建立公共財(cái)政制度構(gòu)建公共服務(wù)型政府*

王海峰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410006)

建立公共財(cái)政制度構(gòu)建公共服務(wù)型政府*

王海峰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410006)

現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展都內(nèi)涵著財(cái)政轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代社會(huì)公共產(chǎn)品的供給必需公共財(cái)政。構(gòu)建服務(wù)型政府是中國(guó)政府改革和發(fā)展的重要目標(biāo)，而政府公共服務(wù)職能發(fā)揮所賴以建立的基礎(chǔ)就是公共財(cái)政的確立。公共財(cái)政因其內(nèi)在性質(zhì)和基本結(jié)構(gòu)，已不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，更是一項(xiàng)政治制度，當(dāng)前，建設(shè)服務(wù)型政府必須立足于公共財(cái)政這一制度基礎(chǔ)。

公共財(cái)政；服務(wù)型政府；制度基礎(chǔ)

建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前我國(guó)政府改革與發(fā)展的一個(gè)基本目標(biāo)。在中國(guó)，與政府改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相銜接的是財(cái)政體制的改革。從1994年分稅制改革和2002年所得稅收入分享改革以來(lái)，我國(guó)一直就在探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的財(cái)政體制。隨著服務(wù)型政府制度體系的逐步成型與運(yùn)作，規(guī)范、民主、公正、透明的公共財(cái)政體制的確立與完善就成為政府改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，考察政府改革與公共財(cái)政的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，可成為探討服務(wù)型政府建設(shè)的有益嘗試。

一、現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)內(nèi)涵財(cái)政轉(zhuǎn)型

財(cái)政是國(guó)家的生命線，任何國(guó)家都必須獲取財(cái)政收入和分配財(cái)政收入以維系國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。不過(guò)，不同的國(guó)家形態(tài)其所形成和依賴的財(cái)政基礎(chǔ)是不同的，國(guó)家因社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政結(jié)構(gòu)而展現(xiàn)不同形態(tài)，同樣，國(guó)家也根據(jù)自身的需要通過(guò)維系、擴(kuò)充和平衡自身的財(cái)政職能，進(jìn)而不斷塑造財(cái)政的結(jié)構(gòu)和形態(tài)?？烧J(rèn)為，財(cái)政與國(guó)家存在深刻且緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

從西歐國(guó)家發(fā)展的歷程看，國(guó)家發(fā)展的深層次緊密內(nèi)涵著財(cái)政轉(zhuǎn)型。中世紀(jì)歐洲展現(xiàn)的是采邑莊園經(jīng)濟(jì)形態(tài)和封建領(lǐng)主的制度安排，在此經(jīng)濟(jì)政治形態(tài)下，國(guó)家的財(cái)政收入主要有兩個(gè)來(lái)源：一部分來(lái)自國(guó)王自己的領(lǐng)地，另一部分來(lái)自領(lǐng)主進(jìn)貢以及司法收費(fèi)方面的收入。由于此財(cái)政制度是封建農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和君主專制的產(chǎn)物，因此財(cái)政的基本性質(zhì)是皇室或君主的私人財(cái)務(wù)（PrivateFinance），表現(xiàn)為皇室的財(cái)政與政府的公共財(cái)政合二為一?；镜奶卣魇牵海?）財(cái)政是以皇室或君主為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；（2）財(cái)政收入和支出的具體項(xiàng)目是皇室或君主家族及其仆人的消費(fèi)、軍事戰(zhàn)爭(zhēng)；（3）政府的公共開支只是皇室或君主私人財(cái)務(wù)極少一部分。不過(guò)，17世紀(jì)以后，商品生產(chǎn)逐漸成為人類社會(huì)生產(chǎn)的普遍形式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始逐步取代封建的莊園經(jīng)濟(jì)，最終確立其主導(dǎo)地位，上升為支配性的經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)家形態(tài)也開始由領(lǐng)主莊園式的封建制國(guó)家向現(xiàn)代統(tǒng)一的民族國(guó)家轉(zhuǎn)變。在國(guó)家發(fā)展的進(jìn)程中，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的高頻發(fā)生和人口規(guī)模的擴(kuò)大，歐洲的君主們不斷受到財(cái)政危機(jī)和日益增加的債務(wù)的困擾，深層次的封建領(lǐng)主式的經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)形態(tài)逐步發(fā)生變化。諾斯指出，具有分權(quán)式政治組織的封建結(jié)構(gòu)，等級(jí)制式的財(cái)務(wù)關(guān)系和以相對(duì)自給自足為特點(diǎn)的莊園式的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，隨著“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的恢復(fù)，地方貿(mào)易和長(zhǎng)途貿(mào)易的發(fā)展，城鎮(zhèn)的興起，手藝人產(chǎn)出的增加和貨幣經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張，最后封建莊園結(jié)構(gòu)在饑荒、瘟疫和戰(zhàn)爭(zhēng)充斥的一個(gè)世紀(jì)中瓦解，而逐漸代之以較大的政治單位和一組其變化依君主和選民集團(tuán)的談判實(shí)力而定的關(guān)于土地、勞動(dòng)和資本的產(chǎn)權(quán)?！盵1]這時(shí)，君主與代表自由資本主義經(jīng)濟(jì)的新興資產(chǎn)階級(jí)之間就因國(guó)家的財(cái)政收入開支、新興階級(jí)的政治地位等討價(jià)還價(jià)，試圖達(dá)成新的契約，于是稅收應(yīng)運(yùn)而生。

稅收的產(chǎn)生具有劃時(shí)代的意義，因?yàn)槎愂毡憩F(xiàn)為君主和新興資產(chǎn)階級(jí)之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，其背后是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重大變革。王紹光認(rèn)為，從中世紀(jì)后期開始，國(guó)家開始到領(lǐng)地之外去尋找額外的收入來(lái)源，以稅收的方式將領(lǐng)地之外的其他財(cái)產(chǎn)所有者的財(cái)富的一部分轉(zhuǎn)化為國(guó)家財(cái)政收入。這就使得歐洲國(guó)家逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N類型的財(cái)政國(guó)家——“稅收國(guó)家”。[2]稅收國(guó)家的形成過(guò)程，也就是國(guó)家調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)和財(cái)政形式的過(guò)程。財(cái)政結(jié)構(gòu)的調(diào)整主要財(cái)政收入的主要來(lái)源開始轉(zhuǎn)向新興的資產(chǎn)階級(jí)和商人、手工業(yè)階層；財(cái)政形式的調(diào)整主要是開始以稅收的形式由中央政府面向全國(guó)開始征收。這樣重大的調(diào)整是建立在產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革基礎(chǔ)之上的。諾斯認(rèn)為：“17世紀(jì)歐洲那些合并而成的民族國(guó)家之所以有不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，其原因被認(rèn)為在于每個(gè)國(guó)家已經(jīng)發(fā)展了的產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。已確立的產(chǎn)權(quán)的類型，乃是每個(gè)民族國(guó)家發(fā)展的特殊道路的產(chǎn)物。政府和它的國(guó)民在擴(kuò)大國(guó)家的稅收權(quán)方面的相互作用特別重要?！盵3]一定意義上，政府和國(guó)民在稅收方面的相互作用和相互妥協(xié)意味著歐洲民族國(guó)家的逐步形成。蒂利分析到：“在更小的規(guī)模上，騎士、金融家、市政官員、地主、農(nóng)民、工匠和其他成員的反抗和合作，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，創(chuàng)造了或重新創(chuàng)造了國(guó)家結(jié)構(gòu)?！盵4]從封建領(lǐng)主國(guó)家向現(xiàn)代民族國(guó)家的轉(zhuǎn)變內(nèi)涵著財(cái)政的轉(zhuǎn)型，也就是由私人財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政，其深層次原因是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革，而直接的原因是國(guó)家因用于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要。因?yàn)樾屡d的資產(chǎn)階層、手工業(yè)階層和農(nóng)民階層對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求日益擴(kuò)大，并且不斷以制度化的形式向國(guó)家提出要求。這種稅收財(cái)政的基本特征是：（1）稅收財(cái)政是以國(guó)家為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和分配活動(dòng)；（2）財(cái)政收入主要是向流動(dòng)性商品（資產(chǎn)）、國(guó)內(nèi)貿(mào)易和勞動(dòng)收入征稅，財(cái)政支出主要用于提供公共服務(wù)、保障社會(huì)；（3）表現(xiàn)為公眾（主要通過(guò)議會(huì)）用公共預(yù)算的手段來(lái)管理政府。因此可認(rèn)為，在封建領(lǐng)主國(guó)家向現(xiàn)代民族國(guó)家的發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政也由私人財(cái)務(wù)逐步轉(zhuǎn)型為稅收財(cái)政，更重要的是，這種稅收財(cái)政就是現(xiàn)代公共財(cái)政的原發(fā)雛形和基本框架。

二、公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)在于公共財(cái)政

公共財(cái)政形成與確立的根本原因是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革，具體說(shuō)就是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的的發(fā)展而引起的政府職能的調(diào)整，政府職能調(diào)整的方向就是以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主。政府職能的調(diào)整是公共財(cái)政確立的前提，而公共財(cái)政又是政府提供公共產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代政府管理的互動(dòng)中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和調(diào)節(jié)時(shí)通過(guò)財(cái)政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”與財(cái)政這只“看得見(jiàn)的手”是一起發(fā)生作用。公共財(cái)政創(chuàng)始人馬斯格雷夫指出，市場(chǎng)與財(cái)政雖然各自存在一些問(wèn)題，但是這兩種模式對(duì)于社會(huì)秩序是必不可少而且是相互補(bǔ)充的。公共財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)或影響作用不僅包括資源配置達(dá)到帕累托狀態(tài)，更為重要的是在實(shí)現(xiàn)分配公平、個(gè)人權(quán)利的平衡以及建立在有意義的自由理念基礎(chǔ)上的義務(wù)。[5]當(dāng)政府以公共財(cái)政的手段配置資源、保障社會(huì)之時(shí)，其實(shí)質(zhì)在一定意義上就是政府職能已發(fā)生轉(zhuǎn)換和調(diào)整。一般來(lái)說(shuō)，政府職能主要有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四大方面。政府職能的各個(gè)方面在不同的歷史時(shí)期、不同的國(guó)家形態(tài)下，發(fā)上作用的重心和發(fā)揮的程度是不同的。在四項(xiàng)職能中，“公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職能，而且從根本上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理的最終落腳點(diǎn)也在于為社會(huì)和公眾提供服務(wù)”。[6]而政府的主要職能落腳到為社會(huì)和公眾提供服務(wù)時(shí)，政府主要的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品，這也正是公共服務(wù)型政府的精髓所在。公共服務(wù)型政府建設(shè)的首要目的是服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)市場(chǎng)公共秩序，因此政府的首要職能是提供維護(hù)性公共服務(wù)，包括市場(chǎng)秩序、公民權(quán)利和產(chǎn)權(quán)、國(guó)家安全和社會(huì)安全等。同時(shí)，政府在公民和社會(huì)本位的理念下，為彌補(bǔ)純粹市場(chǎng)的失靈，政府的公共服務(wù)職能被提升到更高位置，因而須提供教育公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)、社會(huì)保障公共服務(wù)等為主體社會(huì)性公共服務(wù)。不過(guò)，政府在提供所有這些公共產(chǎn)品時(shí)，基礎(chǔ)是要獲得財(cái)政資源的穩(wěn)定支持和有效供給。馬斯格雷夫在論述公共財(cái)政的本質(zhì)時(shí)就指出，履行國(guó)家職能需要財(cái)政資源，財(cái)政資源提供的方式?jīng)Q定了個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系，也決定了政府的基本職能和方位。毫不夸張地說(shuō)，政府所有的職能、生產(chǎn)的所有公共產(chǎn)品都是以財(cái)政活動(dòng)為基礎(chǔ)的。

近年來(lái)，構(gòu)建公共服務(wù)型政府成為中國(guó)政府建設(shè)和政府發(fā)展的重要目標(biāo)，公共服務(wù)型政府構(gòu)建的依據(jù)就是政府公共職能的發(fā)揮，而政府公共服務(wù)職能發(fā)揮所賴以建立的基礎(chǔ)就是公共財(cái)政的確立?，F(xiàn)代政府理論已說(shuō)明，不管政府的價(jià)值理念和道德理想有多么高遠(yuǎn)，但是作為其存在的最基本理由，便是它作為公共機(jī)構(gòu)的最基本職責(zé)——組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品的供給。我國(guó)的改革開放已經(jīng)經(jīng)歷了三十年的歷程，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府辦事業(yè)、政府管事業(yè)、政府養(yǎng)事業(yè)和條塊分割、重復(fù)建設(shè)的基本格局并沒(méi)有完全打破，帶來(lái)的一個(gè)明顯弊端就是公共服務(wù)制度滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公共產(chǎn)品的供給不能滿足社會(huì)和公眾的需求。公共產(chǎn)品供給不足主要表現(xiàn)為公共資源配置的不均衡，而形成資源配置不均衡的一個(gè)主要原因就是基于改革初期形成的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政”，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政”在改革的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，是有效且合理的，然而，在公眾利益需求不斷擴(kuò)大、社會(huì)權(quán)利不斷擴(kuò)大、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行逐步規(guī)范的今天，這樣的財(cái)政體制其弊端逐步擴(kuò)大。主要表現(xiàn)在：（1）中央與地方權(quán)責(zé)不明確?；诜侄愔扑纬傻闹醒胝c地方政府的事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任范圍缺乏科學(xué)合理的界定，導(dǎo)致事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離，其直接的后果造成很多本該由中央政府負(fù)責(zé)的卻轉(zhuǎn)移給了地方政府。（2）地方公共財(cái)政資源不足。在現(xiàn)有財(cái)政體制下，稅收返還還是中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行公關(guān)資源配置的主要方式，一般性轉(zhuǎn)移支付的比例還很低，在實(shí)際中，農(nóng)村公共物品的供給基本上由農(nóng)村集體性組織提供，而城市則由地方政府供給，使得地方政府責(zé)任重重但財(cái)力明顯不足。（3）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)?，F(xiàn)階段，財(cái)政資金在一定程度上存在著對(duì)民間資金的“擠出效應(yīng)”，國(guó)有銀行和大量國(guó)有上市公司壟斷了金融資源，民營(yíng)企業(yè)難以得到足夠的資金發(fā)展，這造成整個(gè)社會(huì)效率不高，經(jīng)濟(jì)有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展的情況。[7]（4）財(cái)政支出管理不健全。這主要體現(xiàn)在地方政府財(cái)政，地方財(cái)政支出的主要依據(jù)因種種主客觀因素是地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人決斷，而非規(guī)范性和法律性的程序，同時(shí)地方人大對(duì)政府預(yù)算管理和監(jiān)督的力度一直萎靡不強(qiáng)，致使地方財(cái)政支出重心并不能真正轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品的供給上。因此，基于社會(huì)和公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求擴(kuò)大而建構(gòu)的公共服務(wù)型政府，客觀上要求“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政”轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政”。

三、公共財(cái)政的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)

公共財(cái)政是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和民主政治制度下，公共財(cái)政所建構(gòu)的政府與公民的關(guān)系已不是剛性的簡(jiǎn)單的統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種特殊的交易關(guān)系：政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民則向政府納稅。在二者的關(guān)系中，公民的利益保護(hù)和權(quán)利實(shí)現(xiàn)是最終落腳點(diǎn)，公民的整體利益和基本權(quán)利就體現(xiàn)在政府所提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、社會(huì)公平與正義上；公民整體與政府之間是一種雇主與雇傭之間的關(guān)系，政府通過(guò)稅收獲得的財(cái)政收入必須通過(guò)國(guó)家預(yù)算用在公共產(chǎn)品的提供與服務(wù)上。政府與公民的這種關(guān)系是由公共財(cái)政的性質(zhì)所決定的，因?yàn)椤肮藏?cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共存的一種財(cái)政制度，是為市場(chǎng)和社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)政，是為納稅人和所有的公民服務(wù)的財(cái)政，是非贏利性的財(cái)政，是民主的和法治化的財(cái)政，是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正的財(cái)政”[8]。概括起來(lái)，公共財(cái)政的性質(zhì)最主要有四：一是公共服務(wù)性，就是政府的財(cái)政收入必須是向公民提供公共產(chǎn)品，創(chuàng)造公平和正義的公共服務(wù)，這需要政府轉(zhuǎn)變職能，樹立公共行政的精神；二是可持續(xù)性，就是政府財(cái)政要有能力不斷地為市場(chǎng)創(chuàng)造發(fā)展的條件，不斷地為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這需要政府調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，不斷提高治理和服務(wù)的能力；三是可監(jiān)督性，就是政府的財(cái)政收入和支出必須接受納稅人和相應(yīng)國(guó)家制度機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，這需要政府確立合理的預(yù)算制度，主動(dòng)向納稅人和監(jiān)督機(jī)構(gòu)公開財(cái)政預(yù)算，提高政府的透明度。四是“限政性”，公共財(cái)政的本質(zhì)其實(shí)是對(duì)政府的財(cái)政收支加以制度性限制的政治安排，因此公共財(cái)政就構(gòu)成了現(xiàn)代憲政民主建設(shè)的基本內(nèi)容之一。一定意義上說(shuō)，沒(méi)有公共財(cái)政的現(xiàn)代規(guī)則和制度建設(shè)，就沒(méi)有現(xiàn)代憲政民主，現(xiàn)代民族國(guó)家就無(wú)法真正扎根。

在現(xiàn)代國(guó)家，公共財(cái)政不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度，它更是一個(gè)政治制度。因?yàn)椤肮藏?cái)政從來(lái)都不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它通常是政治和經(jīng)濟(jì)、政府與社會(huì)的交織點(diǎn)”。[9]“國(guó)家財(cái)政權(quán)是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中最根本性的生存保障權(quán)，是國(guó)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡?！盵10]在政治和經(jīng)濟(jì)的相互作用中，公共財(cái)政其實(shí)就是公共權(quán)力與個(gè)體權(quán)利博弈的產(chǎn)物，也是調(diào)節(jié)、聯(lián)系政府與市場(chǎng)的中介和穩(wěn)定器。

基于公共財(cái)政的基本性質(zhì)，公共財(cái)政的框架結(jié)構(gòu)大致由四個(gè)體系構(gòu)成。一是以稅收收入為主體的財(cái)政收入體系。它包括兩大類：一類是貨幣形態(tài)收人，即原來(lái)口徑的預(yù)算內(nèi)外資金的收人；另一類是資源形態(tài)收人，即政府擁有的資源以及歷年政府投人形成的有形資產(chǎn)與無(wú)形資產(chǎn)的變現(xiàn)收人，這兩類收入應(yīng)當(dāng)全部納入財(cái)政收入管理的范圍。這里面主要的問(wèn)題是要取消各種形式的不合理、不合法的行政收費(fèi)；對(duì)不體現(xiàn)政府職能的收費(fèi)，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并依法征稅；對(duì)合理合法的收費(fèi)，通過(guò)實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理，逐步納入預(yù)算，實(shí)行規(guī)范管理。二是以公共支出為重點(diǎn)的財(cái)政支出體系。公共財(cái)政必須真正滿足社會(huì)發(fā)展和公共性的民生需求。因此財(cái)政支出的主體不應(yīng)是行政管理費(fèi)和生產(chǎn)建設(shè)投資，而應(yīng)是社會(huì)發(fā)展和公民民生的公共產(chǎn)品。這些公共產(chǎn)品主要包括國(guó)家在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、居民住房、公共交通、公共文化娛樂(lè)、大眾體育、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技、勞務(wù)培訓(xùn)等方面的財(cái)政支出。三是法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的財(cái)政監(jiān)督管理體系。財(cái)政資金來(lái)自納稅人，納稅人當(dāng)然也應(yīng)享有對(duì)于財(cái)政資金的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此必須建立財(cái)政資金申請(qǐng)、審核、撥付、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估相結(jié)合的跟蹤反饋機(jī)制；現(xiàn)代財(cái)政管理的框架必須建立在法制的基礎(chǔ)上，完善的管理框架結(jié)構(gòu)應(yīng)包括會(huì)計(jì)法律體系、稅收法律體系和預(yù)算法律體系。四是多種財(cái)政政策綜合運(yùn)用的宏觀調(diào)控體系。通過(guò)財(cái)政分配規(guī)模、投資、公債、稅收、轉(zhuǎn)移支付、政府補(bǔ)貼等手段和政策，在宏觀上對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行間接調(diào)控，調(diào)節(jié)社會(huì)總需求和總供給，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、立足公共財(cái)政建設(shè)服務(wù)型政府

合格的服務(wù)型政府必須是一個(gè)公正、公平、透明、廉潔和高效的政府，也必須是一個(gè)實(shí)施公共財(cái)政的政府，也就是說(shuō)建設(shè)服務(wù)型政府必須立足于公共財(cái)政。從目前財(cái)政體制來(lái)看，可考慮以下幾點(diǎn)：（一）完善分稅制管理體制，規(guī)范政府間財(cái)政分配關(guān)系?！耙粋€(gè)規(guī)范的政府間財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)該建立在這樣的基礎(chǔ)上，一方面中央政府財(cái)政承認(rèn)并尊重地方政府財(cái)政自主權(quán)，另一方面地方政府的財(cái)政活動(dòng)只能限于其自主權(quán)所能允許的范圍內(nèi)?！盵11]首先要合理界定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任，根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任劃分收入范圍以及收入分布結(jié)構(gòu)，合理劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政收入，確保各級(jí)政府，特別是縣、鄉(xiāng)一級(jí)承擔(dān)的事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力保障。其次是逐步擴(kuò)大“省直管縣”的范圍，可進(jìn)一步完善和逐步鋪開，省級(jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面充分保證縣級(jí)財(cái)政在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的統(tǒng)一。再次是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”管理方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的情況下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。（二）建立規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。這里的關(guān)鍵有兩點(diǎn)，一是中央政府應(yīng)承擔(dān)起全國(guó)性的、具有范圍規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公共服務(wù)的職能；二是進(jìn)一步整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用、績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的監(jiān)管制度。（三）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高公共消費(fèi)品支出在政府支出中的比重。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)主要是要逐步減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的資金供給，加大對(duì)公共事務(wù)活動(dòng)的資金保障力度。同時(shí)，縮小政府自身消費(fèi)，提高政府服務(wù)效率。（四）確立科學(xué)的預(yù)算制度，完善財(cái)政管理監(jiān)督體系。這里關(guān)鍵是搞好各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，從制度上為規(guī)范政府預(yù)算行為和減少預(yù)算隨意性，增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督的約束力，把預(yù)算編制、執(zhí)行置于“陽(yáng)光”之下。（五）樹立法律的權(quán)威性，確保公共財(cái)政的體制結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行?！皹淞⒑蛯?shí)踐依法治國(guó)理念，從‘依法’的角度講，最重要的是維護(hù)法律權(quán)威?！盵12]公共財(cái)政是以法律而不是行政手段為基礎(chǔ)來(lái)確立政府間財(cái)政關(guān)系的，因此必須樹立法律的權(quán)威性，把各級(jí)政府的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任都用法律的形式制度化，確保財(cái)政運(yùn)行建立在嚴(yán)密的法規(guī)制度之下，確保公共財(cái)政的體制結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中切實(shí)運(yùn)行。

[1][3][美]道格拉斯C.諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].厲以平譯.北京：商務(wù)印書館1992.143.

[2]王紹光.走向“預(yù)算國(guó)家”——財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè)[J].公共行政評(píng)論,2008,(1).

[4][美]查爾斯·蒂利.強(qiáng)制、資本和歐洲國(guó)家[M].魏洪鐘譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán),2007.30.

[5]布坎南、馬斯格雷夫.公共財(cái)政與公共選擇：兩種截然不同的國(guó)家觀[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2002.24.

[6]應(yīng)松年，楊偉東.不斷把政府職能轉(zhuǎn)變推向深入[J].中國(guó)行政管理，2006.4.

[7]劉靖華，姜憲利.中國(guó)政府管理創(chuàng)新（施政卷）[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004.398.

[8]李煒光.公共財(cái)政的憲政思維——公共財(cái)政精神詮釋（上）[DB/OL].“選舉與治理網(wǎng)”2005-10-11.

[9]暴景升.當(dāng)代中國(guó)縣政改革研究[M].天津：天津人民出版社，2007.348.

[10][11]全承相.國(guó)家財(cái)政權(quán)的憲政配置[J].湖湘論壇，2008.（1）

[12]鄧聯(lián)繁.憲法思維里的法治理念[J].湖湘論壇，2009,(1).

C93

A

1009-3605（2010）03-0013-04

*本文系2008年湖南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題《構(gòu)建公共服務(wù)型政府研究》[編號(hào)：08ybb052]階段性成果。

2010-03-12

王海峰，男，湖北黃岡人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院黨建教研部講師、政治學(xué)博士，主要研究方向：中國(guó)政治與當(dāng)代中國(guó)政府。

責(zé)任編輯：黃有泰