論我國耕地生態(tài)補償制度的完善

鄧雅萍

摘要：耕地是人類生產(chǎn)生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對人類生存發(fā)展至關(guān)重要。耕地面積及土地質(zhì)量的好壞影響到一個國家的糧食問題，口糧問題與社會秩序和穩(wěn)定息息相關(guān)。近些年，土壤流失，土地肥力下降，土壤板結(jié)等生態(tài)問題的出現(xiàn)，耕地生態(tài)補償理論應(yīng)運而生，以耕地生態(tài)補償法律制度進行研究，主要研究耕地生態(tài)補償?shù)谋匾?、借鑒國外經(jīng)驗、補償中存在的問題，最后就如何完善耕地生態(tài)補償提出幾點意見，豐富我國生態(tài)補償理論體系的研究，使耕地生態(tài)補償以類型化的立法方法詳盡地規(guī)定在正起草的《生態(tài)補償條例》中。

關(guān)鍵詞：耕地；耕地補償；生態(tài)補償

中圖分類號：D922.68文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0033-04

“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，[1]與人類密切相關(guān)，對人類的生存與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，耕地不僅維持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能，還具有涵養(yǎng)水源、保持水土、維護生物多樣性等諸多功能。此外，除了生態(tài)功能，耕地資源還可以產(chǎn)生經(jīng)濟收益及帶來社會價值。如何處理耕地與利用關(guān)系問題有極高的研究價值。

中國經(jīng)濟過去幾十年在犧牲生態(tài)環(huán)境的前提下飛速發(fā)展，此前更多的是關(guān)注耕地的經(jīng)濟價值，生態(tài)價值往往被忽視，隨著人類生產(chǎn)生活資料的提高，開始重視生態(tài)環(huán)境。為了有效的保護和管理耕地，確保耕地面積、質(zhì)量，保證國家兩根“紅線”，實施耕地生態(tài)補償刻不容緩。

一、耕地生態(tài)補償?shù)谋匾?/p>

（一）實施耕地生態(tài)補償是保障國家糧食安全的需要

當(dāng)前，我國耕地面積在不斷減少，原因主要包括：一、前幾年房地產(chǎn)領(lǐng)域的持續(xù)火熱，建筑用地大大增加，以及農(nóng)村自建房用地。二、生態(tài)環(huán)境的保護需要，退耕造林、改漁、改牧、改果。三、生態(tài)退耕，退耕還林、退耕還草、退耕還水。四、災(zāi)毀耕地，主要由于地震、水災(zāi)等不可抗力的因素導(dǎo)致，對耕地面積的減少具有不可控性。[2]耕地資源減少的同時也制約農(nóng)民收入的增長和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。再者對邊際土地的開發(fā)，嚴(yán)重影響耕地的經(jīng)濟效益和穩(wěn)定發(fā)展，造成土地污染，肥力下降及耕地生態(tài)的破壞。耕地生態(tài)系統(tǒng)面臨嚴(yán)重威脅，我們應(yīng)該站在生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，實施耕地生態(tài)補償，對公民個人為生態(tài)保護而放棄使用農(nóng)藥噴灑農(nóng)作物及土壤所導(dǎo)致的直接經(jīng)濟收益的損失進行補償，對間接派生的耕地的社會效益和生態(tài)效益進行補償，保障我國的糧食安全和耕地生態(tài)的可持續(xù)。

（二）實施耕地生態(tài)補償是實現(xiàn)耕地價值的需要

在傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟制度的影響下，耕地使用者僅追求耕地帶來的直接經(jīng)濟利益，過度使用土地導(dǎo)致土壤污染，土地肥力下降。耕地資源具有公共產(chǎn)品屬性，極易出現(xiàn)耕地使用者以外的公民免費“搭便車”現(xiàn)象，使用者卻得不到相應(yīng)的回報，從而也不會犧牲個人利益主動去保護集體利益。

我國《土地管理法》就耕地補償依照“占補原則”。國家只就耕地數(shù)量予以補償，忽視了耕地蘊含的生態(tài)價值。將生態(tài)補償納入補償范圍，是實現(xiàn)耕地資源經(jīng)濟效益、社會效益及生態(tài)效益有機統(tǒng)一的需要，可有效的保護耕地資源，協(xié)調(diào)耕地資源的保護及耕地使用者自身發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)耕地資源效益最大化。

（三）實施耕地生態(tài)補償是維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需要

耕地是特殊的生態(tài)系統(tǒng)，土壤形成與保持功能，可固本培元，防止耕地水土流失。氣候調(diào)節(jié)、涵養(yǎng)水分功能；生物多樣性功能，無數(shù)動植物在耕地上生存和繁衍；在傳統(tǒng)社會，耕地滿足了人們的日常生活所需，不僅給人類帶來的直接的經(jīng)濟效益，帶來的生態(tài)價值也不可估量。而今耕地面積的減少，土壤肥力的下降及生態(tài)功能的衰退，使我們必須站在生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，實施耕地生態(tài)補償，保證耕地資源的可持續(xù)發(fā)展。

二、國外的實踐經(jīng)驗及借鑒意義

（一）美國的實踐經(jīng)驗

美國歷史上對耕地生態(tài)環(huán)境服務(wù)的付費政策已有一段時間。上世紀(jì)30年代，沙塵暴、干旱等自然災(zāi)害及經(jīng)濟危機的出現(xiàn)，人民意識到耕地生態(tài)環(huán)境的重要。為了保護耕地生態(tài)環(huán)境，實施了相關(guān)的生態(tài)措施。使農(nóng)民意識到耕地的生態(tài)價值及社會價值的重要性，讓農(nóng)民自愿的對耕地生態(tài)環(huán)境的保護，美國開始實行自愿的支付項目。[3]

其中，休耕計劃是美國政府農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的主要措施——農(nóng)民主動的提出愿意與政府簽訂長期的休耕協(xié)議，將那些生態(tài)脆弱，極易水土流失的耕地及土質(zhì)較差不適合耕作的耕地轉(zhuǎn)化草地、林地、或者停止耕作，政府每年向這些農(nóng)民提供補貼。提供的補貼內(nèi)容主要二類：一、是對耕地租金的補貼，對于農(nóng)民主動愿意退耕還草、還林和停止耕作的土地，政府根據(jù)這些耕地的直接與間接經(jīng)濟效益計算出市場價格，用以計算一年的耕地租金補貼價格。二、對于農(nóng)民將耕地退耕還草、還林進行的一些投入，政府也給予補貼，給予農(nóng)民以不超過投入成本本身一半的補貼。[4]美國聯(lián)邦政府及各州政府實施的自愿的支付項目對耕地生態(tài)環(huán)境的保護取得了巨大的成效，減少耕地的流轉(zhuǎn)的可能性，保護了生態(tài)環(huán)境。

美國的休耕計劃自20世紀(jì)80年代中期開始到20世紀(jì)90年代初這20年期間，聯(lián)邦政府及農(nóng)業(yè)政策的財政支出大部分全部用在了土地休耕計劃上。保護和儲備計劃是美國最大的農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃。1995年美國政府財政撥出28億資助農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃，其中大部分劃撥給了保護和儲蓄計劃。這一計劃中包括二大受償主體：一、農(nóng)民，最直接的耕地所有人，在耕地上耕作給農(nóng)民帶來了直接的經(jīng)濟效益，20世紀(jì)大多農(nóng)民還是靠土地供給生計。農(nóng)民自愿提出與政府簽訂長期的休耕協(xié)議，把自己符合條件的土地納入到土地休耕保護計劃中。申請的土地需要符合兩個條件：一是土地在最近的5年內(nèi)必須種植過農(nóng)作物，二是土壤質(zhì)量較差。二、美國聯(lián)邦政府和州政府，作為農(nóng)業(yè)生態(tài)保護計劃的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)這項計劃的主要事項，管理、招標(biāo)、審批、考察、通過、制定相應(yīng)的實施規(guī)則和補償計劃，向農(nóng)民提供咨詢幫助，為他們提供無償?shù)募夹g(shù)支持。土地休耕計劃主要在四個方面：第一，確定耕地保護區(qū)域。第二，重復(fù)租用耕地與永久休耕。第三，政府購買農(nóng)民的土地租用權(quán)。第四，土地休耕計劃的成本和收益。[5]

（二）美國的成功經(jīng)驗對我國的借鑒意義

第一、明確耕地生態(tài)補償中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。清晰明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系是為了解決資源的稀缺與社會發(fā)展需求矛盾而界定各經(jīng)濟行為主體的資產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，目的是通過市場機制優(yōu)化資源配置，提高效率。無清晰明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，會引發(fā)外部性問題。耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明確對耕地生態(tài)補償制度的建立十分重要，界定了耕地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)法律關(guān)系中補償主體權(quán)利和責(zé)任的劃分，解決了各利益相關(guān)者的利益沖突。美國系土地私有制國家，土地產(chǎn)權(quán)界定明確。在20世紀(jì)的休耕計劃中，美國政府如果對屬于公民個人的耕地做出一定的限制，則必須要與公民就耕地產(chǎn)權(quán)受限協(xié)商達成一致，并就給公民因限制耕地而造成的損失以一定的補償。我國系土地公有制國家，相對于土地私有制中耕地屬于公民個人所有，耕地所有權(quán)歸國家或集體所有，可見，我國土地制度屬于典型的公共產(chǎn)權(quán)，即土地一旦界定給某一集體，這塊土地上的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及取得收益的權(quán)利則一并歸該集體所有，在集體內(nèi)每個成員都有權(quán)分享這些權(quán)利，且集體以外的公民個人不得以任何形式干擾共同體成員行使這些權(quán)利。但集體內(nèi)的個人僅享有其中的使用權(quán)，說明又帶有私有產(chǎn)權(quán)的色彩。因此我國耕地的產(chǎn)權(quán)界定具有雙重性，公共產(chǎn)權(quán)中有私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)及特點，是一種特殊的公共產(chǎn)權(quán)。公民個人對耕地僅享有使用權(quán)，因歷史局限性僅看到耕地產(chǎn)生的直接經(jīng)濟利益，很難注意到耕地的生態(tài)價值和社會價值。認(rèn)為土地作為公共財產(chǎn)，并非僅個人享有所有權(quán)，所有權(quán)而是屬于全體公民，全體公民系耕地的主人，從而導(dǎo)致耕地使用者過度使用耕地，竭力從中獲取直接的經(jīng)濟利益，出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，進而造成耕地退化。因此確立清晰明了的耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系對我國耕地生態(tài)補償機制的完善十分必要，解決了失去耕地的就公民個人就補償為何補，如何補的難題，也促使了擁有耕地的公民去保護耕地資源。

第二、以市場補償為主，輔之政府補償模式。美國的征地補償標(biāo)準(zhǔn)較高，主要通過運用市場機制決定耕地產(chǎn)權(quán)價值，就是把耕地的實際效益、投入成本和預(yù)期效益等主要補償項目的補償價格參照當(dāng)前耕地市場價格。這種以市場更好的保障了公民個人的權(quán)益，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制度補償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧效率及公平原則。我國以政府補償為主，依靠政府財政撥款，不僅增加了政府的財政負(fù)擔(dān)，也使得各地公民個人無法得到與其損失相應(yīng)的補償。應(yīng)該學(xué)習(xí)美國結(jié)合市場補償機制，多渠道全方位的籌集資金，保證生態(tài)補償資金的充足。在考慮中國國情的基礎(chǔ)上，建立賦有中國特色的補償模式——以政府補償為主導(dǎo)，以市場補償為輔。

第三、結(jié)合各地區(qū)綜合因素，因地制宜的實行差別補償。美國在土地休耕計劃實施過程中，會就休耕計劃征地給公民個人造成的直接經(jīng)濟損失和投入成本與公民協(xié)商確定相應(yīng)的補償并達成共識，達成一個相互接受的價格。聯(lián)邦政府及其各州政府都享有一定的資金支配權(quán)，可以自由合理的運用資金，由了解各州具體情況的各州政府權(quán)衡資金補償多少，大大提高了休耕補償?shù)男省Ｖ袊m也有一些生態(tài)方面的補償實施了差別補償政策，但是各地區(qū)補償?shù)膭澐质只\統(tǒng)，補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，一般采用一刀切的補償標(biāo)準(zhǔn)，忽視了地區(qū)經(jīng)濟的不平衡，政治條件和自然條件等空間差異性，[6]導(dǎo)致了有些地區(qū)補償相對過量，有些地方的補償相對不足。我國的退耕還林還草工程，整個北方地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)即采用“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，補償過量和不足的現(xiàn)象比比皆是，生態(tài)補償機制無法得到合理有效的實施。遂應(yīng)借鑒美國的成功經(jīng)驗，并探尋適合我國的耕地生態(tài)補償路徑。[7]

第四、生態(tài)補償中賦予公民個人申訴權(quán)。美國休耕計劃中，政府賦予了公民個人就土地征用享有申訴權(quán)，土地所有者私有財產(chǎn)權(quán)益不受侵犯，公民個人可就征地補償中存在的一些問題向有關(guān)部門申訴，從而保證自己的合法權(quán)益。我國可借鑒賦予公民相應(yīng)的申訴權(quán)，并將糾紛交由仲裁機構(gòu)或者法院，也可專門建立生態(tài)補償糾紛機構(gòu)。這樣就在一定程度上防止政府征地補償中的腐敗現(xiàn)象，消除征地補償中的不安因素，維護社會秩序，減少社會執(zhí)法的成本。

三、耕地生態(tài)補償實踐中存在的問題

（一）關(guān)于耕地生態(tài)補償?shù)牧⒎ú煌晟?/p>

我國建立國家層面的以耕地生態(tài)補償為主旨的制度極少，僅有的關(guān)于耕地生態(tài)補償政策對耕地的保護也只停留在初級階段。[8]《憲法》第九條和第十條規(guī)定了自然資源的歸屬與利用和土地制度，但都站在物權(quán)的立法層面，并未涉及土地或是耕地的生態(tài)環(huán)境功能保護?！董h(huán)境法》作為生態(tài)保護的基本法，僅在第二十條原則性的規(guī)定了保護農(nóng)業(yè)環(huán)境，更多強調(diào)行政機關(guān)的指導(dǎo)作用?！锻恋毓芾矸ā分饕荚诰S持土地的動態(tài)平衡，對農(nóng)轉(zhuǎn)非，非法占用耕地等現(xiàn)象做出了限制，未就生態(tài)補償予以規(guī)定。[9]可見耕地生態(tài)補償?shù)牧⒎ú坏轿唬y以對保障耕地生態(tài)補償順利進行提供有效的措施，各地區(qū)進行耕地生態(tài)補償?shù)膶嵺`中普遍存在法律依據(jù)不合理、缺乏執(zhí)行力的問題。各地區(qū)開展耕地生態(tài)補償實踐中運用的實施辦法都是各地方政府部門出臺的相關(guān)指導(dǎo)文件，極具地方性行政色彩，使得補償無法落實到位，受償主體無法得到補償?shù)?。[10]

（二）生態(tài)保護的可操作性不強

我國耕地生態(tài)保護的相關(guān)法律法規(guī)停留于表面，并未深入研究耕地生態(tài)如何補償，以什么方式補償，大多數(shù)法律法規(guī)具有政策號召性，對生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)性問題未做說明，這類法律法規(guī)的可執(zhí)行力極其低?！锻恋毓芾矸ā返谑艞l第四款規(guī)定“保護和改善生態(tài)環(huán)境，保護土地的可持續(xù)利用”。第三十八條規(guī)定“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境……開發(fā)利用未利用地”?？梢?，上述法律法規(guī)實際操作性不強，其中存在過多的軟性條款，大多只是倡導(dǎo)性條款，可想而知實踐中的執(zhí)行力，不利于耕地的保護，給各級政府提供了尋租空間。

（三）耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

耕地生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)決定了補償?shù)拇笮?，?biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)站在鼓勵保護生態(tài)的立場上，在理論上應(yīng)包含公民個人在建設(shè)和保護耕地所付出的成本。我國各地區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)不同，實踐中，各地的補償標(biāo)準(zhǔn)也普通偏低。目前在我國經(jīng)濟實力大幅度增強，支付能力提高的基礎(chǔ)上，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低導(dǎo)致了受償主體的經(jīng)濟利益受損。[11]

（四）缺少監(jiān)督程序

在我國很多關(guān)于環(huán)境資源的法律中都有對資金的?？顚Ｓ玫囊?guī)定，迄今為止沒有一個法律對這方面的資金派生出的權(quán)利義務(wù)予以確定，更沒有一個法律規(guī)定保障這種權(quán)利義務(wù)的程序性規(guī)定。實踐中貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，資金無法落實到位，各地耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。在資金下?lián)苎a償這一過程中缺少監(jiān)督以及公開透明程序，很難保證制度執(zhí)行的公正性。

四、構(gòu)建我國耕地生態(tài)補償法律制度的建議

（一）統(tǒng)一法律制度基本理論

目前學(xué)術(shù)界對耕地生態(tài)補償制度的概念、價值目標(biāo)、法律關(guān)系等沒有統(tǒng)一的界定，有必要對其加以系統(tǒng)的、具體的規(guī)范，為完善我國生態(tài)補償法律制度提供理論依據(jù)。[12]

（二）健全生態(tài)補償法律體系

我國還未出臺系統(tǒng)的、專門的關(guān)于生態(tài)補償方面的法律，有關(guān)耕地生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄖ皇巧⒁娪诃h(huán)境保護基本法、一些自然資源和環(huán)境要素污染防治單項法律法規(guī)和一些部門法中。這些法律法規(guī)主要針對污染防治，法目的不以生態(tài)補償為主，其中原則性規(guī)則偏多，可操作性差，不夠系統(tǒng)，偏重于不同主體權(quán)限和利益，對利益主體享有的權(quán)利、負(fù)擔(dān)的義務(wù)及責(zé)任的承擔(dān)的界定，補償?shù)膬?nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、評估、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度等關(guān)鍵而需要細(xì)化的問題未能做出具體、細(xì)致的規(guī)定，強制性補償少，自愿性補償多，致使效果不明顯，應(yīng)該更加系統(tǒng)的對其進行補充修改，作為一項基本制度加以制定，確立有關(guān)的耕地生態(tài)補償原則與標(biāo)準(zhǔn)，制定具有可操作性的生態(tài)補償實施辦法和程序，為生態(tài)補償提供法律基礎(chǔ)。[13]

（三）完善生態(tài)補償管理監(jiān)督體系

我國的環(huán)境管理體系實行從中央到地方或部門的垂直管理體系。在不同領(lǐng)域的生態(tài)補償問題有不同的行政部門負(fù)責(zé)管理，這樣容易造成部門之間因利益問題難達共識，導(dǎo)致生態(tài)補償工作效率低下。應(yīng)加強部門間的合作與明確分工，既能對生態(tài)補償工作統(tǒng)一管理，又能防止相互推諉的現(xiàn)象，促進工作效率。

自然資源產(chǎn)權(quán)制度方面，應(yīng)建立相關(guān)的機構(gòu)，對自然資源的經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值屬性進行勘探、測量、統(tǒng)計予以儲存，并隨時對其跟蹤。目前，國際上通行做法主要是從二個方面對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)加以考量：首先，根據(jù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)所提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)價值來確定標(biāo)準(zhǔn)，其次，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生的機會成本來確定標(biāo)準(zhǔn)。[14]我國可以借鑒國際上的做法，對我國的各方面要素加以綜合考量，制度出適合我國的補償標(biāo)準(zhǔn)。

在生態(tài)補償資金管理方面，補償程序未透明公開，大量的資金不知去向，致使生態(tài)補償資金的不足。建立相關(guān)的監(jiān)督部門，加強對資金支出、使用的監(jiān)督，公開透明，建立生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對財政專項的各類補助資金的使用績效進行嚴(yán)格考核。同時在此基礎(chǔ)上，對補償資金的使用過程中，要對其全程進行監(jiān)督和跟蹤，并加以考核和審計，建立相關(guān)的獎懲制度，促使生態(tài)補償資金更好的發(fā)揮出其自身的價值功能。[15]

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