地方檔案行政規(guī)章比較

余亞浩

（福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院 福州 350007）

地方檔案行政規(guī)章比較

余亞浩

（福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院 福州 350007）

十八大召開(kāi)以來(lái)，隨著依法治國(guó)理念的不斷深化，全國(guó)各行各業(yè)對(duì)法治越來(lái)越重視。近年來(lái)各省地方檔案法規(guī)和行政規(guī)章已經(jīng)越來(lái)越健全，我們需要對(duì)地方檔案的法規(guī)和行政規(guī)章進(jìn)行全面的比較分析。雖說(shuō)地方檔案法規(guī)和行政規(guī)章是在《中華人民共和國(guó)檔案法》的前提下進(jìn)行的各省檔案的法治的建設(shè)，但其具體的標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有，在此對(duì)各省地方檔案法規(guī)和行政規(guī)章進(jìn)行比較，也可以促進(jìn)各省取長(zhǎng)補(bǔ)短。

地方檔案 行政規(guī)章 比較

在我國(guó)檔案法規(guī)體系中，地方檔案行政規(guī)章是不可或缺的一部分，地方檔案行政規(guī)章內(nèi)容具體，數(shù)量眾多，對(duì)當(dāng)?shù)貦n案工作具有十分重要的作用，對(duì)進(jìn)一步完善檔案法規(guī)體系有益，并能夠及時(shí)解決地方檔案工作中遇到的困難。

一、地方檔案行政規(guī)章定義

地方檔案行政規(guī)章是法律規(guī)范的重要表現(xiàn)形式。規(guī)章是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照行政職權(quán)制定、發(fā)布并在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力和強(qiáng)制力的規(guī)范性文件的總稱。檔案行政規(guī)章，指由國(guó)家檔案局、國(guó)務(wù)院各部委依據(jù)檔案法律、檔案行政法規(guī)制定的有關(guān)規(guī)范性文件，同時(shí)也包括由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)檔案法律、行政法規(guī)制定的檔案工作規(guī)范性文件；而地方檔案行政規(guī)章是經(jīng)合法授權(quán)的各級(jí)人民政府，依據(jù)檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)制定的規(guī)范性法律文件的總稱。

二、地方檔案行政規(guī)章的比較

由于地方檔案行政規(guī)章數(shù)目眾多，無(wú)法進(jìn)行具體精確的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，只能以各?。?3個(gè)）、自治區(qū)（5個(gè)）、直轄市（4個(gè)）已發(fā)布的較有代表性的37個(gè)地方行政規(guī)章作為藍(lán)本，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析，歸納和總結(jié)地方檔案行政規(guī)章建設(shè)的基本情況和特點(diǎn)。由于西藏檔案局沒(méi)有開(kāi)通檔案信息網(wǎng)絡(luò)，并且試著通過(guò)電話的形式詢問(wèn)相關(guān)法規(guī)的問(wèn)題，但是都沒(méi)得到明確的回復(fù)，因此，西藏檔案行政規(guī)章并沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)進(jìn)去。山西檔案信息網(wǎng)站上面沒(méi)有上傳檔案方面的行政規(guī)章，只有兩部《山西省政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理辦法》、《山西省政府信息公開(kāi)規(guī)定》，之后通過(guò)電話的形式了解到其省政府辦公廳頒布了3個(gè)行政規(guī)章，9個(gè)地方規(guī)范性文件，但是其無(wú)從考證，因此也不作為數(shù)據(jù)基數(shù)，因此，我們所參照的是全國(guó)29個(gè)省市的行政規(guī)章。（所查找的資料是通過(guò)各省檔案信息網(wǎng)站查找到的本省的檔案行政規(guī)章，我國(guó)檔案信息化越來(lái)越普及，因此，本省的檔案法規(guī)、行政規(guī)章和一些規(guī)范性文件都基本上會(huì)在其檔案信息網(wǎng)站上。）

1.形式比較。

（1）從其制定發(fā)布主體來(lái)看，制定主體數(shù)目龐大。地方檔案行政規(guī)章的制定主體為依法享有地方政府規(guī)章立法權(quán)的地方省、市人民政府，所以，地方檔案行政規(guī)章涉及地區(qū)眾多，數(shù)量可觀。本文只以省級(jí)檔案行政規(guī)章為藍(lán)本，在剩下的地區(qū)中有以上19個(gè)省市對(duì)本地檔案發(fā)布了規(guī)范細(xì)致的規(guī)章，相較于地方檔案法規(guī)數(shù)量很可觀。檔案信息網(wǎng)站雖然近幾年發(fā)展較為迅速，但是有些地方還是沒(méi)能很好地利用現(xiàn)代化技術(shù)所帶來(lái)的便利，不能及時(shí)把本區(qū)檔案法規(guī)和行政規(guī)章發(fā)布到網(wǎng)上，因此，這里所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)會(huì)有信息延誤，所有的數(shù)據(jù)截止到2016年7月份底。

（2）從規(guī)章實(shí)施范圍看，僅限于本行政區(qū)域內(nèi)，執(zhí)行范圍較小。地方檔案行政規(guī)章是為完成法定的行政區(qū)域性任務(wù)而制定的，具有實(shí)施范圍的有限性和局部性特點(diǎn)。但其內(nèi)容具體，能夠充分體現(xiàn)其地方特色，提供了便于操作的行為規(guī)范，如《吉林省城市社區(qū)檔案管理暫行規(guī)定》、《云南省城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》、《哈爾濱市檔案系統(tǒng)行政機(jī)關(guān)工作人員問(wèn)責(zé)暫行辦法》等，都具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可行性。

（3）結(jié)構(gòu)。完整行政規(guī)章的結(jié)構(gòu)與形式一般包括法規(guī)的名稱、內(nèi)容和表現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容的符號(hào)三個(gè)部分。以這種標(biāo)準(zhǔn)考察，可以看出37部地方檔案行政規(guī)章大多屬于順序結(jié)構(gòu)，少數(shù)屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu)。擁有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的這些法規(guī)分成總則、附則、章等若干部分，各部分都有標(biāo)題，條文也較多，要件數(shù)量多而且全面。

從法規(guī)條文排列結(jié)構(gòu)來(lái)看，根據(jù)我國(guó)《立法法》第五十四條規(guī)定，法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目，編、章、節(jié)、條的序號(hào)用中文數(shù)字依次表述，款不編序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)中文數(shù)字加括號(hào)依次表述，目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。其中8部由總則、分則、附則等部分組成，有章、條、款之分，每一章都有標(biāo)題。全文5章4部，6章3部，7章1部。內(nèi)容最多有45條，最少也有22條。19部介于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間。要件多于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu)，沒(méi)有章的設(shè)置，也沒(méi)有各部分標(biāo)題、附則等要件，只有條、款之分，其中，最多的27條，最少的20條。從字?jǐn)?shù)看，最短的只有1094字（海南省重大活動(dòng)照片音像檔案管理暫行辦法），最長(zhǎng)的有4261個(gè)字（福建省國(guó)家檔案館管理辦法）；8部前有總則，后有附則，一般都是先總后分，最后是附則，構(gòu)成一個(gè)較完整的法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。地方立法必須具有地方特色，這是由地方立法的特性所決定的。然而，現(xiàn)行的一些地方性檔案規(guī)章，無(wú)論其體例結(jié)構(gòu)，還是其條款內(nèi)容，都和《檔案法》等國(guó)家有關(guān)檔案工作的法律、法規(guī)相雷同，甚至整條整款地照搬照轉(zhuǎn)，有的即使有一些特色，也只是整體重復(fù)下的局部字句的改動(dòng)，從中看不到多少在堅(jiān)持統(tǒng)一立法的前提下，因地制宜地創(chuàng)制符合本地區(qū)檔案工作實(shí)際的相關(guān)規(guī)定。這種簡(jiǎn)單重復(fù)國(guó)家立法的地方性檔案法規(guī)、規(guī)章，由于地方特色不明顯、針對(duì)性不強(qiáng)，因而失去其存在的意義和價(jià)值。因此，地方檔案規(guī)章要突出地方特色，避免為立法而立法，盡量減少與上位法的雷同，就不必拘泥形式結(jié)構(gòu)的完整?？梢赃x擇簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)，凡是上位法已經(jīng)規(guī)定的條款和內(nèi)容不再重復(fù)表述。根據(jù)本地實(shí)際，有幾條就列幾條，增強(qiáng)針對(duì)性，講究適用性，提高地方檔案法規(guī)存在的價(jià)值和意義。

全國(guó)各省市37個(gè)檔案行政規(guī)章統(tǒng)計(jì)表

（4）名稱。檔案行政規(guī)章的名稱反映它的內(nèi)容范圍，說(shuō)明其效力等級(jí)。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于制定行政規(guī)章方面的法規(guī)，制定檔案行政規(guī)章尚沒(méi)有統(tǒng)一的要求，檔案行政規(guī)章的名稱也未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。因此，檔案行政規(guī)章名稱的使用相對(duì)檔案法律和檔案行政法規(guī)來(lái)說(shuō)比較繁雜，大致有條例、辦法、通則、規(guī)定、規(guī)范、決定、方案、意見(jiàn)、程序、通知、通告、標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則等。《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱條例。根據(jù)該條例規(guī)定，條例這一名稱為行政法規(guī)所專用。除此而外，檔案行政規(guī)章名稱使用哪些，怎樣使用，需要認(rèn)真研究，作出統(tǒng)一規(guī)定。

2.內(nèi)容比較。通過(guò)內(nèi)容比較我們可以看出，在地方檔案規(guī)章中涉及檔案收集、重大活動(dòng)檔案管理、檔案館管理、檔案登記和城建檔案管理這五方面的內(nèi)容較多，均有四到五個(gè)省份提及，看得出來(lái)這五方面是地方檔案行政規(guī)章中較為重視的方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理、檔案征集、合營(yíng)檔案管理、破產(chǎn)企業(yè)檔案管理、檔案利用、開(kāi)放檔案、移民檔案、非國(guó)有檔案管理、行政執(zhí)法檔案工作等方面，規(guī)章稍有提及。從地方檔案行政規(guī)章的內(nèi)容，完全可以推斷出地方對(duì)檔案法規(guī)的重視度。我們從檔案收集、重大活動(dòng)檔案管理、檔案館管理、檔案登記和城建檔案管理這五方面進(jìn)行規(guī)章比較。

（1）收集。行政規(guī)章涉及檔案收集的省份有河北、云南、廣東、天津等四個(gè)省市，這四個(gè)省市在收集方面的行政規(guī)章對(duì)于收集范圍、移交期限、捐贈(zèng)檔案均有提及，不同的地方卻各有特色。《河北省檔案收集管理辦法》中提到了檔案?jìng)浞莺蛿?shù)字化，以及對(duì)檔案的真?zhèn)魏蛢r(jià)值有異議的，可以提出鑒定、評(píng)估申請(qǐng)；《云南省檔案館收集檔案范圍細(xì)則》最具特色的就是特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化建設(shè)檔案的收集，因?yàn)樵颇鲜巧贁?shù)民族聚集地，所以就有很多具有民族特色的檔案的收集；《廣東省檔案館收集檔案范圍實(shí)施細(xì)則》提到破產(chǎn)國(guó)企、撤并機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位檔案的收集；《天津市檔案收集辦法》提到了檔案工作人員相關(guān)行為的處罰。

（2）重大活動(dòng)。行政規(guī)章涉及重大活動(dòng)檔案的省份有山東、湖北、海南、浙江、內(nèi)蒙古、福建等六個(gè)，其中前五個(gè)的結(jié)構(gòu)是順序，最后一個(gè)是總分附的結(jié)構(gòu)，因此，其行政規(guī)章比較的繁復(fù)。他們都對(duì)重大活動(dòng)有解釋，并對(duì)其收集移交都有收錄?！渡綎|省重大活動(dòng)檔案管理辦法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)重大活動(dòng)檔案管理辦法》對(duì)建立重大活動(dòng)檔案專題目錄和相關(guān)違法處罰有較為一致的認(rèn)定?！逗笔≈卮蠡顒?dòng)檔案管理試行辦法》規(guī)定，重大活動(dòng)形成的全部檔案材料應(yīng)獨(dú)立構(gòu)成全宗較為特色?！逗Ｄ鲜≈卮蠡顒?dòng)照片音像檔案管理暫行辦法》則要求對(duì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；《浙江省重大活動(dòng)檔案管理辦法》則對(duì)于檔案開(kāi)發(fā)利用有新的視角、觀點(diǎn)。

（3）檔案館。關(guān)于檔案館的行政規(guī)章，我國(guó)各省的設(shè)置都大致相似，其中四川、浙江、福建采用的是分章結(jié)構(gòu)，陜西、上海則是順序結(jié)構(gòu)。《四川省國(guó)家檔案館管理辦法》側(cè)重檔案館建設(shè)、開(kāi)放；《浙江省國(guó)家檔案館管理辦法》、《福建省國(guó)家檔案館管理辦法》相較于前者多了保障，即庫(kù)館建設(shè)；《陜西省各類檔案館管理辦法》、《上海市檔案館設(shè)置管理辦法》由于是按順序闡述，因此相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)比較簡(jiǎn)單。

（4）檔案登記。檔案登記方面有五個(gè)省，分別是湖北、浙江、江西、福建、寧夏等，它們都對(duì)登記的內(nèi)容和范圍有限定。《湖北省檔案登記辦法》特別提到了變更登記等相關(guān)事宜；《浙江省檔案登記備份管理辦法》對(duì)于備份數(shù)據(jù)的登記較為重視；《江西省檔案登記辦法》對(duì)于登記培訓(xùn)、更新制度、破產(chǎn)辦理、登記證等有較為詳細(xì)的規(guī)定，也提出了很多較為新穎的想法?！陡＝ㄊn案登記暫行辦法》里提出來(lái)登記時(shí)要填寫登記辦理表，使登記更加的制度化。

（5）城建檔案。城建檔案規(guī)章制度的結(jié)構(gòu)為順序的是浙江和天津，總分附結(jié)構(gòu)的是江蘇、重慶、上海，《江蘇省城建檔案管理辦法》、《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》、《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》、《天津市城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》、《上海市城市建設(shè)檔案管理暫行辦法》都對(duì)檔案管理進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。其中，天津提出城建檔案管理人員應(yīng)當(dāng)具備城建檔案管理專業(yè)知識(shí)，依法取得崗位資格證書并持證上崗；上海專門提出竣工圖的編制和報(bào)送。

通過(guò)上述形式和內(nèi)容上的比較，可以看出，地方檔案行政規(guī)章雖然在法律效力、地位等方面不及檔案法規(guī)，但是其對(duì)于地方檔案的管理有著檔案法規(guī)所無(wú)法比擬的細(xì)致。正是因?yàn)榈胤綑n案行政規(guī)章，才使得我國(guó)浩如煙海的檔案有了基本的保障。

三、存在的問(wèn)題

1.數(shù)量少導(dǎo)致內(nèi)容不全。通過(guò)各省檔案信息網(wǎng)站查找我國(guó)的地方檔案行政規(guī)章，數(shù)量極為有限，僅僅只有37個(gè)。地方檔案行政規(guī)章是用來(lái)規(guī)范細(xì)化地方檔案事業(yè)中出現(xiàn)的一些細(xì)小的、與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況有沖突而沒(méi)有被檔案法規(guī)明確提出來(lái)的問(wèn)題，但是現(xiàn)在從其數(shù)量上來(lái)看，我國(guó)地方檔案行政規(guī)章的這個(gè)功能起不到應(yīng)有的作用。數(shù)量少自然會(huì)有很多在檔案實(shí)際工作中出現(xiàn)的問(wèn)題不能夠在地方檔案行政規(guī)章中有相關(guān)規(guī)定。

2.地方特色不突出。地方制定適合本地區(qū)的檔案行政規(guī)章，很大一部分原因就是希望行政規(guī)章能夠規(guī)范當(dāng)?shù)貥O具特色的檔案管理，但是從比較看來(lái)地方檔案行政規(guī)章的特色不夠明顯，比如：福建是沿海省份，一定會(huì)有有關(guān)港口方面的檔案需要管理。但是在福建的三個(gè)檔案行政規(guī)章《福建省檔案登記暫行辦法》、《福建省重大活動(dòng)檔案管理辦法》、《福建省國(guó)家檔案館管理辦法》中均沒(méi)有提及港口檔案，它沒(méi)有緊跟自身特點(diǎn)來(lái)制定。

3.公眾不了解地方檔案行政規(guī)章?？梢哉f(shuō)近幾年我國(guó)的法律才逐漸普及，公眾對(duì)于檔案行政規(guī)章不熟悉也是可以預(yù)料到的。地方檔案行政規(guī)章是我國(guó)檔案法制體系的基礎(chǔ)，如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的話，那么地方檔案行政規(guī)章就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。地方檔案行政規(guī)章只有被公眾了解并運(yùn)用才能發(fā)揮檔案行政規(guī)章的用處。

四、對(duì)策

1.國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)地方制定檔案行政規(guī)章。我國(guó)應(yīng)該在每年舉行的全國(guó)檔案工作會(huì)議上鼓勵(lì)地方政府加快促進(jìn)地方檔案行政規(guī)章的制定，像這種全國(guó)性的會(huì)議上提及的議題，之后都會(huì)成為本行業(yè)極力推進(jìn)的方向。這就需要國(guó)家檔案部門推進(jìn)法治建設(shè)。

2.針對(duì)地方特色制定行政規(guī)章。僅僅靠數(shù)量上多制定地方檔案行政規(guī)章還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們需要的不僅是數(shù)量上的，更多的是要保證本地特色的行政規(guī)章。特色是針對(duì)地方實(shí)際工作情況的，這樣的地方檔案行政規(guī)章才是我們真正需要的，才會(huì)促進(jìn)地方檔案事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)檔案事業(yè)的完善。

3.大力宣傳地方檔案行政規(guī)章。宣傳地方檔案行政規(guī)章的道路很漫長(zhǎng)，我們需要在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上借助現(xiàn)代化的新型宣傳方式來(lái)宣傳我們的行政規(guī)章，例如檔案館定期舉辦法規(guī)展覽，同時(shí)在檔案信息網(wǎng)站上對(duì)于展覽實(shí)況進(jìn)行圖片或是視頻轉(zhuǎn)播，讓不能夠到現(xiàn)場(chǎng)的公眾了解，這樣就輕而易舉增加了一種宣傳。還可以利用微博、微信等公眾賬號(hào)定期推送有關(guān)的地方檔案行政規(guī)章的介紹。普及地方檔案行政規(guī)章的道路還很漫長(zhǎng)，我們要堅(jiān)定不移地走下去。

[1]劉迎紅，彭薇薇.我國(guó)檔案行政規(guī)章建設(shè)概覽[J].云南檔案，2012（2）.

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[16]湖北檔案信息網(wǎng).政策法規(guī)[EB/OL].http://www.hbda.gov.cn/ne ws.do?method=showNewsList&netyId=222

[17]瓊蘭閣海南檔案信息網(wǎng).政策法規(guī)[EB/OL].http://archives.hainan.gov.cn/web/default/menuChild_menu.jsp?menuName=%E6%94% BF%E7%AD%96%E6%B3%95%E8%A7%84&menuId=YWVhNWNmZjgtOGNlNi00Y2FhLWE1NmUtYTA4NmQ0YzVhMTQ0

[18]上海檔案信息網(wǎng).政策法規(guī)[EB/OL].http://www.archives.sh.cn/ zcfg/fgwj/

[19]江蘇檔案.地方性法規(guī)[EB/OL].http://www.dajs.gov.cn/col/col 1642/index.html

[20]浙江檔案網(wǎng).政策法規(guī)[EB/OL].http://www.zjda.gov.cn/jgzw/zc fg/gjzcfg/

★作者余亞浩為福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)闄n案信息資源開(kāi)發(fā)利用研究。

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2016-09-21