對(duì)美國(guó)公共養(yǎng)老金制度安排和變遷的思考

楊良初 孟 艷

內(nèi)容提要：作為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，公共養(yǎng)老金計(jì)劃非常重要。美國(guó)公共養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)是圍繞減少老年貧困而展開的，目標(biāo)清晰，就是為了保障老年人的基本生活需要。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)以及信托基金累積余額的變化，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)公共養(yǎng)老金的覆蓋面、保障內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取年齡等內(nèi)容不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，以維持其可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。美國(guó)公共養(yǎng)老金制度與財(cái)政及稅務(wù)部門具有非常密切的關(guān)系，但公共養(yǎng)老金要實(shí)現(xiàn)資金收支的自我平衡，財(cái)政并不會(huì)向該制度劃撥款項(xiàng)，也不承擔(dān)養(yǎng)老金給付的兜底責(zé)任。

人口老齡化是21世紀(jì)全球人口結(jié)構(gòu)變化的大趨勢(shì)，探索長(zhǎng)壽社會(huì)中公共養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性已成為許多國(guó)家共同面臨的重要任務(wù)，未來幾年是我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化制度體系建設(shè)的重要窗口期，必須按照十九大報(bào)告的部署，積極行動(dòng)起來，加快養(yǎng)老金制度體系的建設(shè)與改革。美國(guó)是人口最多、面臨嬰兒潮老齡化的代際沖擊、公共養(yǎng)老金制度持續(xù)變革、整個(gè)養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡的國(guó)家，本文以美國(guó)公共養(yǎng)老金制度為研究對(duì)象，分析其制度安排的核心目標(biāo)、框架布局、變遷歷程、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容，有助于我們拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革思路。

一、美國(guó)公共養(yǎng)老金制度及其在養(yǎng)老保障體系中的作用

目前，美國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了較為完整的三支柱的養(yǎng)老保障體系，即聯(lián)邦政府強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老金計(jì)劃、政府及雇主職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃及商業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。其中，由聯(lián)邦政府強(qiáng)制設(shè)置的公共養(yǎng)老金計(jì)劃作為美國(guó)養(yǎng)老保障體系的第一支柱，構(gòu)成了整個(gè)養(yǎng)老保障體系的重要基礎(chǔ)。

美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃由1935年美國(guó)《社會(huì)保障法案》（Social Security Act）確定，公共養(yǎng)老金計(jì)劃也成為美國(guó)社會(huì)保障制度的一部分。美國(guó)《聯(lián)邦保險(xiǎn)貢獻(xiàn)法》（Federal Insurance Contributions Act）強(qiáng)制要求雇員參加公共養(yǎng)老金計(jì)劃，聯(lián)邦稅務(wù)局每月征收社會(huì)保障工薪稅（Payroll Taxes），雇主和雇員各承擔(dān)一半。目前，美國(guó)工薪稅的總水平為雇員工資總額的15.3%，雇主和雇員各自繳納7.65%。其中的12.4%納入老年、遺屬和傷殘保險(xiǎn)計(jì)劃，就是通常意義上的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，雇主和雇員各自繳納6.2%；剩余2.9%為聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)的老年住院保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)部分，雇主和雇員各自繳納1.45%。1954年開始，美國(guó)允許自雇人員也參與公共養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，但需要自己繳納工薪稅。

目前，美國(guó)公共養(yǎng)老金領(lǐng)取的基本條件有兩個(gè)：一是年齡需達(dá)到一定的要求才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金；二是企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)記錄要超過40個(gè)有效參保季，或者說要累計(jì)繳費(fèi)超過10年。

對(duì)于領(lǐng)取年齡，美國(guó)目前正處于提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的過程中，領(lǐng)取的年齡標(biāo)準(zhǔn)有些復(fù)雜。簡(jiǎn)而言之，在提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡之前，美國(guó)法律規(guī)定是65歲以上老年人可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，62歲可以選擇提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，但只能領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的80%。在提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡完成之后（2022年），67歲以上老年人才可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，62歲仍然可以選擇提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，但只能領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的70%。另外，為了鼓勵(lì)參保者推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金，對(duì)于達(dá)到領(lǐng)取全額養(yǎng)老金年齡還選擇延后領(lǐng)取的參保者，每延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金一定的時(shí)期，其養(yǎng)老金領(lǐng)取基數(shù)會(huì)提升一定的百分點(diǎn)，對(duì)參保者的激勵(lì)最高到70歲，此時(shí)，參保者能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金最高可以提升到應(yīng)領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的130%。

美國(guó)強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老金計(jì)劃作為三支柱養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)，很好地實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的初衷，被稱為美國(guó)養(yǎng)老保障體系的“精神支柱”。目前公共養(yǎng)老金計(jì)劃已覆蓋到美國(guó)全部人口的95%左右，考慮到該制度對(duì)自雇者的自愿參與要求，剩余的未覆蓋人口基本上屬于不愿意參保的自雇者。而公共養(yǎng)老金計(jì)劃雖然替代率較低，但其給付金額也能夠滿足老年人口最基本的生活需求。

二、美國(guó)公共養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)主要圍繞減少老年貧困展開

1935年美國(guó)建立強(qiáng)制性公共養(yǎng)老金計(jì)劃時(shí)的一個(gè)主要目的是減少老年貧困，為老年人提供生活支持，幫助他們能夠退出繁重的工作，換而言之，美國(guó)的公共養(yǎng)老金計(jì)劃主要是“?；尽保@一目的在此后歷次對(duì)該制度進(jìn)行補(bǔ)充完善的過程中仍然得以堅(jiān)持，并且在一定程度上越來越清晰。

（一）養(yǎng)老金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)是累退制

美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的給付標(biāo)準(zhǔn)基本上是以參保者領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)的指數(shù)化平均工資為基礎(chǔ)來確定的。具體而言，聯(lián)邦社會(huì)保障署會(huì)選取參保者在21歲之后到領(lǐng)取養(yǎng)老金之時(shí)收入最高的35年的繳費(fèi)工資，按物價(jià)指數(shù)折算出參保者的年均指數(shù)化工資水平，該水平與社會(huì)保障署每年公布的兩個(gè)工資檔位進(jìn)行比較后加權(quán)計(jì)算出應(yīng)計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金，這兩個(gè)工資檔位的折算系數(shù)分別對(duì)應(yīng)著90%、32%和15%，即低于低檔的工資水平按照90%計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，在低檔到高檔的工資水平按照32%計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，高于高檔的工資收入按照15%計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。這種累退制的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法目的是維持老年人口的基本生活需要，減少對(duì)高收入人口的支持。這導(dǎo)致公共養(yǎng)老金對(duì)低收入者的工資替代率大約為60%左右，對(duì)中等收入者的替代率大約為45%左右，對(duì)高收入者的替代率才不到30%。

（二）養(yǎng)老金的實(shí)際給付金額要經(jīng)過物價(jià)指數(shù)調(diào)整

按照上述方法計(jì)算出參保者的養(yǎng)老金月度給付金額后，為了維持養(yǎng)老金的實(shí)際購(gòu)買力，聯(lián)邦社會(huì)保障署每年還會(huì)對(duì)參保者領(lǐng)取的養(yǎng)老金按照當(dāng)年的物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，這種做法使得老年人領(lǐng)取的養(yǎng)老金不至于因?yàn)橥ㄘ浥蛎浂獾教嗟馁H值，也與公共養(yǎng)老金計(jì)劃以維持老年人基本生活需要為首要目的是一致的。

（三）社會(huì)保障信托基金投資的安全性居于首位

美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃收取的工薪稅首先匯集到財(cái)政部管理的社會(huì)保障信托基金賬戶，基金賬戶在維持一定月份的給付金額后，剩余資金就可以進(jìn)行投資，但僅限于購(gòu)買聯(lián)邦政府為基金定向發(fā)行的特種國(guó)債。財(cái)政部為社會(huì)保障信托基金發(fā)行的特種國(guó)債的利率水平大體等于所有已發(fā)行的、可流通的、剩余4年存續(xù)期的美國(guó)中期國(guó)債的平均市場(chǎng)收益率。這種制度安排的主要目的是為每一位勞動(dòng)者提供一個(gè)可保證的最低水平的老年收入，這種老年收入不受市場(chǎng)波動(dòng)的影響，不受商業(yè)破產(chǎn)或投資計(jì)劃欺詐的影響。

美國(guó)聯(lián)邦政府為減少老年人口貧困，除了公共養(yǎng)老金計(jì)劃之外，還采取了其他一些措施，例如，設(shè)立補(bǔ)充養(yǎng)老保障計(jì)劃，即聯(lián)邦“附加保障收入計(jì)劃”（Supplemental Security Income Program），由聯(lián)邦政府財(cái)政出錢，支持那些包括養(yǎng)老金在內(nèi)總收入不夠一定水平的低收入老年人。該計(jì)劃由社會(huì)保障署負(fù)責(zé)管理，按月向低收入老年人發(fā)放生活補(bǔ)助金。2015年，享受附加保障收入計(jì)劃的單身低收入老年人員、低收入老年夫婦每月領(lǐng)取的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為733美元和1100美元。

另外，對(duì)于高收入老年人，聯(lián)邦政府規(guī)定老年人獲得的包括養(yǎng)老金在內(nèi)的所有收入超過一定金額也要納稅。2015年，包括養(yǎng)老金給付在內(nèi)的年收入超過2.5萬(wàn)美元的單身老年人員，以及超過3.2萬(wàn)美元的老年夫婦都需要正常納稅，這些人繳納的稅收直接計(jì)入社會(huì)保障信托基金。目前，需要納稅的老年人口約占美國(guó)所有領(lǐng)取養(yǎng)老金人口的40%。對(duì)老年人的高收入征稅，也在另外一個(gè)層面表現(xiàn)出美國(guó)公共養(yǎng)老金制度的目的是保障老年人基本生活需要，減少老年貧困。

三、美國(guó)公共養(yǎng)老金制度的適應(yīng)性調(diào)整

美國(guó)公共養(yǎng)老金制度建立之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化、美國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變化以及信托基金累積余額的變化，聯(lián)邦政府也在不斷對(duì)公共養(yǎng)老金制度的相關(guān)條款進(jìn)行調(diào)整，主要目的是適應(yīng)最新情況，維持公共養(yǎng)老金制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）不斷擴(kuò)大公共養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋面

美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋面是在不斷擴(kuò)大的。在制度設(shè)立初期，公共養(yǎng)老金計(jì)劃主要覆蓋一般工商企業(yè)的雇員，其他很多領(lǐng)域的人員并不參與該計(jì)劃。1954年允許自雇者自己繳納工薪稅后加入公共養(yǎng)老金計(jì)劃；1957年軍人開始加入公共養(yǎng)老金計(jì)劃；1974年鐵道職工整體加入公共養(yǎng)老金計(jì)劃；1984年聯(lián)邦政府雇員也全部加入了公共養(yǎng)老金計(jì)劃。至此，原先獨(dú)立于公共養(yǎng)老金計(jì)劃之外的社會(huì)群體全部都加入了該計(jì)劃，該計(jì)劃的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。

（二）不斷增加公共養(yǎng)老金計(jì)劃的保障內(nèi)容

美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的保障內(nèi)容也在不斷增加，主要目的是為了從各方面減少老年貧困。1935年建立公共養(yǎng)老金計(jì)劃之后，1939年將遺屬（包括配偶及子女）也作為公共養(yǎng)老金計(jì)劃的保障對(duì)象；1951年，公共養(yǎng)老金計(jì)劃擴(kuò)展到了傷殘保險(xiǎn)；1965年建立了聯(lián)邦老年住院保險(xiǎn)和聯(lián)邦補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度，主要目的是防止老年人因病致貧；1972年建立了老年人附加保障收入計(jì)劃，為養(yǎng)老金水平較低的低收入老年人提供基本生活保障，該計(jì)劃作為公共養(yǎng)老金制度的補(bǔ)充，成為減少老年貧困進(jìn)程的重要一環(huán)。

（三）不斷調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和最高收入限制

美國(guó)公共養(yǎng)老金制度建立之后，隨著居民收入水平的提高、通貨膨脹的影響和人口結(jié)構(gòu)的變化，聯(lián)邦政府對(duì)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的相關(guān)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（即工薪稅稅率）和最高收入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，經(jīng)過多年來的持續(xù)調(diào)整，公共養(yǎng)老金繳費(fèi)率從1935年占工資收入水平的2%提高到2018年的15.3%，最高收入標(biāo)準(zhǔn)則從3000美元提高到128400美元。

表1 美國(guó)歷年工薪稅稅率及最高收入標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表

（四）對(duì)領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整

美國(guó)公共養(yǎng)老金制度建立之初，把領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡定為65歲，這一年齡標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施了60多年，最終聯(lián)邦政府決定從2000年開始，到2022年，美國(guó)將把領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡由65歲逐步提高到67歲，實(shí)施這一政策的主要原因在于美國(guó)人口結(jié)構(gòu)中老年人口比例在迅速提高，如果不進(jìn)行年齡調(diào)整，為了維持公共養(yǎng)老金計(jì)劃的運(yùn)轉(zhuǎn)，就需要不斷提高工薪稅水平。

四、美國(guó)公共養(yǎng)老金制度成立之初即為全國(guó)統(tǒng)籌管理

美國(guó)公共養(yǎng)老金制度發(fā)軔于一些州政府，但在1935年建立聯(lián)邦公共養(yǎng)老金制度時(shí)，可以說這一制度就是全國(guó)統(tǒng)籌的。首先，公共養(yǎng)老金制度的政策和法規(guī)制定發(fā)布權(quán)由聯(lián)邦政府行使。比如1935年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及后來針對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的多次修正案，都是聯(lián)邦政府提交國(guó)會(huì)審議通過的，作為規(guī)范聯(lián)邦公共養(yǎng)老金制度的基本法律依據(jù)。其次，聯(lián)邦政府成立了全國(guó)性公共養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)（從開始的聯(lián)邦社會(huì)保障委員會(huì)到目前的聯(lián)邦社會(huì)保障署），負(fù)責(zé)公共養(yǎng)老金的發(fā)放。社會(huì)保障署共有工作人員65000余名，分布在全國(guó)10個(gè)大區(qū)的社會(huì)保障局及其下屬13000個(gè)辦公室。再次，公共養(yǎng)老金的繳費(fèi)直接以稅收形式由聯(lián)邦稅務(wù)局征收，公共養(yǎng)老金計(jì)劃的所有收入支出都納入聯(lián)邦預(yù)算。各州政府并不會(huì)和聯(lián)邦公共養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)生直接聯(lián)系，更不可能成為資金統(tǒng)籌的一部分，它們也可以設(shè)立自己的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，但只能是附加在聯(lián)邦公共養(yǎng)老金計(jì)劃之上。

美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的這一特點(diǎn)是與其聯(lián)邦制的政治制度直接相關(guān)的，1935年通過的《社會(huì)保障法案》是作為聯(lián)邦法律出臺(tái)的，其責(zé)任義務(wù)主體就是聯(lián)邦政府，各州政府沒有權(quán)利、更沒有義務(wù)參與到這一體系之中。

五、美國(guó)公共養(yǎng)老金制度與財(cái)政的關(guān)系

美國(guó)公共養(yǎng)老金制度與財(cái)政及稅務(wù)部門具有非常密切的關(guān)系，例如，美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的收支預(yù)算并入聯(lián)邦政府預(yù)算；公共養(yǎng)老金的征收以工薪稅的方式由聯(lián)邦稅務(wù)部門征收；公共養(yǎng)老金收繳的資金直接存入財(cái)政部設(shè)立并負(fù)責(zé)管理的相關(guān)信托基金賬戶；公共養(yǎng)老金的發(fā)放由財(cái)政部的國(guó)庫(kù)部門直接發(fā)放；公共養(yǎng)老金的投資也只能投資到財(cái)政部發(fā)行的特別國(guó)債等等。

但美國(guó)公共養(yǎng)老金制度在資金運(yùn)行上又是與財(cái)政資金截然分開的，公共養(yǎng)老金計(jì)劃的資金供求要實(shí)現(xiàn)自我平衡，支出要與收入相匹配，財(cái)政并不會(huì)向該制度劃撥款項(xiàng)，也不承擔(dān)養(yǎng)老金給付的兜底責(zé)任。與此相對(duì)應(yīng)，公共養(yǎng)老金計(jì)劃運(yùn)轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的所有費(fèi)用，包括稅務(wù)部門代征工薪稅的費(fèi)用、財(cái)政部門管理信托資金賬戶的費(fèi)用以及聯(lián)邦社會(huì)保障管理署發(fā)生的與公共養(yǎng)老金計(jì)劃管理相關(guān)的所有費(fèi)用，都要納入公共養(yǎng)老金預(yù)算，由相應(yīng)信托基金資產(chǎn)支付。

當(dāng)然，由于老年人社會(huì)保障問題也是聯(lián)邦政府的責(zé)任，雖然公共養(yǎng)老金制度起到了最重要的保證老年人基本生活需要的作用，但它不是萬(wàn)能的，聯(lián)邦政府還需要在其他方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，比如為保障低收入老年人生活的附加保障收入計(jì)劃、對(duì)老年和殘障健康保險(xiǎn)計(jì)劃的補(bǔ)貼資金和聯(lián)邦政府對(duì)各州的醫(yī)療援助計(jì)劃等，這些計(jì)劃都是公共養(yǎng)老金計(jì)劃的補(bǔ)充，同時(shí)也是由公共養(yǎng)老金計(jì)劃相應(yīng)部分的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施的，但這些制度安排實(shí)際上是聯(lián)邦政府承擔(dān)老年人社會(huì)福利救助的責(zé)任，資金也是來自聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算，盡管與公共養(yǎng)老金計(jì)劃關(guān)系密切，但并非是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的范疇。

六、美國(guó)公共養(yǎng)老金制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

從美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的情況來看，作為一個(gè)成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，公共養(yǎng)老金計(jì)劃是非常重要的。因此，在構(gòu)建和完善公共養(yǎng)老金計(jì)劃的過程中，需要仔細(xì)考量各種因素，盡可能在事前就將制度未來面臨的問題討論清楚。一般而言，公共養(yǎng)老金計(jì)劃的相關(guān)要素設(shè)計(jì)需要注意以下幾方面的內(nèi)容：

（一）公共養(yǎng)老金的主要目的是滿足老年人基本生活需要，免于老年貧困

作為政府強(qiáng)制性推行的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，其繳費(fèi)水平不可能太高，否則會(huì)影響整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，與此相對(duì)應(yīng)的是，公共養(yǎng)老金的給付水平也不能太高，一般都只能夠滿足老年人的基本生活需要。因此，不能寄希望于公共養(yǎng)老金計(jì)劃的給付能夠完全滿足計(jì)劃參與者的老年生活的需要。

（二）公共養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋面要盡可能廣泛

公共養(yǎng)老金計(jì)劃需要盡可能擴(kuò)大覆蓋面，甚至力求覆蓋到國(guó)家的全體勞動(dòng)者，這樣的話，當(dāng)參保者年老時(shí)，都能夠從公共養(yǎng)老金計(jì)劃中獲得養(yǎng)老金給付，從而最大限度地減少老年貧困；同時(shí)，更多的人加入到公共養(yǎng)老金計(jì)劃，為計(jì)劃供款，可以降低計(jì)劃參與者的撫養(yǎng)比，提升公共養(yǎng)老金計(jì)劃的可持續(xù)性。

（三）公共養(yǎng)老金計(jì)劃要實(shí)現(xiàn)自我平衡，不能依靠政府補(bǔ)貼

公共養(yǎng)老金計(jì)劃是整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的一部分，所以，在制度設(shè)計(jì)之初，就要仔細(xì)考慮計(jì)劃的繳費(fèi)和給付情況，實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金計(jì)劃資金供求的平衡，而不能事先留下缺口，寄希望于財(cái)政補(bǔ)貼。否則，政府推行的就不是養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，而是一個(gè)社會(huì)救助計(jì)劃或者社會(huì)福利計(jì)劃。另外，為了盡可能實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的中長(zhǎng)期收支平衡，政府一般也需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的實(shí)際情況，對(duì)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的繳費(fèi)率、給付水平和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡等制度變量進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

（四）以公共養(yǎng)老金計(jì)劃為基礎(chǔ)，建立多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，適應(yīng)各層次居民的養(yǎng)老需求

世界銀行對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了長(zhǎng)期研究，提出要建立多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。其中，公共養(yǎng)老

金計(jì)劃是多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系最重要的組成部分，由于公共養(yǎng)老金計(jì)劃的給付水平都相對(duì)有限，工資替代水平不高，因此，為了滿足中高收入人群的養(yǎng)老需要，在公共養(yǎng)老金計(jì)劃之外，政府還需要

構(gòu)建其他形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府一般并不直接為這些計(jì)劃提供擔(dān)保和資金支持，但會(huì)通過稅收優(yōu)惠

措施吸引相關(guān)企業(yè)和個(gè)人加入到這些養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃之中，為老年生活做更多的儲(chǔ)備。