利用“三塊地”促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的思考

■吳康軍

利用“三塊地”促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的思考

■吳康軍

黨的十九大報(bào)告令人振奮地提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。指出“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”。這讓還留在土地上的農(nóng)民吃上了“定心丸”。報(bào)告還提出“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道”。依托農(nóng)村承包地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三塊地”，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)流動(dòng)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)附加值，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村和諧繁榮。這是當(dāng)前和今后上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的方向，也是貫徹落實(shí)黨的十九大精神要求所在。

一、目前農(nóng)村“三塊地”在推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題

（一）農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的問(wèn)題

1.土地自行流轉(zhuǎn)阻礙規(guī)模經(jīng)營(yíng)。雖然目前農(nóng)村承包地由承包人委托村統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的方式占據(jù)主流，但承包人在合同期滿后將會(huì)出現(xiàn)自行流轉(zhuǎn)的可能。其根本原因是現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)偏低，達(dá)不到承包人的預(yù)期。如果以市場(chǎng)議價(jià)方式自行流轉(zhuǎn)的話，能拿到更多的流轉(zhuǎn)費(fèi)。但自行流轉(zhuǎn)帶來(lái)問(wèn)題不可忽視。第一，管理難度較大，由于項(xiàng)目無(wú)序進(jìn)入，往往會(huì)出現(xiàn)土地過(guò)度利用、安全隱患等危害。第二，在確權(quán)確地的地區(qū)，一旦有農(nóng)戶退出統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，則會(huì)對(duì)規(guī)劃和適度規(guī)模生產(chǎn)產(chǎn)生很大的破壞性。第三，由于承包方承包期得不到保障，影響其土地投入和設(shè)施建設(shè)的熱情。

2.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)產(chǎn)業(yè)融合意識(shí)不強(qiáng)。目前土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)農(nóng)民帶動(dòng)作用不強(qiáng)。大部分合作社和龍頭企業(yè)，“有社無(wú)合作”，對(duì)周邊農(nóng)戶“不帶動(dòng)不聯(lián)系”。不同行業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體相互之間合作少，產(chǎn)業(yè)之間融合意愿不強(qiáng)。值得一提的是，在部分土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了再租現(xiàn)象，土地流入方拿政府補(bǔ)貼的租金差價(jià)，而再租人為了獲得較多收益，往往過(guò)度利用土地，土地得不到休作，出現(xiàn)土壤地力遭到嚴(yán)重破壞、違章搭建田間窩棚等現(xiàn)象。既造成了一定的社會(huì)危害，也影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還減少了承包人土地收益。

（二）農(nóng)村宅基地綜合利用低效

1.現(xiàn)有政策對(duì)宅基地綜合利用效率不高。從政策上看，上海市目前對(duì)利用農(nóng)民宅基地從事二、三產(chǎn)業(yè)持鼓勵(lì)態(tài)度，《上海市工商行政管理局關(guān)于鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定：“允許農(nóng)民以宅基地房屋自營(yíng)或出租給他人開(kāi)辦個(gè)體工商戶從事小型商業(yè)零售、‘農(nóng)家樂(lè)’等與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者作為農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所?！钡悄壳敖紖^(qū)利用宅基地從事二、三產(chǎn)業(yè)較少，主要以出租房屋為主。究其原因是目前利用宅基地發(fā)展休閑旅游等第三產(chǎn)業(yè)缺乏政策扶持和引導(dǎo)，廣大經(jīng)營(yíng)主體也缺乏利用宅基地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的意識(shí)。

2.農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)脫節(jié)。自2007年就已完成郊區(qū)中心村村域規(guī)劃，但因村域規(guī)劃與區(qū)級(jí)總體規(guī)劃不匹配和資金不足等原因，仍有大部分的中心村尚未建設(shè)，造成各區(qū)宅基地管理仍處于無(wú)序狀態(tài)，全區(qū)宅基地大部分仍呈零散分布，土地集約化利用程度較低，影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；蜆?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。另外，現(xiàn)已建成的中心村，也因無(wú)產(chǎn)業(yè)支撐而出現(xiàn)空置的情況。

（三）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃使用難以落地

1.集建區(qū)外規(guī)劃引領(lǐng)偏弱，統(tǒng)籌管理不夠。與集建區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃覆蓋程度較高以及精細(xì)化管理相比，集建區(qū)外的廣大農(nóng)村地區(qū)缺少綜合性規(guī)劃管理平臺(tái)。尤其在建設(shè)用地資源稀缺的情況下，作為重要儲(chǔ)備資源的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，由于涉及農(nóng)村資產(chǎn)管理、建設(shè)用地管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理等多個(gè)部門(mén)，因此尚沒(méi)有一個(gè)部門(mén)可以統(tǒng)籌管理，致使在推進(jìn)規(guī)劃編制、減量化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、集體資產(chǎn)監(jiān)管運(yùn)用等工作中存在幾條腿走路的情況。

2.土地減量化后村建設(shè)用地缺乏，發(fā)展?jié)摿κ芟蕖Ｄ壳?，按照市、區(qū)的減量化工作政策和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上企業(yè)低效低能的現(xiàn)狀，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將是減量復(fù)墾的重點(diǎn)。但是目前二、三產(chǎn)業(yè)正處在規(guī)劃部署的階段，今后的發(fā)展需要建設(shè)用地，而存量的建設(shè)用地卻在逐年遞減，盡管有“拆三還一”政策，但限于規(guī)劃審批、指標(biāo)回購(gòu)等多種限制，目前大多數(shù)鎮(zhèn)還處于政策“放空”狀態(tài)。

3.集體土地收益管理不足，造血功能較弱。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地減量復(fù)墾以后，村集體一般都可獲得可觀的一次性土地收益和的土地流轉(zhuǎn)收益。在政策設(shè)計(jì)上，這將作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的補(bǔ)償。但是對(duì)于這部分資金歸誰(shuí)，都還沒(méi)有指向性規(guī)定。怎樣用好土地收益，實(shí)現(xiàn)持續(xù)“造血”，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，扶持農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這是擺在各級(jí)政府面前亟待考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

4.設(shè)施農(nóng)用地與集體建設(shè)用地“混崗”，政策風(fēng)險(xiǎn)較大。集建區(qū)外，由于設(shè)施農(nóng)用地上的生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施，如玻璃溫室、倉(cāng)庫(kù)等在外部形態(tài)上與集體建設(shè)用地形態(tài)相似，因此，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目尤其是農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目中，往往會(huì)打設(shè)施農(nóng)用地“擦邊球”，借設(shè)施農(nóng)用地名來(lái)行建設(shè)用地之實(shí)，這也是發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合面臨的最現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、利用“三塊地”推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的思考

（一）摸清承包地底數(shù)，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，為農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展打好基礎(chǔ)

1.統(tǒng)一口徑摸清底數(shù)，完善土地確權(quán)方案。各部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作，形成合力，全面核準(zhǔn)農(nóng)用地、耕地和承包地面積，強(qiáng)化地籍信息化管理系統(tǒng)的運(yùn)用，縱向、橫向統(tǒng)一計(jì)算口徑。盡早出臺(tái)二輪承包期屆滿后的延包辦法，在完成承包地面積核查的基礎(chǔ)上，厘清承包面積與實(shí)種面積的數(shù)據(jù)，切實(shí)解決“歷史遺留問(wèn)題”，在保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)為一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展做好準(zhǔn)備。

2.探索統(tǒng)一流轉(zhuǎn)模式，完善項(xiàng)目招標(biāo)制度。建立健全承包地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)模式，引導(dǎo)農(nóng)民承包地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。第一，要建立農(nóng)業(yè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，提高土地價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能級(jí)。第二，合理安排承包人土地流出年限，方便一、二、三產(chǎn)業(yè)融合穩(wěn)定長(zhǎng)期發(fā)展。第三，建立二次分配等制度，確保村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)工作中獲得的差價(jià)全額反哺承包人。第四，建議以鎮(zhèn)或村為單位，適當(dāng)建立拉高補(bǔ)低、以豐補(bǔ)歉等制度，平衡承包人利益，以順利完成市下達(dá)的保農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)任務(wù)。第五，要探索劣質(zhì)項(xiàng)目退出制度，以免經(jīng)營(yíng)不善的項(xiàng)目長(zhǎng)期占用承包地。

（二）充分利用宅基地，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

1.用好政策，積極探索利用新模式。出臺(tái)扶持政策，在確保農(nóng)民居住需求的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者利用農(nóng)民宅基地上的建筑物發(fā)展產(chǎn)業(yè)，可以項(xiàng)目形式申請(qǐng)翻建或擇址另建，適當(dāng)擴(kuò)大宅基建筑物面積。引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者積極吸收有宅基地的農(nóng)民為員工參與第六產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以達(dá)到不僅利用空置、閑置宅基地，并且能利用有人居住的宅基地上建筑物空閑面積的目的，充分?jǐn)U大宅基地的產(chǎn)業(yè)利用潛力。同時(shí)逐步探索將有政策風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地有序退出第六產(chǎn)業(yè)，確保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

2.科學(xué)規(guī)劃，大力促進(jìn)農(nóng)村“產(chǎn)城人文融合”。緊緊圍繞各地區(qū)村莊的地域和資源稟賦，完善全區(qū)中心村村域規(guī)劃，系統(tǒng)規(guī)劃保護(hù)村、保留村、撤并村和農(nóng)民集中居住點(diǎn)，同時(shí)統(tǒng)籌村莊規(guī)劃和一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成片區(qū)的整體功能和特色民居，做好農(nóng)村的“產(chǎn)城人文融合”這篇文章，充分提高土地利用率。

（三）盤(pán)活集體資產(chǎn)，助力一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

1.厘清部門(mén)職責(zé)，統(tǒng)一規(guī)范管理。一是加強(qiáng)各部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組建集建區(qū)外綜合管理工作小組。結(jié)合正在開(kāi)展的環(huán)境綜合整治工作，組建集建區(qū)外綜合管理工作組，統(tǒng)籌做好集建區(qū)外規(guī)劃管理工作。二是盡快梳理摸清集建區(qū)外集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地底數(shù)，為推進(jìn)減量化工作及后續(xù)管理打好基礎(chǔ)。三是調(diào)動(dòng)好鎮(zhèn)的積極性，幫助指導(dǎo)各鎮(zhèn)準(zhǔn)確定位、科學(xué)規(guī)劃，甄選有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的戰(zhàn)略合作者，監(jiān)督落實(shí)好農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益保障。四是加強(qiáng)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管，對(duì)國(guó)土二調(diào)底板已經(jīng)更正為集體建設(shè)用地的設(shè)施農(nóng)用地要盡快辦理更正手續(xù)。

2.加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，保持發(fā)展后勁。鎮(zhèn)級(jí)層面要用足用好“拆三還一”政策，結(jié)合“十三五”規(guī)劃編制，盡快對(duì)“還一”的用地指標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，突出重點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)平衡各村對(duì)發(fā)展的需求。在一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的背景下，可將集體建設(shè)用地指標(biāo)在前期規(guī)劃中用作二、三產(chǎn)業(yè)配套，在保留用地指標(biāo)的同時(shí)，避免新的污染、安全隱患和低效企業(yè)產(chǎn)生。

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