(yù)算改革，對(duì)行政預(yù)算體制的建立也起到了重要的推動(dòng)作用。美國在南北戰(zhàn)爭結(jié)束后工業(yè)化、城市化突飛猛進(jìn)發(fā)展，進(jìn)入“鍍金時(shí)代”，資本主義經(jīng)濟(jì)由自由競爭向寡頭壟斷過渡，社會(huì)貧富差距巨大。移民潮的涌入，城市基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足人民生活的需要。所以在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，美國進(jìn)行了一系列社會(huì)改革，史稱“進(jìn)步時(shí)代”。塔夫脫總統(tǒng)改變?cè)瓉硇姓块T不經(jīng)過總統(tǒng)審查而直接向國會(huì)遞交預(yù)算報(bào)告的預(yù)算程序，規(guī)定由總統(tǒng)提出統(tǒng)一的預(yù)算報(bào)告，這是行政預(yù)算體制的雛形，總統(tǒng)及行政部門的權(quán)力得以大大強(qiáng)化。

1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》規(guī)定在財(cái)政部內(nèi)成立聯(lián)邦預(yù)算局①聯(lián)邦預(yù)算局后移出財(cái)政部，成為總統(tǒng)的專門辦事機(jī)構(gòu)，并在1970年更名為現(xiàn)在的預(yù)算與管理辦公室（OMB）。，職能是根據(jù)總統(tǒng)的意愿政策，指導(dǎo)匯總審核各行政部門編制預(yù)算報(bào)告，并形成總統(tǒng)年度預(yù)算報(bào)告提交國會(huì)，再由國會(huì)審批，正式建立行政預(yù)算體制。該法案同時(shí)要求在立法機(jī)構(gòu)體系內(nèi)設(shè)立總審計(jì)署②總審計(jì)署現(xiàn)在更名為政府問責(zé)辦公室（GAO）。，代表國會(huì)行使財(cái)政監(jiān)察權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)察各行政部門的開支狀況，防止濫用公款及舞弊，制定會(huì)計(jì)原則與標(biāo)準(zhǔn)，提出有關(guān)財(cái)務(wù)的法律意見，并向國會(huì)報(bào)告。有的學(xué)者將其稱為“國會(huì)的監(jiān)察者”，這表明總審計(jì)署是國會(huì)對(duì)行政部門實(shí)施財(cái)政和預(yù)算監(jiān)督的主要工具，國會(huì)內(nèi)部也將撥款權(quán)集中到撥款委員會(huì)。同時(shí)設(shè)立預(yù)算局和總審計(jì)署，體現(xiàn)了權(quán)力制衡的理念與原則，也防止了預(yù)算權(quán)力從立法部門完全轉(zhuǎn)移到行政部門。但是由于國會(huì)缺少獨(dú)立的預(yù)算機(jī)構(gòu)，1921年改革后立法權(quán)在與行政權(quán)的預(yù)算權(quán)力之爭中處于弱勢狀態(tài)。

（四）走進(jìn)“多元預(yù)算”新時(shí)代（1974年至今）

直到20世紀(jì)70年代，立法權(quán)與行政權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡更加嚴(yán)重，國會(huì)通過《預(yù)算與扣款控制法案》來削弱行政權(quán)，加強(qiáng)立法權(quán)。法案對(duì)總統(tǒng)的扣押權(quán)、自由裁量權(quán)進(jìn)行了全面的限制，總統(tǒng)取消或推遲財(cái)政支出都必須國會(huì)同意，并且國會(huì)加強(qiáng)了對(duì)總統(tǒng)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督。

為了加強(qiáng)立法權(quán)，法案規(guī)定國會(huì)兩院共同建立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，即“國會(huì)預(yù)算辦公室”（CBO），與總統(tǒng)下屬的管理與預(yù)算辦公室（OMB）平行，專門進(jìn)行政策分析，為國會(huì)提供預(yù)算建議。在眾議院和參議院分別設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，對(duì)財(cái)政收支實(shí)施總量管理，聽取行政部門和社會(huì)各界關(guān)于預(yù)算問題的意見建議，對(duì)總統(tǒng)的預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審議，制定“預(yù)算決議案”，與總統(tǒng)行政預(yù)算地位相當(dāng)，這標(biāo)志著立法權(quán)在政府預(yù)算中的復(fù)興。國會(huì)預(yù)算辦公室和兩院預(yù)算委員會(huì)的成立，意味著國會(huì)可以獨(dú)立編制年度預(yù)算報(bào)告，立法權(quán)可以與行政權(quán)進(jìn)行平等的抗衡。①顧偉，李健.美國聯(lián)邦預(yù)算與國防預(yù)算的發(fā)展、構(gòu)成、決策.知遠(yuǎn)戰(zhàn)略與防務(wù)研究所。國會(huì)內(nèi)部撥款委員會(huì)和授權(quán)委員會(huì)同時(shí)受預(yù)算委員會(huì)監(jiān)督。

自20世紀(jì)80、90年代，預(yù)算權(quán)力常常沿著黨派路線在國會(huì)和總統(tǒng)之間更加平等地分配，這使得雙方經(jīng)常需要就預(yù)算進(jìn)行協(xié)商。值得注意的是，美國的新公共管理運(yùn)動(dòng)和新績效預(yù)算的發(fā)展，使預(yù)算權(quán)力分散和下放，更多主體參與到政府預(yù)算中，基層管理者、基層行政機(jī)構(gòu)、公眾團(tuán)體、社會(huì)組織及新聞傳媒等，這些原本通過體制外途徑參與預(yù)算的利益主體也開始走向前臺(tái)。所有這些足以證明，當(dāng)代美國聯(lián)邦政府預(yù)算成為了多元主體集體選擇的產(chǎn)物，宣示美國進(jìn)入了一個(gè)新的預(yù)算時(shí)代，即多元預(yù)算時(shí)代。②章偉.美國預(yù)算史中的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2005：207。

二、美國聯(lián)邦政府預(yù)算立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系變遷的動(dòng)力分析

美國自獨(dú)立戰(zhàn)爭以來，政府預(yù)算中立法權(quán)與行政權(quán)哪一個(gè)占據(jù)主導(dǎo)地位的關(guān)系變遷受到多種動(dòng)力的推動(dòng)，其中主要是財(cái)政赤字和公共債務(wù)的增加、政府預(yù)算制度的完善、“美國式”民主的發(fā)展以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的制衡等。

（一）1921年建立行政預(yù)算體制的動(dòng)力分析

1.解決財(cái)政赤字與公共債務(wù)問題的推動(dòng)

1921年之前國會(huì)內(nèi)部的分裂，導(dǎo)致了嚴(yán)重的財(cái)政赤字和公共債務(wù)。戰(zhàn)爭以及戰(zhàn)后重建工作使國會(huì)委員會(huì)的工作量劇增，為了減輕眾議院賦稅委員會(huì)和參議院財(cái)政委員會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，眾議院在1865年、參議院在1867年建立撥款委員會(huì)將收入和支出的權(quán)限分離開來。而各個(gè)授權(quán)委員會(huì)由于對(duì)新建的撥款委員的嚴(yán)格限制極為不滿，開始爭奪撥款權(quán)力，這導(dǎo)致了國會(huì)內(nèi)部的進(jìn)一步分裂。成功爭取到撥款權(quán)力的授權(quán)委員會(huì)，既掌握著行政部門的立項(xiàng)授權(quán)，又控制著撥款權(quán)力，每個(gè)授權(quán)委員都有“預(yù)算最大化”傾向，為自己所代表的行政部門謀求更多的財(cái)政資源。當(dāng)權(quán)力被廣泛分享時(shí)，不僅導(dǎo)致決策僵化，效率低下，更導(dǎo)致了國會(huì)腐敗，各授權(quán)委員會(huì)濫用撥款權(quán)，行政機(jī)構(gòu)隨意開支浪費(fèi)資源，造成財(cái)政赤字不斷增長。

戰(zhàn)爭是造成財(cái)政赤字和公共債務(wù)的另一個(gè)重要原因，19世紀(jì)的三場戰(zhàn)爭使美國“收支相抵”的財(cái)政平衡理念被打破。1812至1815年的美英戰(zhàn)爭、1846至1848年的美墨戰(zhàn)爭使財(cái)政支出翻倍，出現(xiàn)財(cái)政赤字，1861年至1865年南北戰(zhàn)爭期間，財(cái)政赤字加劇，戰(zhàn)爭結(jié)束時(shí)，財(cái)政支出首次突破10億大關(guān)。①Rich and Spohn and Charles McCollum.The Revenue Committees（NY：Viking Press，1975），pp：220-221。20世紀(jì)初期第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，國會(huì)不得不承認(rèn)它需要一個(gè)用于控制支出的強(qiáng)有力的總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

2.“美國式”民主發(fā)展的推動(dòng)

“美國式”民主是一種權(quán)力制衡的民主，1921年之前國會(huì)是美國預(yù)算過程中最有權(quán)力的機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)并沒有在預(yù)算過程中發(fā)揮直接的作用，他不能審查各個(gè)部門的預(yù)算，不能審查各個(gè)部門的活動(dòng)選擇及活動(dòng)成本的估算，不能將他的政策意圖完整地貫徹進(jìn)預(yù)算資金的分配，不能將所有的政府部門按照一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)那樣管理起來。②馬駿，趙早早.政府預(yù)算：比較研究［M］.北京：中央編譯出版社，2011：126。財(cái)政部的職責(zé)是匯總行政部門的預(yù)算報(bào)告并遞交給國會(huì)，而沒有任何修改或建議的權(quán)力。在預(yù)算權(quán)力的較量中，立法權(quán)占據(jù)了明顯的優(yōu)勢，權(quán)力制衡只具有形式上的意義，“美國式”民主是不充分的。而行政預(yù)算體制的建立才使得立法權(quán)與行政權(quán)真正有了實(shí)質(zhì)上的制衡，從而使基于權(quán)力制衡而建構(gòu)起來的“美國式”民主得以真正開啟。③章偉.美國預(yù)算史中的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2005：92。

（二）1974年立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系變遷的動(dòng)力分析

1.解決財(cái)政赤字與公共債務(wù)問題的推動(dòng)

在行政預(yù)算體制建立早期，政府財(cái)政出現(xiàn)了立竿見影的成功，財(cái)政支出和公共債務(wù)下降。但是隨之而來的20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條④經(jīng)濟(jì)大蕭條是指1929年至1933年之間發(fā)源于美國，并后來波及整個(gè)資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其中包括美國、英國、法國、德國和日本等資本主義國家。和羅斯福新政⑤羅斯福總統(tǒng)為擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，采用美國經(jīng)濟(jì)學(xué)界芝加哥學(xué)派的觀點(diǎn)，以凱恩斯主義為理論基礎(chǔ)，利用國家政權(quán)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，采用立法調(diào)節(jié)全國經(jīng)濟(jì)，對(duì)工業(yè)、銀行、金融、農(nóng)業(yè)、勞工加強(qiáng)管制，在美國歷史上被稱為羅斯福的“新政”。，財(cái)政赤字大規(guī)模增加，由于社會(huì)福利制度的完善，總統(tǒng)和行政部門地位也得到了極大提升。第二次世界大戰(zhàn)為美國帶來了巨大的收益。戰(zhàn)爭結(jié)束后，總統(tǒng)的預(yù)算角色從支出控制者轉(zhuǎn)換為項(xiàng)目計(jì)劃者，利用預(yù)算調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，使經(jīng)濟(jì)維持在高就業(yè)、低通貨膨脹的狀態(tài)，通過調(diào)節(jié)預(yù)算以刺激或者抑制總需求，這一時(shí)期的總統(tǒng)政府預(yù)算權(quán)力達(dá)到頂峰。

但是，第二次世界大戰(zhàn)之后的冷戰(zhàn)期間爆發(fā)的越南戰(zhàn)爭⑥越南戰(zhàn)爭是1955年至1975年冷戰(zhàn)期間在東南亞爆發(fā)的一場大規(guī)模局部戰(zhàn)爭，是二戰(zhàn)以后美國參戰(zhàn)人數(shù)最多、影響最重大的戰(zhàn)爭，最后美國在越南戰(zhàn)爭中失敗。和政府預(yù)算強(qiáng)制性支出的增長，終結(jié)了“帝王總統(tǒng)”的預(yù)算時(shí)代。越戰(zhàn)結(jié)束后，并沒有出現(xiàn)和平紅利，原因在于強(qiáng)制性支出的增長超過了國防支出的減少。由資格規(guī)定和支付公式?jīng)Q定的預(yù)算支出在預(yù)算總額中所占的比例日益增長，削弱了總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)力，總統(tǒng)預(yù)算更多地是一種評(píng)估過去承諾在下一年成本的手段，而不再是對(duì)政府政策和項(xiàng)目提出建議。①艾倫·?？酥?，茍燕楠譯.聯(lián)邦預(yù)算-政治、政策、過程［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011：14。

2.解決權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的推動(dòng)

立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的每一次變遷，最根本的原因都在于權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。1921年改革之后，總統(tǒng)和行政部門的地位和作用明顯上升，戰(zhàn)爭及戰(zhàn)后重建、治理經(jīng)濟(jì)危機(jī)、實(shí)施“新政“，以及強(qiáng)制性支出的增長，使政府財(cái)政支出日益膨脹。但這不過是表面現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是行政權(quán)在政府預(yù)算中占據(jù)主導(dǎo)地位的結(jié)果，使行政權(quán)與立法權(quán)陷入不對(duì)稱格局。這種不對(duì)稱的原因在于總統(tǒng)行政內(nèi)部設(shè)立了專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，而立法機(jī)關(guān)內(nèi)缺乏相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，因此很難提出專業(yè)化的理由去反駁總統(tǒng)提交的年度預(yù)算報(bào)告，導(dǎo)致國會(huì)對(duì)預(yù)算的控制力急劇削弱。20世紀(jì)70年代早期，當(dāng)尼克松總統(tǒng)與國會(huì)就預(yù)算交戰(zhàn)，扣押國會(huì)撥付的十億美金時(shí)，事態(tài)到了攤牌的地步。出于對(duì)政府預(yù)算失控的擔(dān)心，國會(huì)在1974年通過法案來重新爭奪部分預(yù)算權(quán)，并建立與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的預(yù)算機(jī)構(gòu)，重新實(shí)現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。

三、對(duì)我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度的啟示

盡管美國與中國的國情及文化歷史傳統(tǒng)存在著巨大的差異，透析美國聯(lián)邦政府預(yù)算行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系變遷，仍然可以為我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供諸多重要的啟示。

（一）實(shí)現(xiàn)立法權(quán)與行政權(quán)的平衡合作

美國聯(lián)邦政府預(yù)算的改革史，就是一部預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)從失衡走向平衡的歷史。我國目前的情況是人大在政府預(yù)算中的權(quán)力還沒有得到充分發(fā)揮，立法機(jī)關(guān)沒有設(shè)立與行政機(jī)關(guān)平行的預(yù)算機(jī)構(gòu)，人大代表的預(yù)算專業(yè)性也遠(yuǎn)不如行政部門財(cái)政財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力。人大常務(wù)委員會(huì)雖然下設(shè)預(yù)算工作委員會(huì)，但是預(yù)算工作委員會(huì)的權(quán)力無法與政府行政體系的預(yù)算權(quán)力相平衡。為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡，可以考慮借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，在人大內(nèi)部成立獨(dú)立的預(yù)算委員會(huì)，增強(qiáng)自身的預(yù)算編制、審查與監(jiān)督能力。

此外，也要高度重視二者的合作。行政部門作為預(yù)算執(zhí)行者，熟知財(cái)政收支情況，同時(shí)行政部門又具有對(duì)人大負(fù)責(zé)的義務(wù)，所以立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)合作，共同努力提高預(yù)算治理體系的科學(xué)化以及管理能力水平的提高。

（二）完善立法權(quán)對(duì)政府預(yù)算的微觀管理

1921年前美國聯(lián)邦政府預(yù)算本質(zhì)上是一種總和預(yù)算，各行政部門只將預(yù)算收入支出的總和遞交給財(cái)政部或國會(huì)，而沒有具體的收入和支出項(xiàng)目。因此，國會(huì)很難對(duì)政府收支行為進(jìn)行評(píng)定和控制?！斑M(jìn)步時(shí)代“的改革者們主張用分項(xiàng)預(yù)算來替代總和預(yù)算，要求所有行政部門在提交預(yù)算報(bào)告時(shí)，必須將收入和支出分門別類，并以附件的形式對(duì)每一項(xiàng)收支作出陳述和說明，不僅審查預(yù)算規(guī)模，還要審查預(yù)算結(jié)構(gòu)。②章偉.美國預(yù)算史中的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2005：92。我國目前人大對(duì)政府預(yù)算的審查還停留在總量審批的階段，政府提交給人大的預(yù)算報(bào)告有待于進(jìn)一步細(xì)化，人大要充分利用各專門委員會(huì)針對(duì)不同領(lǐng)域、不同收支分門別類細(xì)化審批內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理宏觀和微觀的互補(bǔ)。

美國國會(huì)內(nèi)部將預(yù)算權(quán)力細(xì)分，設(shè)置授權(quán)委員會(huì)、撥款委員會(huì)、籌款委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)收支分離、授權(quán)與撥款分離，同時(shí)受到預(yù)算委員會(huì)的監(jiān)督，有效遏制腐敗。我國目前人大內(nèi)預(yù)算權(quán)力過度集中，各專門委員會(huì)在沒有制度的約束下，有為各自領(lǐng)域謀取最大化預(yù)算的傾向，在人大預(yù)算權(quán)力不斷強(qiáng)大的情況下，這種傾向也可能產(chǎn)生巨大的腐敗威脅。凡事預(yù)則立，人大內(nèi)部預(yù)算權(quán)的細(xì)分與平衡應(yīng)與強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)同時(shí)進(jìn)行。

（三）集中行政體系內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力

美國國會(huì)分裂導(dǎo)致巨額財(cái)政赤字的原因在于授權(quán)委員會(huì)爭奪撥款權(quán)力，為各自所代表的領(lǐng)域謀取最大化的預(yù)算資源，滋生腐敗問題。我國行政體系內(nèi)部除財(cái)政部享有預(yù)算撥款權(quán)力外，還存在大量的“準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)”，也具有一定的撥款權(quán)力。因?yàn)椤皽?zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)”同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，立項(xiàng)權(quán)力與撥款權(quán)力集于一身，必然導(dǎo)致“預(yù)算最大化”傾向，帶來財(cái)政資源的浪費(fèi)。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，行政內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力要集中統(tǒng)一到財(cái)政部，取消“準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)”的撥款權(quán)力。

行政權(quán)在與立法權(quán)實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡的同時(shí)，也要助力立法權(quán)在政府預(yù)算中的充分實(shí)施，政府預(yù)算信息要及時(shí)向人大公開，確保人大有充足的時(shí)間審查預(yù)算，預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容要做到信息標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化，確保人大能夠有效審閱審查政府預(yù)算，可以反過來促進(jìn)政府行政體系內(nèi)部預(yù)算權(quán)力的科學(xué)合理配置。

（四）建立為人民負(fù)責(zé)的現(xiàn)代預(yù)算

在政府預(yù)算改革之前，美國政府的財(cái)政收支活動(dòng)基本是不公開的，行政部門對(duì)于撥款的具體使用情況，不僅是公眾，就是立法機(jī)關(guān)也知之甚少。而作為公眾代表的立法機(jī)構(gòu)，其活動(dòng)更是秘密進(jìn)行，很少人知道他們到底是如何審議并通過稅收及開支草案的。隨著政府預(yù)算的改革與完善，行政機(jī)關(guān)要向立法機(jī)關(guān)公開透明，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)要同時(shí)對(duì)民眾公開透明，這樣才能建立為人民負(fù)責(zé)的現(xiàn)代預(yù)算。既然公開透明，就要做到讓人民看得懂，要進(jìn)行公布信息標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化改革。同時(shí)公開內(nèi)容要全面，只有做到全面，公開透明才有意義。

近30余年來，美國步入“多元預(yù)算”新時(shí)代，主張公眾參與。我國目前在地方政府已經(jīng)出現(xiàn)人民參與預(yù)算的改革試點(diǎn)，并取得良好效果。在國家預(yù)算的層面，也要推進(jìn)人民參與預(yù)算的改革，使基層管理者、社會(huì)組織、新聞媒體等多元主體參與到政府預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的全過程之中。