縣級城市重點建設(shè)工程項目檔案管理的困境與出路
——以龍泉市為例

莊承香

（龍泉市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司）

城市重點建設(shè)工程檔案是工程建設(shè)的真實記錄，它記載和反映了建設(shè)工程各個環(huán)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系和本質(zhì)規(guī)律，是傳承城市人類文明的載體，也是建設(shè)項目投產(chǎn)后運行、改建、擴建、維護(hù)和管理等工作的重要依據(jù)。近年來，隨著城市建設(shè)步伐的加快，城市建設(shè)工程逐年增多。為加強建設(shè)工程檔案管理，國家和地方出臺了城建檔案管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，龍泉市城建檔案室也開展了一系列的宣傳、指導(dǎo)等工作。但由于種種原因，龍泉市的重點建設(shè)工程檔案的歸檔現(xiàn)狀不容樂觀。如何加強縣級城市重點建設(shè)工程檔案的管理，是城建檔案工作者肩負(fù)的一項歷史責(zé)任。下面本人結(jié)合多年的城建檔案工作經(jīng)驗，進(jìn)行闡述。

一、城市重點建設(shè)工程及其檔案的主要特點

（一）城市重點建設(shè)工程的主要特點

城市重點建設(shè)工程的特征如下：一是建設(shè)規(guī)模大，投資大，且多以國家投資為主，如公用事業(yè)工程、市政道路橋梁工程等。二是工期長，工期要求準(zhǔn)確，且工程意義重大。一項工程的建設(shè)周期，少則一年，多則幾年，且很多重點建設(shè)工程要求在某個具體的重大事件或重大節(jié)日前完工。如龍泉市東大橋重建工程，2011年8月1日開工，于2012年10月1日通車。三是參建單位多，涉及專業(yè)廣。以市政道路工程為例，僅地下管線就包含供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通訊、電信、電視光纜等，地面工程包括路基、路面、綠化、亮化等專業(yè)工程。四是備受各級政府領(lǐng)導(dǎo)重視與關(guān)注。很多重點建設(shè)工程屬于政府領(lǐng)導(dǎo)的“形象工程”“政績工程”或為百姓辦實事的“民生工程”，建設(shè)工程的建設(shè)在一定時期內(nèi)對于提升政府形象，完善城市公共設(shè)施，提高百姓生活質(zhì)量，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有現(xiàn)實意義。如2011年的龍泉市人民醫(yī)院遷建工程，是浙江省的重點建設(shè)工程，于2010年10月1日開工、2015年9月竣工，總投資 2.3988個億，參建單位涉及建設(shè)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理及施工等30余家單位。

（二）重點建設(shè)工程檔案的特點

重點建設(shè)工程檔案是一條重要的信息鏈，貫穿建設(shè)工程的提出、調(diào)研、可行性研究、評估決策、勘察、設(shè)計、施工、竣工、試運行等各個環(huán)節(jié)，是整個工程建設(shè)活動的真實反映。有以下幾個特點：一是檔案數(shù)量多、保存價值高。一般的重點建設(shè)工程規(guī)模大，形成的檔案數(shù)量多。而一些重點建設(shè)工程在建設(shè)過程中采用的先進(jìn)工藝，技術(shù)含量高，組織管理周密，使得檔案具有很高的利用價值，它不僅對工程現(xiàn)階段及將來的管理和利用有重要意義，而且對其他地區(qū)興建相同類型的建設(shè)項目，具有很大的參考價值。二是涉及工作面廣。它從形成、積累、整理、審核到移交，需要建設(shè)、監(jiān)理、施工等所有參建單位共同完成，而不是建設(shè)單位或者施工單位單方面能夠完成，只有協(xié)調(diào)配合，才能保證檔案資料的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)。三是形成時間長。重點建設(shè)工程建設(shè)工期長，在建設(shè)過程中各種文件材料的形成、積累、歸檔的時間也相應(yīng)較長。四是門類繁多，涉及的學(xué)科和專業(yè)技術(shù)面廣。涉及勘察、地質(zhì)、水文、測繪、環(huán)保、氣象、地震、設(shè)計、消防、建設(shè)施工、設(shè)備、安裝等不同專業(yè)，是專業(yè)技術(shù)人員智慧和勞動的結(jié)晶。

二、當(dāng)前縣級城市重點建設(shè)工程檔案管理存在的主要問題

目前，龍泉市重點建設(shè)工程檔案管理良好，建設(shè)單位能夠確定檔案分管領(lǐng)導(dǎo)，安排具體人員負(fù)責(zé)收集、保管、利用等日常檔案管理，并能投入一定經(jīng)費，配置檔案裝具，使建設(shè)過程中形成的工程資料做到集中統(tǒng)一管理。然而，由于重點建設(shè)工程是各級政府計劃投資的重點，工期緊，任務(wù)重，能夠引起相關(guān)部門高度重視、列入重點環(huán)節(jié)的只在建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)督上，而為了搶速度、趕工期，也有不少建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)對工程檔案的收集、整理、歸檔管理等不夠重視，導(dǎo)致建設(shè)工程檔案管理滯后，使建設(shè)工程完工后，檔案達(dá)不到歸檔要求，嚴(yán)重影響檔案歸檔率。

（一）檔案意識薄弱，管理制度不健全

當(dāng)前，許多參加重點建設(shè)工程建設(shè)的單位檔案意識薄弱，對工程建設(shè)檔案工作缺乏應(yīng)有的重視，在項目建設(shè)過程中存在“重建設(shè)、輕檔案”的思想，沒有認(rèn)識到建設(shè)工程檔案是工程建設(shè)和管理的重要依據(jù)，缺乏歷史責(zé)任感。特別是在施工階段，由于施工任務(wù)重，參建單位往往比較重視工程建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量、資金等問題，而忽視了檔案工作，待到工程要竣工驗收時，才投入大量的人力、物力，突擊補充檔案資料，以應(yīng)付竣工驗收。導(dǎo)致建設(shè)工程檔案的完整性、準(zhǔn)確性、真實性得不到保障，從而影響到日后該建設(shè)工程檔案的利用。此外，重點建設(shè)工程檔案管理機制不完善。一是建設(shè)單位與總承包單位及各分包單位之間檔案工作職責(zé)不清，缺乏配合與溝通，造成資料運行和管理渠道不暢通，檔案材料的齊全完整得不到保證，直接影響了工程檔案的收集歸檔工作；二是檔案人員職責(zé)不清，檔案資料流向網(wǎng)絡(luò)不健全，使得工程建設(shè)中出現(xiàn)人走檔走、人走檔案無人做的現(xiàn)象，影響了檔案工作的質(zhì)量；三是檔案管理制度不健全，有些建設(shè)單位雖然制定了建設(shè)工程檔案管理制度，但在施工過程中對檔案資料提供利用管理不嚴(yán)格，存在借閱檔案不登記，隨用隨拿，用后又不及時歸還，無人管理，造成檔案資料損壞遺失的現(xiàn)象。

（二）檔案工作人員業(yè)務(wù)水平不高

在重點建設(shè)工程中，檔案工作人員不專業(yè)，工程技術(shù)人員多，有的甚至臨時抽調(diào)，身兼數(shù)職，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏工程檔案知識，很難適應(yīng)重點工程檔案管理工作的需要。另一方面，檔案管理人員由于缺乏應(yīng)有的工程技術(shù)知識或檔案專業(yè)知識，文化水平不高，且人員又不固定，造成歸檔不齊全、案卷質(zhì)量差、不規(guī)范等問題，嚴(yán)重影響了工程檔案歸檔質(zhì)量。

（三）檔案質(zhì)量存在較多缺陷

很多重點工程在建設(shè)期間都是由各級政府職能部門抽調(diào)人員臨時組成“工程建設(shè)指揮部”，“工程建設(shè)指揮部”缺乏專業(yè)的檔案資料員，工程完工，“工程建設(shè)指揮部”就解散。因此，工程施工過程中產(chǎn)生的檔案資料就得不到足夠的重視。所以報送的重點工程檔案成套性差，準(zhǔn)確性、真實性、完整性不夠，普遍存在著材料歸檔不齊、內(nèi)容缺項、漏項、簽章手續(xù)未到位、隱蔽工程驗收記錄不準(zhǔn)確、整理不規(guī)范、復(fù)印件居多等現(xiàn)象，有的甚至把施工圖當(dāng)作竣工圖，竣工圖編制更改不規(guī)范、不真實、不完整。這些現(xiàn)象直接導(dǎo)致重點工程檔案不能真實地反映現(xiàn)狀和不能發(fā)揮應(yīng)有的依據(jù)及憑證作用，給日后的維護(hù)和利用帶來困難。

（四）檔案資料移交不及時

城市建設(shè)重點工程檔案往往存在著驗收歸驗收，移交卻成了老大難的問題。以龍泉市為例，目前，對于一般工程檔案的移交有了一套行之有效的、完備的行政程序來制約。從政務(wù)中心窗口報建到工程竣工驗收，這些環(huán)節(jié)如果沒有城建檔案管理部門的認(rèn)可，就不能完成。而對于重點工程，這套程序就難以產(chǎn)生強有力的制約作用。因為重點建設(shè)工程中有很多是地方領(lǐng)導(dǎo)的形象工程、政績工程或年度實事工程，工程報建與驗收手續(xù)在領(lǐng)導(dǎo)的批示下，往往可以一簡再簡，因此給城建檔案管理部門收集該類工程檔案造成了一定的困難。如龍泉市人民公園工程，總投資14億元，2013年12月初竣工，至2017年8月底其竣工檔案還未移交至市城建檔案室。

三、加強縣級城市重點建設(shè)工程檔案管理工作的措施

（一）提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)，完善工程檔案工作機制

檔案行政管理部門與城建檔案管理部門要采取多種形式，加大宣傳力度，首先是組織各參建單位領(lǐng)導(dǎo)和員工認(rèn)真學(xué)習(xí)《檔案法》及有關(guān)重點建設(shè)項目的法律法規(guī)，提高參建單位領(lǐng)導(dǎo)及工作人員對重點工程檔案工作的思想認(rèn)識，為檔案歸檔工作打好基礎(chǔ)。其次是加強領(lǐng)導(dǎo)。建設(shè)單位在工程建設(shè)過程中，明確分管領(lǐng)導(dǎo)，配備有責(zé)任心的檔案人員，全程跟蹤建設(shè)項目檔案的形成、管理，實現(xiàn)規(guī)范化管理。再次是明確責(zé)任。建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)要把檔案的形成、積累、收集、歸檔、整理、驗收工作列入工作議事日程中，明確具體的責(zé)任人，責(zé)任人不要變動，從工程開工到竣工歸檔等一系列環(huán)節(jié)要緊跟其中，城建檔案管理部門主動到各相關(guān)建設(shè)單位進(jìn)行指導(dǎo)、培訓(xùn)。加強建設(shè)單位的歸檔責(zé)任，讓建設(shè)單位對各項目工程檔案進(jìn)行主動歸檔。

（二）加強業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，全程監(jiān)督

城建檔案管理部門根據(jù)行政許可科對各項目辦理的施工許可證，進(jìn)行主動出擊，與建設(shè)單位或“重點工程指揮部”取得聯(lián)系，要根據(jù)項目的實際情況制定出操作性較強的規(guī)章制度，提出具體的檔案收集、整理、移交、驗收等工作要求。在工程建設(shè)過程中，經(jīng)常到工地進(jìn)行檔案資料工作的檢查和指導(dǎo)，確保工程檔案規(guī)范、完整與及時歸檔。針對各工程檔案工作人員業(yè)務(wù)水平不高的問題，檔案管理部門應(yīng)加強對工程資料員的工作指導(dǎo)與培訓(xùn)。一方面幫助一線檔案工作人員學(xué)習(xí)和理解有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，掌握業(yè)務(wù)技能，提高業(yè)務(wù)水平；另一方面維持工程項目檔案工作人員隊伍相對穩(wěn)定，有助于了解工程動態(tài)，了解資料的流向，確保檔案材料收集齊全、完整、準(zhǔn)確。

（三）加強依法治檔、依法行政力度

法律、法規(guī)是規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則，城建檔案法規(guī)是開展城建檔案工作的執(zhí)法依據(jù)。城建檔案管理機構(gòu)要以國家和省、市有關(guān)檔案管理法規(guī)為依據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范重點建設(shè)項目檔案的依法管理。

2000年1月30日中華人民共和國國務(wù)院令第279號發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，對工程檔案管理予以高度重視，明確提出：建設(shè)單位組織工程竣工驗收必須有完整的技術(shù)檔案和施工管理資料；建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)檔案管理的規(guī)定，及時收集、整理建設(shè)項目各環(huán)節(jié)的文件資料，建立健全建設(shè)項目檔案，并在建設(shè)工程竣工驗收后，及時向建設(shè)行政主管或者其他有關(guān)部門移交建設(shè)項目檔案；違反本條例規(guī)定，建設(shè)工程竣工驗收后，建設(shè)單位未向建設(shè)行政主管或者其他有關(guān)部門移交建設(shè)項目檔案的，責(zé)令改正，處1萬元以上10萬元以下罰款。

城建檔案管理機構(gòu)要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，開展專項執(zhí)法檢查，加強重點建設(shè)項目檔案管理情況監(jiān)督和檢查。對在建設(shè)工程竣工驗收后逾期不交檔案的建設(shè)單位，及時下發(fā)《城市建設(shè)檔案行政執(zhí)法整改通知書》進(jìn)行處罰，迫使其移交竣工檔案。在規(guī)定的時間范圍內(nèi)對檢查結(jié)果進(jìn)行全市通報，增強建設(shè)單位抓好項目檔案管理的自覺性，達(dá)到依法治檔的目的。

總之，抓好縣級城市建設(shè)重點工程檔案管理工作，不僅需要檔案管理部門認(rèn)真做好監(jiān)督指導(dǎo)工作，而且還需各相關(guān)單位密切配合，形成齊抓共管的良好環(huán)境。重視并做好城市建設(shè)重點工程檔案管理工作，一定能為城市建設(shè)發(fā)揮更好的社會效益與經(jīng)濟效益。