水環(huán)境治理的國際比較及啟示

王俊敏

一、 引言

水資源不僅是人類生存和發(fā)展過程中地位不可替代的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)也是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的物質(zhì)和能量傳輸?shù)妮d體，是重要的環(huán)境要素，水體的自凈能力維持著生態(tài)系統(tǒng)的平衡。由于全球水資源緊缺、水污染嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境脆弱等突出矛盾和問題以及城市人口的快速發(fā)展，水環(huán)境的管理和保護(hù)日益成為各國關(guān)注的焦點(diǎn)和亟待解決的問題。世界上眾多國家通過采取有效的水資源立法措施防治水污染，保護(hù)水資源。20世紀(jì)90年代以來，德國、美國、日本、法國、瑞士、奧地利等國都在對破壞河流自然環(huán)境進(jìn)行反思，提出了全新的“親近自然河流”概念和“自然型護(hù)岸”技術(shù)，逐漸將河流進(jìn)行回歸自然的改造郭卿學(xué)、蔣麗萍：《國外水環(huán)境理念對水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的借鑒意義》，載《水利科技與經(jīng)濟(jì)》，2010年第7期。。我國在2011年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提到2020年基本建成水資源保護(hù)和河湖健康保障體系，并在水資源開發(fā)、管理和保護(hù)過程中有機(jī)地體現(xiàn)法治理念左其亭、張保祥、王宗志等：《2011 年中央一號文件對水科學(xué)研究的啟示與討論》，載《南水北調(diào)與水利科技》，2011年第5期。。通過借鑒國外成功水資源保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)我國水資源保護(hù)法規(guī)的不足，并推進(jìn)我國水資源保護(hù)和河湖健康保障體系的建設(shè)。

二、國外水環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的比較

鑒于水資源緊缺、水污染嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境脆弱等突出矛盾和問題的出現(xiàn)，以及城市人口的快速發(fā)展，如何提高水資源的可持續(xù)利用成為當(dāng)今社會的一大難題。不難發(fā)現(xiàn)，在如何有效應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的水環(huán)境方面，以美、日為代表的發(fā)達(dá)國家通過有效的立法措施防治水污染、 保護(hù)水資源的經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的實(shí)踐參考價(jià)值。

（一）法律層面

1.美國的水環(huán)境保護(hù)法律體系

在美國，關(guān)于水環(huán)境保護(hù)方面的立法始于1899年。是年出臺了旨在清理航道為目的的《垃圾法》谷紅梅、張海艷、張澤中、徐志明、高蕓：《國外水資源保護(hù)立法及借鑒》，載《南水北調(diào)與水利科技》，2014年第2期。。基于對水污染勢態(tài)日趨嚴(yán)重和控制地表水污染的考量，美國國會于1948年著手制定并頒布實(shí)施了《聯(lián)邦水污染控制法》，后經(jīng)不斷完善與修訂，最終形成了至今依然發(fā)揮著重要作用的《清潔水法》王偉中：《中國21世紀(jì)議程迎接挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略抉擇與實(shí)踐探索》，載《中國人口、資源與環(huán)境》，2012年第5期。王曦：《美國環(huán)境法概論》，武漢： 武漢大學(xué)出版社，1992年，第2頁。。該法嚴(yán)格控制地表水的污染，努力以污染控制技術(shù)為基礎(chǔ)對不同類型的點(diǎn)源污染源排放進(jìn)行限制，對面源污染、填埋物、油類物質(zhì)與危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏事故等方面的控制也做出了明確規(guī)定阿巴克爾·費(fèi)利克著：《美國環(huán)境法手冊》，文伯屏、宋迎躍譯，北京： 中國環(huán)境科學(xué)出版社，1988年。晉海、韓雪：《美國水環(huán)境保護(hù)立法及其啟示》，載《水利經(jīng)濟(jì)》，2013年第3期。。此后，為了禁止在海上傾倒放射性等有害物質(zhì)和保護(hù)沿海地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，美國又陸續(xù)制定并頒布實(shí)施了《海洋傾倒法》和《海岸帶管理法》等一系列專門性與綜合性的法律規(guī)章制度。

2.日本的水環(huán)境保護(hù)法律體系

為了保障水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，日本很早就建立了較為完善的且具有較強(qiáng)規(guī)劃性與層次性的水環(huán)境污染防治立法體系趙華林、郭啟民、黃小贈：《日本水環(huán)境保護(hù)及總量控制技術(shù)與政策的啟示——日本水污染物總量控制考察報(bào)告》，載《環(huán)境保護(hù)》，2007年第12期。。早在20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的六十年代，為了根治和大力改善瀨戶內(nèi)海地區(qū)的水環(huán)境，日本于1967年專門創(chuàng)制了《公害對策基本法》，規(guī)定政府應(yīng)依據(jù)大氣、水體、土壤等污染的環(huán)境條件制定保護(hù)國民健康標(biāo)準(zhǔn)的《環(huán)境基本法》高娟、李貴寶、華珞、杜霞：《日本水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其對我國的啟示》，載《中國水利》，2005年第11期。。另外，日本陸續(xù)頒布實(shí)施了《水污染防治法》《湖泊水質(zhì)保護(hù)特別措施法》《關(guān)于有明海及八代海再生的特別措施法》《關(guān)于在特定工廠建立公害防治組織的法律》《勞動安全衛(wèi)生法》《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施》等法律。

（二）體制機(jī)制層面

1.美國的工業(yè)污染源管理

總體上看，美國的工業(yè)污染源治理標(biāo)準(zhǔn)包含了排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排放許可制度三大關(guān)鍵技術(shù)要素汪志國、吳健、李寧：《美國水環(huán)境保護(hù)的機(jī)制與措施》，載《環(huán)境科學(xué)與管理》，2005年第6期。瓦倫·弗雷德曼著：《美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法規(guī)》，曹疊云、楊延華等譯.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1993年，第3頁。。由聯(lián)邦政府針對一些特殊的工業(yè)企業(yè)、污水處理、污染物排放、污染物濃度等統(tǒng)一制定工業(yè)污染源排放標(biāo)準(zhǔn)張林生：《水的深度處理與回用技術(shù)》，北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2004年，第5期。，是美國工業(yè)污染管理的突出特色和技術(shù)基礎(chǔ)[美]喬治·R.希頓、羅伯特·雷佩托：《未來的支柱-美國政府對環(huán)境重大技術(shù)的政策》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1993年，第11頁。。聯(lián)邦環(huán)保局依據(jù)“最佳可行技術(shù)”為統(tǒng)一的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，對工業(yè)行業(yè)實(shí)行分類管理。其中，工業(yè)污染源控制分濃度和總量兩種。工業(yè)廢水的處理，規(guī)定必須使用該行業(yè)最好的、可行的處理技術(shù)處理，并且要求所有監(jiān)測數(shù)據(jù)（屬于商業(yè)秘密的除外）應(yīng)及時(shí)向社會公開Code of Federal Regulations，Title 40-Protection of Environment，Revised as of July 1，1994，U S Government Printing Office，Washington，1994.。

2.日本水污染控制政策和措施

日本政府針對日益嚴(yán)峻的發(fā)展、環(huán)境、資源之間的緊張關(guān)系帶來的壓力，為了促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展，協(xié)調(diào)環(huán)境與人類的關(guān)系趙華林、郭啟民、黃小贈：《日本水環(huán)境保護(hù)及總量控制技術(shù)與政策的啟示——日本水污染物總量控制考察報(bào)告》，載《環(huán)境保護(hù)》，2007年第12期。，于20世紀(jì)70年代末開始陸續(xù)制定并頒布實(shí)施了《水污染防治法》《水污染控制法》等法律法規(guī)，投入了大量的監(jiān)測資金建立水環(huán)境自動監(jiān)測系統(tǒng)對公共水環(huán)境進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測，并賦予環(huán)境部、縣和指定的市政府對企業(yè)或商業(yè)設(shè)施的水污染排放物、不能達(dá)標(biāo)的封閉或半封閉水域、生活污水排放實(shí)施全程檢查與監(jiān)督的權(quán)力陳艷卿、劉憲兵、黃翠芳：《日本水環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)》，載《環(huán)境保護(hù)》，2010年第12期。。

（三） 技術(shù)手段層面

1.美國水環(huán)境生物監(jiān)測技術(shù)

20世紀(jì)70年代，美國開始著重對水體污染狀況、藻類、大型底棲生物、魚類的生活環(huán)境、物理調(diào)參數(shù)、急性毒性、慢性毒性、多種細(xì)菌、原生生物等進(jìn)行評估監(jiān)測與調(diào)查分析陰琨、呂怡兵、滕恩江：《美國水環(huán)境生物監(jiān)測體系及對我國生物監(jiān)測的建議》，載《環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)》，2012年第5期。。在歷經(jīng)長時(shí)間的發(fā)展后，美國形成了一套以生物種群、毒性試驗(yàn)、微生物測試和魚組織污染物為核心技術(shù)指標(biāo)且行之有效的水環(huán)境生物監(jiān)測技術(shù)體系，以更好地了解與跟蹤水環(huán)境受污染的程度和明確水環(huán)境質(zhì)量控制的目標(biāo)與質(zhì)量保證要求。

2.日本植物水質(zhì)凈化

日本特別重視水生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展和水污染的生物治理，20世紀(jì)90年代中期開始，日本政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展，充分利用天然或人工濕地植物凈化、水培植物凈化法、水生植物和濾材結(jié)合凈化、生物浮床凈化等技術(shù)方法，日本水環(huán)境治理開始漸次進(jìn)入生物多樣性恢復(fù)階段北京市水利局水環(huán)境治理考察團(tuán)：《日本韓國的水環(huán)境治理》，載《北京水利》，2003年第4期。，創(chuàng)造適宜多種生物生息繁衍的良好生態(tài)環(huán)境和更加美好的生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，逐步在有限的區(qū)域內(nèi)重建并恢復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)。

綜合以上層面比較可知，國外水資源保護(hù)法的內(nèi)容相當(dāng)豐富，并涉及多個(gè)方面，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是水資源的重要性，如美國的水污染控制中就特別強(qiáng)調(diào)了保護(hù)水資源的重要性。美國水環(huán)境保護(hù)立法體系健全，立法目標(biāo)具體明確，管理體制合理，內(nèi)容詳盡且具有很強(qiáng)的可操作性，實(shí)施機(jī)制科學(xué)、完備。同時(shí)，國外水資源保護(hù)法也具有全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃的制度安排特點(diǎn)，如《俄聯(lián)邦水法典》是一部綜合性的水法，它全面規(guī)定了水立法的目的、任務(wù)、所有制制度及水資源開發(fā)、管理與保護(hù)和違反水立法的責(zé)任等問題。此外，《加拿大水法》《羅馬尼亞水法》以及英國的《水資源法》都非常詳細(xì)地規(guī)定了管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)與治理目標(biāo)，并建立了有效的技術(shù)保障機(jī)制。

水資源是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的物質(zhì)和能量傳輸?shù)妮d體，是重要的環(huán)境要素，同時(shí)也是人類生存和發(fā)展過程中地位不可替代的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，水體的自凈能力維持著生態(tài)系統(tǒng)的平衡，很多國家都在對破壞河流自然環(huán)境進(jìn)行反思，都在逐漸將河流進(jìn)行回歸自然的改造。20世紀(jì)90年代以來，德國、美國、日本、法國、瑞士、奧地利等國紛紛大規(guī)模拆除以前人工在河床上鋪設(shè)的硬質(zhì)材料。建設(shè)生態(tài)河堤已成為國際大趨勢。近年來，荷蘭人提出了“還河流以空間”的新理念，日本在20世紀(jì)90年代初開展了“創(chuàng)造多自然型河河川計(jì)劃”。實(shí)踐表明，該技術(shù)有效地促進(jìn)了地下水的滲透和水的良性循環(huán)，提高了水邊環(huán)境的自然凈化功能。遍及世界的濱水空間規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)，使我們清晰地看到，恢復(fù)水生態(tài)，還其自然、宜人、充滿生機(jī)的原貌，創(chuàng)造適應(yīng)現(xiàn)代社會濱水空間形象，是當(dāng)今世界生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)一大潮流。這些理念和做法十分值得我們在水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)過程中加以學(xué)習(xí)和借鑒。

三、國外水環(huán)境治理典型案例的比較分析

如果我們把研究的視野進(jìn)一步放寬，就不難發(fā)現(xiàn)，包括美、日在內(nèi)的其他國家在有效應(yīng)對水環(huán)境污染治理方面有著較為成熟且能夠提供具有實(shí)踐參考價(jià)值或意義的典型案例，其中具有代表性的有英國的“泰晤士河治理計(jì)劃”、德法等國共同采取的“萊茵河行動計(jì)劃”，以及日本的琵琶湖富營養(yǎng)化防治等案例。本文對這些典型案例進(jìn)行較為系統(tǒng)的分析，以期能夠起到拋磚引玉之功效。

（一）萊茵河的治理

對萊茵河流域的治理最早可以追溯到19世紀(jì)中葉。20世紀(jì)50 年代末，萊茵河的水質(zhì)開始變得更差，60年代以后水質(zhì)急速惡化，加之大面積的沿流域洪泛平原被過度開發(fā)，又加劇了萊茵河污染。為遏制萊茵河日趨嚴(yán)重的污染，德國、法國、荷蘭等國推出了“萊茵河行動計(jì)劃”。該計(jì)劃以預(yù)防、源頭治理、污染付費(fèi)與補(bǔ)償、可持續(xù)發(fā)展、新技術(shù)應(yīng)用與發(fā)展、污染不轉(zhuǎn)移等為核心價(jià)值原則，旨在全面處理萊茵河流域環(huán)境的保護(hù)問題、萊茵河流域與萊茵河有關(guān)的地下水、水生和陸生生態(tài)系統(tǒng)、污染與防洪工程等，并為此成立了航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)和萊茵河保護(hù)國家委員會Internationale Kommission zum Schutze des Rheins （IKSR），Aktionsplan Hochwasser，Koblenz： InternationaleKommission zum Schutze des Rheins，1998，pp.1-30.。德國將水泥堤岸改為生態(tài)河堤，重新恢復(fù)了河流兩岸儲水濕潤帶，進(jìn)行了河流回歸自然的改造。通過長時(shí)間的持續(xù)努力，萊茵河惡化的水環(huán)境得到了有效的遏制，河水基本變清，水質(zhì)也達(dá)到了國家標(biāo)準(zhǔn)，其水環(huán)境也從根本上得到有效改善。

（二）泰晤士河的治理

在19世紀(jì)之前，作為英國母親河且橫貫英國的泰晤士河，不僅河水清澈見底，而且整個(gè)水環(huán)境也達(dá)到了國際標(biāo)準(zhǔn)。但隨著工業(yè)革命的興起和迅猛發(fā)展，大量未經(jīng)處理的工業(yè)廢水和生活污水直接排入河中，使泰晤士河的水質(zhì)和水環(huán)境急劇惡化。更為嚴(yán)重的是，隨著英國工業(yè)化的急速推進(jìn)與發(fā)展，到20世紀(jì)50年代末，泰晤士河的水質(zhì)與水環(huán)境呈現(xiàn)出進(jìn)一步惡化的勢態(tài)。鑒于此，1964年英國政府開始對泰晤士河進(jìn)行全面、系統(tǒng)的治理，即通過建立健全科學(xué)、系統(tǒng)、全面的法律法規(guī)體系，建構(gòu)起了現(xiàn)代化的完整的城市污水處理系統(tǒng)，制定出了科學(xué)而又嚴(yán)格的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁不達(dá)標(biāo)的生活污水與工業(yè)廢水的排放。目前，泰晤士河沿岸的生活污水要集中到污水處理廠進(jìn)行沉淀、消毒等處理后才能排入泰晤士河。經(jīng)過20多年的艱苦整治，泰晤士河的河水逐漸變清，水質(zhì)明顯改善，水生生物數(shù)量不斷增加，成群水鳥在河面上飛翔覓食，泰晤士河重新成為倫敦一道風(fēng)景線。

（三）琵琶湖富營養(yǎng)化防治

隨著現(xiàn)代城市工業(yè)的飛速發(fā)展，城市工業(yè)與生活的污染物排放量迅速增加，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的大量排放等并存的各種因素，導(dǎo)致作為日本第一大湖的琵琶湖的水質(zhì)惡化。琵琶湖的水質(zhì)污染在20世紀(jì)70年代早期達(dá)到了高峰。琵琶湖水質(zhì)的不斷惡化引起日本政府的高度重視并開始采取了系列卓有成效的治理措施。隨著1979年10月琵琶湖富營養(yǎng)化的相關(guān)防治條例和措施的頒布與實(shí)施，水質(zhì)惡化的趨勢到1995年基本得到遏制。近年來，水體污染物指標(biāo)均向良好的方向發(fā)展。同時(shí)，日本的滋賀縣還實(shí)施了琵琶湖水質(zhì)保護(hù)和綜合開發(fā)計(jì)劃，立足于保護(hù)琵琶湖和其周圍的自然環(huán)境，恢復(fù)湖水水質(zhì)。污水排放控制是琵琶湖富營養(yǎng)化治理中最值得重視的環(huán)節(jié)。為保護(hù)琵琶湖，滋賀縣實(shí)行了比國家排放標(biāo)準(zhǔn)要求更高的排放標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)滋賀縣治理琵琶湖的相關(guān)規(guī)定，對所有生活污水的處理主要采取以下幾種措施：城區(qū)污水由污水處理廠處理；農(nóng)村社區(qū)由小型污水處理廠處理；沒有被以上措施處理的生活排放，則一家家地收集起來，專門集中處理。對養(yǎng)殖業(yè)和水產(chǎn)業(yè)污染源的控制是通過《湖泊水質(zhì)保護(hù)專門法》進(jìn)行的，其他農(nóng)業(yè)污染源則是通過清潔水運(yùn)動李曉磊：《城市水環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題及國外水環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)》，載《經(jīng)濟(jì)師》，2006 年第9 期。方式來進(jìn)行處理，以達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)。

綜合以上典型案例的分析，萊茵河治理持續(xù)了近半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，才從傳統(tǒng)的單一流域水管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨尜|(zhì)量可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的可持續(xù)綜合管理，才初步實(shí)現(xiàn)了基本的治理目標(biāo)。因此，不可否認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是，作為跨國性河流的萊茵河的水環(huán)境保護(hù)也是走了一條與生態(tài)文明建設(shè)完全相悖的“先污染、后治理”的路程。作為水環(huán)境治理成功范例的泰晤士河治理的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐使我們深知，若要發(fā)揮城市河流的生態(tài)功能并造福人類社會，緩解或減輕河流污染的根本措施是嚴(yán)格控制城市生活污水直接排放到河流中。日本制定了一系列支持水污染防治的優(yōu)惠政策，用經(jīng)濟(jì)手段來刺激和促進(jìn)水污染物排放總量的持續(xù)削減。日本滋賀縣研究開發(fā)并積極推廣琵琶湖入湖河流預(yù)處理技術(shù)，取得了良好的效果。日本對江河湖泊的水質(zhì)提出了更高的要求，推廣農(nóng)業(yè)用水經(jīng)收集與集中處理后進(jìn)湖的技術(shù)，其技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析方法及運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。世界各典型水環(huán)境的治理經(jīng)驗(yàn)昭示出，河流一旦被污染，人類社會對其治理不僅要付出很長的時(shí)間與金錢代價(jià)，更為可怕的是短時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)會給人類社會自身所帶來的長期的重大負(fù)面影響。

四、國外水環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

當(dāng)前，盡管我國水環(huán)境保護(hù)的立法體系已基本健全，但囿于各種錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，在管理體制、制度構(gòu)架和實(shí)施機(jī)制的設(shè)計(jì)等方面依然存在著諸多問題。其中，我國至今尚未在不同層次上建立各級統(tǒng)一的水資源管理機(jī)構(gòu)，因此對水資源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，割斷了水資源保護(hù)和利用過程內(nèi)在的統(tǒng)一性和連貫性。因此，我國當(dāng)前分散的水環(huán)境治理模式和水環(huán)境的現(xiàn)狀證明，一個(gè)不具備頂層設(shè)計(jì)特征的分散的水環(huán)境治理模式不僅嚴(yán)重影響了水資源的綜合開發(fā)利用效益的最大化，而且導(dǎo)致了各部門在水環(huán)境治理方面的職能不清、管理混亂的不利局面，從而也就無法有效地整合各部門在水環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境安全、水環(huán)境污染治理方面的資源和明晰地界定各部門的權(quán)限范圍與責(zé)任邊界。

從這個(gè)意義上看，國外關(guān)于水環(huán)境治理的歷程及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)確實(shí)不僅給我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而且也給我們的水環(huán)境治理提供了指南。藉此，我們可以把以下十個(gè)方面作為大力推進(jìn)我國水環(huán)境治理的著眼點(diǎn)或落腳點(diǎn)。

（一）完善我國水資源保護(hù)法律制度

只有進(jìn)一步建立健全與完善水資源方面的法律法規(guī)，才能有效管理和保護(hù)水資源。水資源保護(hù)法律制度，不僅可以從正面刺激公眾積極參與水資源保護(hù)活動，而且可以從根本上遏制水資源浪費(fèi)行為的發(fā)生。該法律制度是維系水資源保護(hù)與河湖健康保障體系的基礎(chǔ)，基于這一體系的建設(shè)并通過借鑒國外關(guān)于水資源保護(hù)法律體制的研究，可以完善我國現(xiàn)有水資源保護(hù)法律制度。

（二）建立流域綜合治理制度，完備監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制

從發(fā)達(dá)國家現(xiàn)有水資源治理的經(jīng)驗(yàn)來看，水資源保護(hù)應(yīng)該具有全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃的制度安排。國外的很多水法都非常詳細(xì)地規(guī)定了管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，治理目標(biāo)明確，并建立了有效的技術(shù)保障機(jī)制。水資源作為自然資源，不同流域之間在水資源分配方面存在著分歧，而在水資源保護(hù)領(lǐng)域，世界各國多采用立法與執(zhí)法并重，特別是美國相關(guān)的立法和實(shí)踐把水資源保護(hù)的公眾監(jiān)督與公益訴訟提到了新的高度。它們將水資源作為商品通過市場進(jìn)行優(yōu)化配置，顯然公眾的參與能夠促進(jìn)水資源保護(hù)法的有效實(shí)施。因此，我們應(yīng)該在通過學(xué)習(xí)借鑒國外的水資源保護(hù)立法的同時(shí)，建立有利于我國實(shí)現(xiàn)河流流域統(tǒng)一管理的制度，在健全水資源保護(hù)法律的同時(shí)應(yīng)該完備監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，要建立健全公眾參與治理的制度，不斷拓寬公眾參與治理的渠道。

（三）建立科學(xué)的環(huán)境管理體制

地方政府在我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制中具體承擔(dān)實(shí)施環(huán)境法律的職能。但鑒于地方政府對GDP的過度偏愛，從而導(dǎo)致了許多地方政府執(zhí)法意愿不強(qiáng)，環(huán)境法律在執(zhí)行中有所怠慢。如果我國不能從制度上改變地方政府對GDP的重視，可以建立中央水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。借鑒美國環(huán)境管理體制的經(jīng)驗(yàn)，中央政府可根據(jù)地方政府是否有執(zhí)法意愿，分別由地方政府承擔(dān)起實(shí)施環(huán)境法律的職能或由中央政府水環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)，而對于具有執(zhí)法意愿的地方政府，中央政府可給予一定的激勵(lì)和支持政策。但這一方案只是具有相對的合理性，也需有其他相關(guān)制度（ 如公民訴訟制度） 的輔助。

（四）建立公民訴訟制度

積極充分發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體和司法機(jī)關(guān)在水環(huán)境保護(hù)中的功能。美國水環(huán)境保護(hù)法律制度所取得的成功，與公眾、環(huán)境團(tuán)體以及司法機(jī)關(guān)在水環(huán)境保護(hù)中所發(fā)揮的作用是分不開的。公民訴訟制度的建立，不僅有利于充分發(fā)揮公眾、環(huán)保團(tuán)體和司法機(jī)關(guān)的作用，形成公民、社會團(tuán)體、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境的合力，而且有助于提高社會各界的環(huán)境意識，推進(jìn)環(huán)境決策的民主化進(jìn)程，提高社會的法治化水平。

（五）建立我國水資源保護(hù)體系

水資源保護(hù)與河湖健康保障體系是以實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用與“人水和諧”為目標(biāo)，以水量、水質(zhì)、水生態(tài)為核心，借助河流、湖泊、地下水系統(tǒng)健康評價(jià)，流域生態(tài)安全評價(jià)，生態(tài)需水保障研究等理論基礎(chǔ)以及水資源保護(hù)統(tǒng)籌規(guī)劃、河流健康保障“三控制”等措施手段構(gòu)建的保護(hù)水資源、維護(hù)河湖生態(tài)健康的結(jié)構(gòu)體系框架，它是對全國水資源進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督、管理和控制的導(dǎo)向與標(biāo)準(zhǔn)。

（六） 完善水權(quán)及水權(quán)交易制度

現(xiàn)代水權(quán)制度的核心就是建立有序的水權(quán)交易市場，這樣不僅可以緩解水資源匱乏現(xiàn)象，還使得水價(jià)提升從而提高了水資源的利用率。通過借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)來完善我國水資源水權(quán)及水權(quán)交易制度，并提升其科學(xué)化與現(xiàn)代化水平，以保障我國水資源更加科學(xué)合理的配置。

（ 七 ）積極促使國民形成環(huán)境保護(hù)意識

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)全社會、全民的長期的系統(tǒng)化運(yùn)動，要重視對全民的宣傳教育工作，每年組織廣大居民參與清理河湖周圍環(huán)境的統(tǒng)一行動，啟發(fā)他們參加保護(hù)河湖環(huán)境的自覺性。同時(shí)，還要特別重視對青少年的環(huán)境保護(hù)意識教育，如組織學(xué)生參加航湖活動，通過游湖、撿拾垃圾、調(diào)查水質(zhì)等活動培養(yǎng)提高青少年的環(huán)境保護(hù)意識。實(shí)踐中，我們應(yīng)特別注重加強(qiáng)公民環(huán)保意識的培育，要建立健全公民環(huán)保意識培育機(jī)制，不斷拓寬培育渠道和大力提升培育手段的科學(xué)化、現(xiàn)代化水平，以真正提高民眾的環(huán)保意識。

（ 八） 積極采取污水處理與回用措施

可以說，日本在污水處理與回用方面所采取的措施堪稱具有現(xiàn)代化的時(shí)代典范意義。為此，我們借鑒日本在根治排污的基礎(chǔ)上輔以生物、生態(tài)等措施，強(qiáng)化水體水質(zhì)，對污水進(jìn)行深度處理，不僅可以保證排入河湖水的質(zhì)量，而且還可以增加可用水量。可以在公共設(shè)施和家庭建立處理水的回用系統(tǒng)，利用中水沖洗馬桶、洗車、綠化澆水等，以節(jié)約寶貴的飲用水源。

（九）利用生態(tài)修復(fù)技術(shù)加強(qiáng)水環(huán)境的治理

日本極為注重對自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在開展大量理論研究和生產(chǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對水環(huán)境進(jìn)行治理，日本目前逐步走向了以水生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和保護(hù)為主的技術(shù)路線，例如人工濕地的應(yīng)用、多自然型河道的恢復(fù)、傳統(tǒng)河道襯砌的改造等。同時(shí)認(rèn)識到生態(tài)技術(shù)用于河道治理，必須結(jié)合自然地理?xiàng)l件、氣候條件及人們的環(huán)境意識，開展深入的前期調(diào)查研究工作。因此，我們應(yīng)該結(jié)合我國的具體國情，在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)高度重視自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法，從而推動我國生態(tài)文明建設(shè)。

（ 十 ） 利用雨水緩解城市水資源的緊缺狀況

日本許多公共設(shè)施、居民住宅建立了雨水利用裝置，這些裝置形式不一，如屋頂落水管集雨槽、礫石透水路面，體現(xiàn)了廣義的雨水利用概念。關(guān)于雨水利用的研究在我國才剛剛開始起步，甚至在很多地方還處于空白狀態(tài)。對此，我們應(yīng)加強(qiáng)對雨水的處理利用方面的理論與實(shí)踐研究，從而探尋能夠契合我國國情的雨水利用措施與手段，雨水的充分利用不僅能緩解水資源的緊缺境況，而且還能減輕城市的防洪壓力和大幅度降低城市面源污染。

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