世界經(jīng)濟(jì)衰退背景下提升國家治理效能的政策審計(jì)探討

世界經(jīng)濟(jì)處于衰退階段時(shí)，國際競爭更為激烈，資本流動(dòng)過程更為復(fù)雜。為了應(yīng)對復(fù)雜的世界政治經(jīng)濟(jì)形勢帶來的挑戰(zhàn)以及充分利用全球化時(shí)代的資本流動(dòng)帶來的巨大機(jī)遇，更加需要提升國家治理效能。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。同時(shí)也指出，要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用和更好發(fā)揮政府作用。本文擬探討政策審計(jì)提升國家治理效能的路徑，主要理論觀點(diǎn)在于：通過將政策審計(jì)的預(yù)防功能與跟蹤審計(jì)相結(jié)合、揭示功能與問責(zé)約束相結(jié)合、抵御功能與智庫建設(shè)相結(jié)合，從政策的執(zhí)行力度、利益目標(biāo)、優(yōu)化調(diào)整等方面保障政策的有效供給，更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，從而提升以財(cái)政汲取能力和再分配能力為核心的國家治理效能。

一、世界經(jīng)濟(jì)衰退背景下提升國家治理效能的意義

2008年以來，由于美國次貸危機(jī)的不斷發(fā)酵與蔓延，世界經(jīng)濟(jì)仍處于衰退階段，并伴隨著英國脫歐、美國加息、國際恐怖主義抬頭等復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)態(tài)勢。國際貨幣基金組織2016年7月19日出版的《世界經(jīng)濟(jì)展望》預(yù)測今明兩年世界經(jīng)濟(jì)增速分別3.1%和3.4%；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體預(yù)計(jì)今明兩年經(jīng)濟(jì)增速均為1.8%，而新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家預(yù)計(jì)今明兩年經(jīng)濟(jì)增長分別為4.1%和4.6%。全球資本主義體系仍面臨生產(chǎn)相對過剩與盈利能力危機(jī)。在新的產(chǎn)業(yè)革命尚未產(chǎn)生的條件下，國際資本競爭主要表現(xiàn)為零和博弈，國家之間對資本的爭奪日益加劇，世界資本的流動(dòng)過程更為復(fù)雜；在世界政治層面則是以美國為主導(dǎo)的舊秩序正遭遇新的挑戰(zhàn)。為了維護(hù)美元霸權(quán)，美國制定了亞太再平衡戰(zhàn)略，并不斷挑起地緣政治沖突。

在上述背景下，國際金融市場波動(dòng)、政治事件沖擊等因素均對中國的資本和技術(shù)要素流動(dòng)產(chǎn)生巨大影響，國內(nèi)資本市場波動(dòng)、人民幣匯率波動(dòng)就是典型的反映。并且，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展原先依靠外部需求消化國內(nèi)過剩產(chǎn)能的途徑已不復(fù)存在：制造業(yè)逐步失去比較成本優(yōu)勢，越來越多新興經(jīng)濟(jì)體則發(fā)揮勞動(dòng)力成本優(yōu)勢，并與國際上先進(jìn)制造技術(shù)相結(jié)合，進(jìn)入到我國具有傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口市場，對我國傳統(tǒng)出口貿(mào)易增長構(gòu)成了不可忽視的競爭。而發(fā)達(dá)國家依靠資本、技術(shù)的優(yōu)勢在全球范圍內(nèi)整合資源，建立專業(yè)化分工與貿(mào)易體系，對我國高附加值產(chǎn)品的出口構(gòu)成挑戰(zhàn)。

在投資方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的高房價(jià)侵蝕產(chǎn)業(yè)利潤并進(jìn)一步抑制產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)與能力；商業(yè)銀行信貸的所有制偏好導(dǎo)致民營企業(yè)面臨較強(qiáng)的融資約束。上述問題對投資活動(dòng)的影響集中體現(xiàn)在2016年以來固定資產(chǎn)投資增速下滑，特別是民間投資增速的急劇下滑。因此，構(gòu)建大國經(jīng)濟(jì)下的國內(nèi)統(tǒng)一市場，利用本地市場規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)區(qū)域間的分工與專業(yè)化，擺脫外部需求依賴，是修復(fù)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力的必然選擇。在此過程中，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)現(xiàn)以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，特別是激活民間投資尤為重要。因此，提升國家治理效能，形成國內(nèi)投資主體的穩(wěn)定預(yù)期，通過持續(xù)投資活動(dòng)構(gòu)建面向全球的產(chǎn)業(yè)價(jià)值創(chuàng)造與分享的能力基礎(chǔ)，是應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)衰退的客觀要求。

二、提升國家治理效能的途徑在于更好發(fā)揮政府作用

從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)資本主義國家應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退普遍采用凱恩斯主義宏觀調(diào)控方式，通過財(cái)政政策和貨幣政策加強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)率、物價(jià)總水平、進(jìn)出口總量等總量指標(biāo)的干預(yù)。凱恩斯主義屬于大規(guī)模國家干預(yù)理論，依托市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對宏觀經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行調(diào)控，以成熟的市場環(huán)境為隱含假設(shè)條件，即要素自由流動(dòng)、競爭相對充分，資源流向邊際收益最高的地方等。1978年以來，我國開啟了漸進(jìn)式的增量改革，在改革過程中，產(chǎn)品市場與要素市場改革不同步、競爭性行業(yè)與行政性壟斷行業(yè)發(fā)展不均衡，采用凱恩斯主義總量的宏觀調(diào)控政策面臨著不完善的市場化條件，即便能在一定程度上應(yīng)對經(jīng)濟(jì)面臨的負(fù)面沖擊和下行壓力，但卻無法解決甚至加劇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不均衡。例如，我國的貨幣政策傳導(dǎo)高度依賴商業(yè)銀行信貸與國有經(jīng)濟(jì)渠道，貨幣政策過于寬松、實(shí)施方式相對粗放，容易強(qiáng)化國有企業(yè)和地方政府投資的軟預(yù)算約束，從而加劇我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)能過剩與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。

在當(dāng)前“三期疊加”的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，特別是在世界經(jīng)濟(jì)處于衰退階段時(shí)，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)應(yīng)著眼于國家治理效能的提升，兼顧“保增長” “調(diào)結(jié)構(gòu)”與“促轉(zhuǎn)型”等多重治理目標(biāo)。國家治理效能主要體現(xiàn)為基礎(chǔ)性國家能力，包括強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、國家認(rèn)證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納整合能力（王紹光，2014）。在現(xiàn)代國家治理過程中，汲取能力和再分配能力尤為重要，只有通過更好發(fā)揮政府作用，才能夠從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中汲取足夠的財(cái)政資源，并且通過有效的再分配，形成“政府-市場-社會(huì)”的良性互動(dòng)，才能夠?yàn)槠渌A(chǔ)性能力的培育提供條件。

在國家汲取財(cái)政能力方面，政府可以通過改善國內(nèi)投資制度環(huán)境建設(shè)，維護(hù)國內(nèi)的交易秩序與安全，消除不同區(qū)域的進(jìn)入壁壘，建立指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體交易互動(dòng)的規(guī)則，降低投資活動(dòng)的交易費(fèi)用，推動(dòng)商品貨幣關(guān)系的普遍化?！耙胄纬商囟ㄉ唐返慕y(tǒng)一市場，就需要有普遍的規(guī)則存在。毫無疑問，世界上貿(mào)易水平最高的區(qū)域是西歐。歐盟已經(jīng)開始通過消除貿(mào)易壁壘和設(shè)定使用歐洲范圍內(nèi)的指導(dǎo)企業(yè)的新規(guī)則，來創(chuàng)建統(tǒng)一市場?！备ダ赘袼固梗骸妒袌龅慕Y(jié)構(gòu)》，上海：上海人民出版社，2008年，第91頁。統(tǒng)一的市場可以形成正確的價(jià)格信號(hào)，從而形成優(yōu)化資源配置的機(jī)制，引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素在時(shí)間、空間、質(zhì)量和數(shù)量上進(jìn)行最優(yōu)組合。當(dāng)更多的人進(jìn)入社會(huì)分工網(wǎng)絡(luò)，基于商品貨幣關(guān)系的市場交易量必然擴(kuò)大，從而政府通過征收交易稅就有了更寬廣的稅基?！柏泿呕瘡?qiáng)有力地影響了一個(gè)國家通過稅收手段而不是直接從其國民處奪取戰(zhàn)爭手段達(dá)到在財(cái)政上支持其戰(zhàn)爭努力的效率?！辈闋査埂さ倮骸稄?qiáng)制、資本與歐洲國家：公元990—1992年》，上海：上海人民出版社，2007年，第98頁?！笆袌鰠⑴c者已經(jīng)通過價(jià)格和交易的記錄做了大量必要的監(jiān)督。完全社會(huì)化的市民開始把道德價(jià)值和稅收的交納聯(lián)系在一起；他們自我監(jiān)督和相互監(jiān)督，譴責(zé)逃稅者為免費(fèi)搭車者。因此，對流通、固定資產(chǎn)，特別是對收入征收的稅收對相應(yīng)的收稅努力產(chǎn)生了很高的回報(bào)，而且比貢賦或者租金更容易適應(yīng)國家政策的改變?！辈闋査埂さ倮骸稄?qiáng)制、資本與歐洲國家：公元990—1992年》，上海：上海人民出版社，2007年，第98頁。

市場交易量越大，分工網(wǎng)絡(luò)越擴(kuò)展，政府提供某一固定公共服務(wù)的平均成本就越低，此時(shí)，政府可以在維持財(cái)政收入不變的條件下通過降低稅率，進(jìn)一步促進(jìn)投資活動(dòng)。隨著國家汲取財(cái)政能力的提高，政府收入的增加又可以為各種再分配政策的制定與實(shí)施提供基礎(chǔ)，國家的再分配能力逐步形成，并通過更好地維護(hù)社會(huì)的公平正義，有效緩解利益沖突并在政治領(lǐng)域贏得廣泛支持，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)治理的協(xié)同。喬納森·H.特納認(rèn)為政府需要：“（1）將國內(nèi)的區(qū)域和市場組合成一個(gè)統(tǒng)一的交易系統(tǒng)；（2）通過它自己的地緣政治活動(dòng)鼓勵(lì)國內(nèi)生產(chǎn)和市場分配系統(tǒng)與超國界的地區(qū)相聯(lián)系；（3）抵制為了它自己狹隘的政治需求、利益和特權(quán)去獲取大部分剩余資本的傾向?！眴碳{森·H.特納：《社會(huì)宏觀動(dòng)力學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第40頁。

綜上分析，國家治理效能提升的主要途徑在于更好發(fā)揮政府作用，在經(jīng)濟(jì)層面通過正確處理好政府與市場的關(guān)系，形成國家汲取財(cái)政的能力；從政治層面看，國家治理效能提升需要正確處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，形成國家再分配能力。從理論上看，政府與市場的關(guān)系協(xié)調(diào)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府與社會(huì)的關(guān)系協(xié)調(diào)是上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在中國特色社會(huì)主義制度下，正確處理政府與市場的關(guān)系需要堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、五中全會(huì)進(jìn)一步明確了非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)共同構(gòu)成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，并且提出要健全以公平為核心的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入更多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力。因此，更好發(fā)揮政府作用是以發(fā)揮市場配置資源的決定性作用為基本前提。只有建立國有企業(yè)與民營企業(yè)公平競爭的制度環(huán)境，才能夠真正發(fā)揮市場機(jī)制的作用，增強(qiáng)國家汲取財(cái)政的能力以及再分配能力。

三、政府作用有效發(fā)揮關(guān)鍵在于政策的有效供給

經(jīng)濟(jì)史表明，大國市場的開拓、全國性市場的形成需要政府對經(jīng)濟(jì)有意識(shí)的干預(yù)（Polanyi，1944）。政府作用的基本過程主要是通過制定財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策以及勞動(dòng)政策，并通過官僚系統(tǒng)執(zhí)行與落實(shí)，發(fā)揮政策的規(guī)范、引導(dǎo)與刺激作用。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐看，政府政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備條件。例如，美國工業(yè)化的進(jìn)程表明，“政府政策或者推動(dòng)，或者阻礙資本投資和更有效率的生產(chǎn)方式的出現(xiàn)。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將一系列必要條件強(qiáng)加給各項(xiàng)政府政策：工業(yè)的資本投資必須發(fā)生，生產(chǎn)方式的組織改進(jìn)必須出現(xiàn)，市場的規(guī)模和性質(zhì)不能限制投資和技術(shù)創(chuàng)新?！盵美]理查德·富蘭克林·本塞爾：《美國工業(yè)化的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)：1877—1990年》，吉林：長春出版社，2008年，第1-2頁。在日本的工業(yè)發(fā)展中，政府也發(fā)揮著非常積極的作用?！霸缙诤芏嘈鹿S都是政府出資興建的，在經(jīng)過初期的建設(shè)投資和實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)之后，工廠就轉(zhuǎn)到私人手中。后來大量的私人工業(yè)在日本出現(xiàn)時(shí)，政府的意愿和政策仍起到很大的作用?！盵美]威廉·麥克尼爾：《世界史：從史前到21世紀(jì)全球文明的互動(dòng)》，北京：中信出版社，2013年，第415頁。

政府政策的效果客觀反映了政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的成本與收益。這就提出了政策有效供給問題，它至少包括兩個(gè)層面的含義，一是政策內(nèi)容是否契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要；二是官僚系統(tǒng)是否對內(nèi)容有效的政策進(jìn)行有效的執(zhí)行。如果政府政策不能實(shí)現(xiàn)有效供給，則會(huì)影響政策作用的有效發(fā)揮。習(xí)近平總書記在談到民營企業(yè)投資面臨的問題時(shí)曾指出，“盡管這些問題大多處在政策執(zhí)行層面，是政策執(zhí)行落實(shí)不到位形成的，但影響了政策的有效性，必須下決心解決。一方面要完善政策，增強(qiáng)政策含金量和可操作性；另一方面要加大政策落地力度，確保各項(xiàng)政策百分之百落到實(shí)處”。從國家審計(jì)署發(fā)布的2015年審計(jì)報(bào)告看，各級地方政府和國有機(jī)構(gòu)仍存在政策執(zhí)行不力的情況，從而影響了國家治理效能。例如，在地方債方面存在資金無效使用情況以及違規(guī)舉債行為；在貫徹精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行方面存在資金違規(guī)使用以及資金閑置問題；在小微企業(yè)融資政策執(zhí)行方面存在未嚴(yán)格執(zhí)行國家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、未按照政策要求積極發(fā)展相關(guān)業(yè)務(wù)的問題；政府投資基金未有效發(fā)揮支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的作用。

出現(xiàn)上述問題的深層次原因在于：一是我國具有典型的大國經(jīng)濟(jì)特征，各區(qū)域、各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展各有特點(diǎn)，地方政府擁有更多的信息優(yōu)勢，宏觀經(jīng)濟(jì)重大政策的實(shí)施由中央政府為主體發(fā)動(dòng)，通過壓力型體制推動(dòng)各級地方政府或國有機(jī)構(gòu)落實(shí)。政府間權(quán)責(zé)劃分不夠清晰、地方本位利益等體制問題導(dǎo)致地方政府會(huì)運(yùn)用政策空間來彈性操作，政策執(zhí)行存在選擇性偏好。二是國有企業(yè)尚未建立完善的治理機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)創(chuàng)造財(cái)富需要遵循市場競爭規(guī)則，需要國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮企業(yè)家才能。國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者主要由政府任命，對國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)剩余缺乏法律上的索取權(quán)。因此，國有企業(yè)的經(jīng)營者在政策執(zhí)行時(shí)會(huì)根據(jù)特定的政治經(jīng)濟(jì)情境、自身的風(fēng)險(xiǎn)偏好選擇相應(yīng)的政策執(zhí)行力度。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長新舊動(dòng)力轉(zhuǎn)換的階段，習(xí)近平總書記指出需要堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過“引導(dǎo)好發(fā)展預(yù)期，用穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，用重大改革舉措落地增強(qiáng)發(fā)展信心”。與西方供給學(xué)派不同的是，中央提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)公有制的主體地位，主張使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。可見，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)以及鼓勵(lì)支持引導(dǎo)民間投資的發(fā)展是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然選擇。在本文的邏輯語境下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以理解為通過政府政策的有效供給，在政策的優(yōu)化設(shè)計(jì)與切實(shí)執(zhí)行方面，規(guī)范和約束國有企業(yè)投資決策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間投資活動(dòng)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)中的供給結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大中高端供給，適應(yīng)社會(huì)主導(dǎo)性偏好的變化，提高全要素生產(chǎn)率。

因此，針對現(xiàn)實(shí)體制下政策執(zhí)行面臨的問題，更加需要加強(qiáng)和完善政策審計(jì)，為政策有效供給提供監(jiān)督保障，從而更好地發(fā)揮社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性，有效應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)衰退階段復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)情勢。一方面通過出臺(tái)相應(yīng)的政策，規(guī)范與約束地方政府的行為，破除影響民間投資的體制機(jī)制障礙，同時(shí)加強(qiáng)對國有金融機(jī)構(gòu)落實(shí)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施的審計(jì)，切實(shí)緩解民間投資面臨的融資約束；另一方面通過加強(qiáng)對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，規(guī)范和約束國有企業(yè)的投資行為，提高國有企業(yè)的經(jīng)營實(shí)力。

四、政策審計(jì)通過強(qiáng)化治理功能實(shí)現(xiàn)政策有效供給

國家審計(jì)署“十三五規(guī)劃”提出，“以促進(jìn)政策落實(shí)到位、不斷完善、發(fā)揮實(shí)效為目標(biāo)，著力推動(dòng)項(xiàng)目落地、資金保障、簡政放權(quán)、政策落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范，緊密結(jié)合不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門單位的實(shí)際情況，持續(xù)跟蹤審計(jì)國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況，發(fā)揮審計(jì)的保障作用?！眲⒓伊x審計(jì)長認(rèn)為，國家審計(jì)是國家治理的基石與重要保障，構(gòu)成了國家治理體系具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。因此，政策審計(jì)可以通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能，進(jìn)而通過保障政策有效供給提升國家治理效能，從而為中國在世界經(jīng)濟(jì)衰退階段建設(shè)與完善國內(nèi)統(tǒng)一市場并進(jìn)一步激活民間投資形成經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動(dòng)力提供制度保障。具體說來，主要包括三個(gè)方面：

一是將政策審計(jì)的預(yù)防功能與持續(xù)跟蹤相結(jié)合，強(qiáng)化政策的執(zhí)行力度。政策審計(jì)的預(yù)防功能是指在重大政策制定與實(shí)施時(shí)，及時(shí)研究部署全面的政策審計(jì)方案，并使其成為審計(jì)機(jī)關(guān)和政策執(zhí)行主體的“共同知識(shí)”，通過博弈過程的均衡機(jī)制在源頭層面強(qiáng)化政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力度。因此，國家審計(jì)部門需要參與到中國人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委等部門的政策制定過程，深入了解政策的目的、政策執(zhí)行會(huì)涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)、政策的階段性以及最終目標(biāo)等等。關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)計(jì)需要考慮到政策執(zhí)行主體可能偏離政策目標(biāo)的行為，預(yù)備精細(xì)化、可操作的審計(jì)方案，與政策協(xié)同配合，并通過持續(xù)地政策跟蹤審計(jì)，最大程度的激勵(lì)與約束政策執(zhí)行主體加大政策執(zhí)行力度。以2016年6月14日國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》為例，國家審計(jì)署可以提前研究政策審計(jì)思路與方案晏維龍、莊尚文：《對“公平競爭審查制度”的認(rèn)識(shí)及其政策審計(jì)思路》，載《中國審計(jì)報(bào)》，2016年6月29日。：一是政府部門在制定相關(guān)政策過程中是否對政策影響公平競爭的機(jī)制進(jìn)行分析，是否對政策影響公平競爭的效果進(jìn)行評估，是否征求了市場主體的意見，是否建立了專門的機(jī)構(gòu)和人員專門負(fù)責(zé)并建立審查責(zé)任追究制度。二是典型政策的競爭效果審計(jì)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以調(diào)取特定行業(yè)，基于行業(yè)協(xié)會(huì)、國家統(tǒng)計(jì)部門、行業(yè)主管部門的數(shù)據(jù)，評估相關(guān)政策制定部門的產(chǎn)業(yè)政策是否促進(jìn)了公平競爭。中央審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)和意見，形成各級政策制定部門執(zhí)行“公平競爭審查制度”情況的定期分析報(bào)告，通過向國務(wù)院反饋、直接提出整改意見等方式推動(dòng)“公平競爭審查制度”的有效落實(shí)。

二是將政策審計(jì)的揭示功能與問責(zé)約束相結(jié)合，保障政策的利益目標(biāo)。中央政府代表全體人民的利益，其制定的政策目標(biāo)主要是維護(hù)公共利益。但是現(xiàn)實(shí)中，部門、地方和團(tuán)體的本位主義利益導(dǎo)致了公共權(quán)力的自我膨脹，通過拓展自身權(quán)力、擴(kuò)大事權(quán)范圍、增加預(yù)算支出，導(dǎo)致“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化” 等不良現(xiàn)象，并通過設(shè)置藩籬阻礙信息流通進(jìn)一步損害國家治理機(jī)能（劉家義，2012）。在監(jiān)督約束較弱的情況下，國家公共權(quán)力逐步異化為各級地方政府和國有機(jī)構(gòu)的租金汲取和分配能力，地方本位利益在一定程度上阻礙了統(tǒng)一市場的形成；國家公共權(quán)力不但表現(xiàn)為索取剩余的租金權(quán)力，也表現(xiàn)為分配這些租金的再分配權(quán)力，擁有再分配權(quán)力的官員偏向自己和政治忠誠者的再分配行為導(dǎo)致了階層分化（劉欣，2005）。反映在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，則是經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動(dòng)力不足。政府審計(jì)是防范資源浪費(fèi)和權(quán)力濫用的最有效手段，也是國家審計(jì)服務(wù)國家治理的重要途徑（蔡春等，2012）。政策審計(jì)的揭示功能主要是通過監(jiān)督檢查政策執(zhí)行情況，揭示政策執(zhí)行過程的違規(guī)行為和利益干擾因素，并且根據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行強(qiáng)化問責(zé)約束，才能幫助中央政府追索被地方政府及其官員的租金汲取行為所占有的剩余權(quán)利，形成鼓勵(lì)生產(chǎn)、抑制分利的社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，從而保障政策執(zhí)行的利益目標(biāo)。

三是將政策審計(jì)的抵御功能與智庫建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)政策的優(yōu)化調(diào)整。政策審計(jì)的抵御功能主要是通過監(jiān)督檢查政策執(zhí)行情況，針對政策出現(xiàn)非期望結(jié)果，進(jìn)一步揭示問題產(chǎn)生的原因，并區(qū)分政策本身存在的缺陷還是政策執(zhí)行不力帶來的風(fēng)險(xiǎn)（晏維龍等，2016）。與其他監(jiān)督方式相比，國家審計(jì)通過對政策執(zhí)行情況的跟蹤評估，可以積累大量關(guān)于政策執(zhí)行情況的信息，天然地具有政策評估的專業(yè)優(yōu)勢，既可以為國家其他政策研究部門提供數(shù)據(jù)，也可以構(gòu)建自身獨(dú)特的政策評估體系，集中高效地反饋政策執(zhí)行效果。政府審計(jì)系統(tǒng)的柔性要實(shí)現(xiàn)國家治理效能，需要根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制定政府審計(jì)戰(zhàn)略及規(guī)劃，確定分階段的目標(biāo)和任務(wù)（趙華，2014）。因此，國家審計(jì)可以進(jìn)一步加強(qiáng)智庫建設(shè)，促進(jìn)政策的優(yōu)化調(diào)整。例如，財(cái)政政策的執(zhí)行主要依靠各級地方政府，結(jié)構(gòu)性減稅、加大對公共服務(wù)的投入、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼等重大政策的執(zhí)行都需要財(cái)政資金的支持。在定量方面可以通過財(cái)政支出的投向、規(guī)模、質(zhì)量等方面進(jìn)行審計(jì)，在定性方面可以通過建立獨(dú)立的意見反饋平臺(tái)，收集各個(gè)地方企業(yè)與居民的意見反饋。審計(jì)人員面對來自經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、民生、財(cái)政、金融等方面的各類數(shù)據(jù)，可利用云計(jì)算技術(shù)，使用云數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)挖掘等新型審計(jì)技術(shù)與手段，對結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)跟蹤分析，全面評估政策在不同區(qū)域的執(zhí)行效果，并及時(shí)反饋至中央政府，為政策的調(diào)整提供充分的依據(jù)。

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