農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)
——“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”閔行改革回顧

■王 靜 魯文明

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)
——“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”閔行改革回顧

■王 靜 魯文明

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村改革走過(guò)了近40年的歷程?？梢哉f(shuō)，30多年的改革過(guò)程是不斷解放思想、改革開(kāi)放的過(guò)程。自從1978年召開(kāi)黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始了以“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為主要形式的經(jīng)濟(jì)改革，隨后啟動(dòng)了稅費(fèi)改革、農(nóng)村綜合改革和土地經(jīng)營(yíng)制度改革等等。在實(shí)踐中人們認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村改革的深水區(qū)就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。如人類的土地制度延續(xù)了上千年，所以研究土地制度有歷史脈絡(luò)可作借鑒，但是相對(duì)而言，我國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革卻是“前無(wú)古人”的。作為上海唯一的全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，閔行探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)得到了中央、國(guó)家有關(guān)部委及上海市委市政府有關(guān)部門的高度重視，閔行同志也曾代表基層赴京參與修改制定國(guó)家層面的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策意見(jiàn)。這個(gè)“中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)”已于2016年底頒布，從“意見(jiàn)”內(nèi)容來(lái)看，已充分肯定了包括上海閔行在內(nèi)的全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。

一、閔行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的動(dòng)因與必要性

隨著城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，大量農(nóng)村土地被征用，多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)居，面臨集體資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)不明等問(wèn)題凸顯，急需解決集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益分配、主體缺位、產(chǎn)權(quán)虛置等制度矛盾，急需解決是否保留和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收問(wèn)題。實(shí)踐證明，建立以股份合作制為主要形式、具有獨(dú)立法人地位的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的最佳選擇。

（一）切實(shí)解決集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明、主體模糊的需要

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展后，閔行區(qū)已經(jīng)積累了相當(dāng)規(guī)模的集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)雖然名義上歸農(nóng)民所有，但實(shí)際上資產(chǎn)的使用處置權(quán)主要集中在少數(shù)村干部手中。由于缺乏一套公開(kāi)透明的運(yùn)行機(jī)制，多數(shù)農(nóng)民對(duì)村集體有多少“家底”、怎么經(jīng)營(yíng)管理并不清楚，農(nóng)民群眾作為資產(chǎn)所有者地位虛置。造成許多地方的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上變成了一種特殊的“干部經(jīng)濟(jì)”。正如一份調(diào)研報(bào)告中反映，有的村總資產(chǎn)已達(dá)幾億元，但農(nóng)民近10年來(lái)的增收幅度僅有200元左右。因此，要從產(chǎn)權(quán)制度層面把原來(lái)“共同共有、產(chǎn)權(quán)虛置”的集體合作體制改為“按份共有”的股份制產(chǎn)權(quán)模式，使農(nóng)民真正共享集體經(jīng)濟(jì)和改革發(fā)展成果。

（二）完善管理制度建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要

多年以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直沿襲人民公社《六十條》的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟(jì)體制，無(wú)法實(shí)行工商登記，是非獨(dú)立法人，因此無(wú)法獨(dú)立地走向市場(chǎng)，也無(wú)法形成理事會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和管理制度。這導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、管理不嚴(yán)，而主要依靠鎮(zhèn)、村、組三級(jí)干部管理，集體經(jīng)濟(jì)組織成員缺乏知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。例如，有的街鎮(zhèn)將大量社會(huì)公益性項(xiàng)目向下攤派，由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)建設(shè)配套資金；有的集體經(jīng)濟(jì)組織投資、資產(chǎn)租賃等缺乏民主決策程序等等。因此，需要開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)行政資、村資分離，建立科學(xué)的集體資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（三）健全監(jiān)督機(jī)制保全和擴(kuò)大集體資產(chǎn)的需要

改革前，農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)決策大多由村干部說(shuō)了算，盡管采取了村務(wù)公開(kāi)、成立村民理財(cái)小組等多種舉措，但集體資產(chǎn)監(jiān)督乏力的問(wèn)題一直沒(méi)有從根本上得到解決。同時(shí)，現(xiàn)有的集體資產(chǎn)要想在當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境中求得生存和發(fā)展，就必須提高資產(chǎn)的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，完善監(jiān)督機(jī)制，建立既相互制衡監(jiān)督，又密切配合的管理體制，不斷增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)能力。

（四）完善民主決策機(jī)制建設(shè)和諧社會(huì)的需要

在集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理、交易出讓和收益分配中，挪用、侵占、私分、截留、平調(diào)集體資產(chǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由此引發(fā)的如資產(chǎn)不實(shí)、壞賬不良資產(chǎn)較多等問(wèn)題逐漸增多，造成集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)管理層和經(jīng)營(yíng)者不信任、不滿意。矛盾逐步積累，造成干群關(guān)系緊張，極易引發(fā)農(nóng)民上訪、集訪量攀升，影響了社會(huì)穩(wěn)定，制約集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，要推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新民主決策機(jī)制，密切黨群干群關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（五）建立發(fā)展機(jī)制促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既要承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障、各種福利等支出，又要承擔(dān)修橋鋪路、水電設(shè)施維護(hù)等公共事業(yè)費(fèi)用，開(kāi)支逐年增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海近郊一個(gè)村的年可支配收入須在200萬(wàn)元左右，遠(yuǎn)郊村年可支配收入也要50萬(wàn)元～100萬(wàn)元，才能維持村組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。以往依靠廠房、倉(cāng)儲(chǔ)出租等項(xiàng)目取得經(jīng)濟(jì)效益，隨著土地征用或拆違，不僅發(fā)展空間受阻，而且原有的生存基礎(chǔ)也逐漸削弱。加之有些干部能力和水平不高，使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期停滯不前。雖然在城市化進(jìn)程中實(shí)施了征地留用地制度，但土地指標(biāo)、規(guī)劃選址遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，要建立發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，原有的集體經(jīng)濟(jì)合作體制已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制,開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。

二、閔行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程與主要做法

人民群眾是創(chuàng)造歷史的真正英雄。作為城市化進(jìn)程較快地區(qū)，同在全市率先進(jìn)行國(guó)有和集體企業(yè)體制改革一樣，閔行憑著敢為人先的精神，村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作在上海起步最早。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革浪潮中，閔行區(qū)以維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好農(nóng)民利益為主線，通過(guò)一系列制度安排和機(jī)制創(chuàng)新，不斷奏響了精彩的時(shí)代樂(lè)章。

（一）改革進(jìn)程

1.探索試點(diǎn)階段（1993－2002年）。1993年，在閔行區(qū)各級(jí)黨委政府關(guān)心指導(dǎo)下，華漕鎮(zhèn)虹光村為解決撤制村隊(duì)中集體資產(chǎn)處置問(wèn)題，率先探索實(shí)施了村級(jí)股份合作制改革；2000年又繼續(xù)在虹橋鎮(zhèn)虹五村開(kāi)展村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。閔行主要在虹橋等集中城市化地區(qū)針對(duì)集體資產(chǎn)處置問(wèn)題，開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，改革政策也處于探索階段。2002年區(qū)委二屆十四次全會(huì)和區(qū)第三次黨代會(huì)正式提出實(shí)施村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。區(qū)委政策研究室牽頭，組織有關(guān)部門深入基層調(diào)研，走訪深圳、濟(jì)南及江浙等國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)，結(jié)合閔行實(shí)際情況，開(kāi)始研究制定有關(guān)政策文件，并加強(qiáng)具體的工作指導(dǎo)。

2.擴(kuò)大試點(diǎn)階段（2003－2010年）。區(qū)委、區(qū)政府2003年出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作的意見(jiàn)》，2005年制定了《閔行區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施規(guī)則》。這標(biāo)志著全區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入了完善政策擴(kuò)大試點(diǎn)階段。隨后，區(qū)、鎮(zhèn)都成立了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。根據(jù)改革實(shí)際中出現(xiàn)的新情況、新需求和新問(wèn)題，重點(diǎn)在七寶鎮(zhèn)九星村探索研究了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好及資產(chǎn)量大的村改制、是否設(shè)置集體股和是否保留干部崗位股等有關(guān)問(wèn)題。在九星村分步改革取得一系列成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步穩(wěn)妥推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)改革工作，2009年又出臺(tái)了完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作的補(bǔ)充文件。

3.全面推進(jìn)階段（2011－2016年）。在經(jīng)過(guò)充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，2011年區(qū)委、區(qū)政府組織召開(kāi)了全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)大會(huì)，并下發(fā)了改革指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施規(guī)則，明確提出“采取多種形式，全面推進(jìn)我區(qū)各村、各鎮(zhèn)（新虹街道、莘莊工業(yè)區(qū)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，爭(zhēng)取3年基本完成，5年全面完成”的改革目標(biāo)。這標(biāo)志著閔行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革工作進(jìn)入全面推進(jìn)階段。同時(shí)，2010年底新一輪全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)啟動(dòng)后，閔行區(qū)兩次被列為“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”試點(diǎn)，承擔(dān)著多種形式開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的試驗(yàn)任務(wù)，進(jìn)一步完善改革和深化改革。2016年底，閔行區(qū)共有137個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織完成產(chǎn)權(quán)制度改革工作，占全區(qū)應(yīng)改總量144個(gè)的95%，約有29萬(wàn)余成員變成股民，持有集體資產(chǎn)股份75億余元。改革組建新集體經(jīng)濟(jì)組織133個(gè)，其中公司制17個(gè)、社區(qū)股份合作社13個(gè)、村經(jīng)濟(jì)合作社97個(gè)、土地股份合作社6個(gè)。另外，探索完成了虹橋鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)改革。

（二）主要做法

國(guó)家有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“閔行區(qū)是全國(guó)唯一以多種形式推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革為試驗(yàn)項(xiàng)目的全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，是全國(guó)最早進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的地區(qū)之一”。確實(shí)，閔行區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，既敢為人先、大膽創(chuàng)新，又注重現(xiàn)實(shí)、一切從實(shí)際出發(fā)，走出了符合實(shí)際的閔行改革之路。尤其是在閔行被確定為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)以后，思路更廣，步子更大。

1.明確思路。（1）撤村改制與不撤村改革相結(jié)合。閔行人明白，簡(jiǎn)單的、不動(dòng)根本性利益格局的小打小鬧而所謂的“改革”，只會(huì)流于形式，意義不大。閔行由通過(guò)資產(chǎn)量化、投資入股、按股分紅、設(shè)立為工商登記的企業(yè)法人的撤村改制，與通過(guò)資產(chǎn)量化、明晰產(chǎn)權(quán)、由政府發(fā)放登記證書(shū)的非法人企業(yè)的不撤村改革相結(jié)合，改變以往存在的不撤村不好改的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，從根本上解決集體資產(chǎn)“人人有份，又人人無(wú)份”和集體資產(chǎn)缺乏群眾監(jiān)管的問(wèn)題。對(duì)于資產(chǎn)總量較小，資產(chǎn)質(zhì)量較差或發(fā)展空間較小的村集體經(jīng)濟(jì)組織，可采用改革的模式實(shí)施，即以明晰產(chǎn)權(quán)為主，也就是確定農(nóng)民各自在集體經(jīng)濟(jì)中的所占份額，而不再單純以貨幣形式量化資產(chǎn)。（2）創(chuàng)新改革形式。在改革推進(jìn)中，閔行區(qū)實(shí)行“因地制宜、分類指導(dǎo)，形式多樣、一村一策”的工作方針，形成了組織形式、入股方式、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置等“四個(gè)多樣性”。例如股權(quán)設(shè)置上有股份制與份額制兩種，有些集體明確了份額但沒(méi)有折價(jià)，有些集體以貨幣化的股份為主。（3）擴(kuò)大改革范圍。以村級(jí)改革為主，向鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)改革推進(jìn)。在全面推進(jìn)村級(jí)改革的同時(shí)，開(kāi)展并完成虹橋鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級(jí)改革試點(diǎn)，摸清其余街鎮(zhèn)清產(chǎn)核資與產(chǎn)權(quán)界定等有關(guān)情況。

2.規(guī)范操作。改革推進(jìn)中每一個(gè)環(huán)節(jié)都必須得到老百姓的認(rèn)可，絕不能倉(cāng)促行事或在某些環(huán)節(jié)上走過(guò)場(chǎng)。一般規(guī)范的程序有以下幾點(diǎn)：（1）組建工作班子設(shè)計(jì)改革方案。根據(jù)實(shí)際，組建以成員代表和基層干部為主的工作班子，其中成員代表必須占有一定比例，鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理部門和人大、紀(jì)檢成員要參加。主要是深入村組加強(qiáng)調(diào)查研究，梳理改革思路,制定改革方案。加強(qiáng)政策解讀，發(fā)放通俗易懂的宣傳材料,讓基層干部群眾了解改革精神和政策要求。方案經(jīng)鎮(zhèn)、村成員代表會(huì)議通過(guò)后報(bào)上級(jí)審批。（2）開(kāi)展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資,摸清集體家底,健全管理制度,防止資產(chǎn)流失。清產(chǎn)核資以鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為主，以集體建設(shè)用地、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為輔。對(duì)于撤村改制的，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通過(guò)審計(jì)或評(píng)估，實(shí)行全部資產(chǎn)股份量化。不撤村改革的，實(shí)行經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化，集體土地和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)入臺(tái)賬但不量化。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與集體土地的收益納入分配。在執(zhí)行中，加強(qiáng)監(jiān)督檢查,嚴(yán)肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)益等行為。（3）確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī),按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則,閔行區(qū)將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格分為兩類：一是原始資格，指1956年將私有財(cái)產(chǎn)投入到高級(jí)合作社的農(nóng)民和其后出生并戶籍在村的農(nóng)民。二是法定遷入資格，指因婚姻、收養(yǎng)、政策移民等遷入集體經(jīng)濟(jì)組織的自然人。這些成員是集體資產(chǎn)的享有者。此外還有另一類成員，他們?cè)?jīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，后來(lái)因征地等原因轉(zhuǎn)為居民，他們離開(kāi)的時(shí)候并沒(méi)有帶走集體資產(chǎn)，這類成員也讓其分享集體資產(chǎn)。通過(guò)明確成員資格與股份，實(shí)行集體資產(chǎn)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員按份共有、收益共享。（4）組建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。通過(guò)改革，閔行區(qū)根據(jù)不同的適用范圍將集體經(jīng)濟(jì)組織改制為三種形式，雖然形式不同，但本質(zhì)上都是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的股份合作制。一種是公司制企業(yè)。對(duì)一些集體資產(chǎn)體量較大、收益較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織，改制后成立了以集體成員為股東的公司。另一種是社區(qū)股份合作社。主要是撤村改制的，因?yàn)椤豆痉ā芬?guī)定股東人數(shù)不超過(guò)50人，而撤制村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員都在1000人以上。為保護(hù)成員權(quán)益，創(chuàng)新了工商登記方式，參照農(nóng)民專業(yè)合作社向工商部門登記，取得法人資格。三是村經(jīng)濟(jì)合作社。針對(duì)公司制改革成本高、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，創(chuàng)設(shè)經(jīng)濟(jì)合作社這一經(jīng)濟(jì)主體，由區(qū)政府發(fā)放登記證明書(shū)，并領(lǐng)取組織機(jī)構(gòu)代碼證開(kāi)設(shè)銀行賬戶、建立會(huì)計(jì)制度，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理。

3.加強(qiáng)保障。為確保改革質(zhì)量，閔行區(qū)在政策、考評(píng)、監(jiān)管等方面給予保障。（1）落實(shí)政策保障，先后出臺(tái)“改革的指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施規(guī)則”等7項(xiàng)、配套政策17項(xiàng)，為改革保駕護(hù)航。（2）建立考評(píng)機(jī)制。一方面，對(duì)完成改革的村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施百分制考評(píng)，區(qū)鎮(zhèn)分別給予10萬(wàn)元－20萬(wàn)元工作支持獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面，將推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革工作列入對(duì)鎮(zhèn)、村主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核重要內(nèi)容。（3）健全監(jiān)管機(jī)制。建立健全農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管組織體系和各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外擔(dān)保、出借資金和對(duì)外投資行為監(jiān)管，開(kāi)展社會(huì)審計(jì)，全面推行農(nóng)村集體資產(chǎn)公開(kāi)招租，實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)分賬管理，推行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公務(wù)卡消費(fèi)改革，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)行為風(fēng)險(xiǎn)管控，全面實(shí)行“村財(cái)鎮(zhèn)管”。

三、閔行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得的基本成效

改革，是歷史經(jīng)驗(yàn)，是時(shí)代精神，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心動(dòng)力。閔行為農(nóng)民增收奠基的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)因改革而有所保全，改革是閔行“三農(nóng)”克難前進(jìn)的法寶。經(jīng)過(guò)20多年的改革實(shí)踐，閔行區(qū)基本形成了有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制，基本形成了每個(gè)成員公開(kāi)、公平、公正的利益保障機(jī)制，基本形成了促進(jìn)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）制度成效

改革后，一是明晰每個(gè)村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的產(chǎn)權(quán)份額，集體資產(chǎn)由村民共同共有變?yōu)榇迕癜捶莨灿?，產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本變化；二是由單一的按勞分配變?yōu)榘磩诜峙渑c按股分紅相結(jié)合，分配制度發(fā)生了根本變化；三是農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟(jì)的投資主體、決策主體和受益主體，治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。例如改革以前，條件好的鎮(zhèn)村會(huì)經(jīng)常發(fā)些實(shí)物或現(xiàn)金福利給農(nóng)民。但七寶鎮(zhèn)號(hào)上村村民魏德興說(shuō)：“作為集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的主人，農(nóng)民只有變成股民，把福利變成紅利，才是公開(kāi)公平公正的最好體現(xiàn)，名目繁多的福利，其實(shí)質(zhì)是對(duì)股東合法權(quán)益的侵犯?！?/p>

（二）經(jīng)濟(jì)成效

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)。通過(guò)改革，一方面村集體經(jīng)濟(jì)組織建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，為村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的體制環(huán)境；另一方面，農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)得以明晰，可以更好地行使當(dāng)家作主的權(quán)利，積極性和創(chuàng)造性得到充分調(diào)動(dòng)。據(jù)調(diào)查，2015年，30個(gè)公司制改革的凈資產(chǎn)由改制時(shí)19.66億元增長(zhǎng)到47.57億元，翻了一番多。梅隴鎮(zhèn)原華二村2005年改制時(shí)凈資產(chǎn)為8500萬(wàn)元，2015年達(dá)到2.05億元；年合同收入也由改制時(shí)的3300萬(wàn)元增加到8100萬(wàn)元。

2.農(nóng)民收入水平提高。改革明晰了產(chǎn)權(quán)，改變了集體資產(chǎn)看似“人人有份”，實(shí)際上“人人無(wú)份”的狀態(tài)，真正做到“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民開(kāi)始享有分紅，財(cái)產(chǎn)性收入持續(xù)增加，初步建立起農(nóng)民長(zhǎng)效增收機(jī)制。據(jù)調(diào)查，2015年全區(qū)有62家新的村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施了分紅，分紅總額達(dá)到4.4億元，人均分紅約3764元。虹橋鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級(jí)改革分紅2000萬(wàn)元，每個(gè)退休農(nóng)民拿到1000元。

（三）社會(huì)成效

1.農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。通過(guò)改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立了“三會(huì)四權(quán)”的制衡機(jī)制，集體資產(chǎn)實(shí)行“村財(cái)鎮(zhèn)管”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。對(duì)涉及成員切身利益的如投資、經(jīng)營(yíng)、收益分配等重大事項(xiàng)都由成員代表會(huì)議討論決定，改變了原來(lái)由少數(shù)干部掌控和隨意支配集體資產(chǎn)、監(jiān)督缺位的狀況，有效地遏制因資產(chǎn)處置不公、收益分配不平等問(wèn)題引發(fā)的上訪現(xiàn)象，黨群矛盾、干群矛盾得到有效化解。據(jù)調(diào)查，村民入股率由改革初期的70%上升到目前的90%以上（入股率高一分、穩(wěn)定就多一分）；村民滿意度達(dá)到95%以上。改革村無(wú)一集訪事件發(fā)生。同時(shí)，改革也促進(jìn)社區(qū)管理建設(shè)，改變了城中村面貌。例如，虹橋鎮(zhèn)試行“村居共建”，村黨支部書(shū)記兼任社區(qū)黨支部書(shū)記，實(shí)現(xiàn)村居和諧穩(wěn)定。

2.示范引導(dǎo)效應(yīng)明顯。閔行區(qū)農(nóng)村改革工作得到了中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等部門領(lǐng)導(dǎo)的好評(píng)，并得到汪洋副總理的肯定。國(guó)內(nèi)多家媒體如《人民日?qǐng)?bào)》、《解放日?qǐng)?bào)》、《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》等先后介紹了上海閔行區(qū)農(nóng)村改革工作，在宣傳的同時(shí)也對(duì)改革工作進(jìn)行了有力的監(jiān)督。改革示范效應(yīng)明顯，近4年共接待區(qū)內(nèi)外交流團(tuán)隊(duì)64批、646人次。

五、敢為人先的閔行改革經(jīng)驗(yàn)與進(jìn)一步完善的建議

閔行區(qū)以維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好農(nóng)民利益為改革目標(biāo)，著重在明晰產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新組織形式、保護(hù)成員利益、賦予股份權(quán)能等方面探索創(chuàng)新。在改革推進(jìn)中，形成一套具有閔行特色的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和制度安排。

（一）黨委書(shū)記作為第一負(fù)責(zé)人是推進(jìn)改革的核心

這項(xiàng)改革涉及到數(shù)以萬(wàn)計(jì)的組織成員的切身利益，事關(guān)農(nóng)村未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)非常重視。2003年，閔行區(qū)就成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組；2011年進(jìn)行了調(diào)整完善，組長(zhǎng)由原來(lái)的區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整為區(qū)委書(shū)記擔(dān)任，成員由原來(lái)10個(gè)部門的副職調(diào)整為21個(gè)部門的正職，鎮(zhèn)、村也建立健全了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)。全區(qū)自上而下形成了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、各相關(guān)職能部門全面參與的改革氛圍。實(shí)踐證明，黨委書(shū)記親自推進(jìn)農(nóng)村改革，有利于統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，形成工作合力，整體謀劃各項(xiàng)工作。

（二）尊重農(nóng)民意愿是推進(jìn)改革的關(guān)鍵

農(nóng)民群眾是集體經(jīng)濟(jì)組織的投資主體、經(jīng)營(yíng)管理主體和受益主體，是集體資產(chǎn)的主人。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的重大變革和原有利益格局的重新調(diào)整，可能成為歷史和現(xiàn)實(shí)各種矛盾集中的焦點(diǎn)。因此，在改革中必須充分尊重農(nóng)民意愿，把改革的決策權(quán)不折不扣地交給農(nóng)民群眾。凡是涉及農(nóng)民群眾切身利益的問(wèn)題，都要嚴(yán)格履行民主程序。確定成員身份、農(nóng)齡核實(shí)、資產(chǎn)處置、股權(quán)設(shè)置等必須經(jīng)成員大會(huì)或成員代表會(huì)議討論通過(guò)；對(duì)沒(méi)有現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策依據(jù)的問(wèn)題，必須提交成員（代表）大會(huì)討論通過(guò)后方能實(shí)施。盡最大努力做到取信于民、還權(quán)于民，贏得廣大群眾的理解和支持，才能確保改革工作的順利推進(jìn)和成功。

（三）公開(kāi)、公正、公平是推進(jìn)改革的保證

這項(xiàng)改革涉及到利益以及利益調(diào)整，一定要堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平，要在陽(yáng)光下改革。改革進(jìn)行時(shí)要公開(kāi)透明。改制工作要實(shí)行全過(guò)程公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督，成員代表要全程參與。如農(nóng)齡核實(shí)實(shí)行“三榜公布”，資產(chǎn)清查成員全程參與，集體資金、資產(chǎn)和資源全部納入市、區(qū)“三資”監(jiān)管信息平臺(tái)，村民可通過(guò)農(nóng)民“一點(diǎn)通”觸摸屏查詢。閔行明確實(shí)行“一村一策”，不搞統(tǒng)一行動(dòng)，其本質(zhì)是讓農(nóng)民當(dāng)家作主，集體資產(chǎn)有哪些、有多少農(nóng)民說(shuō)了算，集體資產(chǎn)該怎么處置、怎么折股還是農(nóng)民說(shuō)了算，真正做到公開(kāi)、公平、公正。

（四）分類推進(jìn)是推進(jìn)改革的方法

從實(shí)踐看，由于各鎮(zhèn)、村之間差異較大：有撤制村、城中村，也有農(nóng)業(yè)村；有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，也有經(jīng)濟(jì)薄弱村；失地農(nóng)民多，農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定矛盾突出。因此，不改革不行，“一刀切”也不行，大家要根據(jù)各自的情況，因地制宜，分類推進(jìn)。閔行區(qū)的改革：一是先村后鎮(zhèn)，村級(jí)改革完成了再穩(wěn)妥推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)改革；二是先城市化地區(qū)后農(nóng)業(yè)地區(qū)，對(duì)農(nóng)業(yè)地區(qū)一些資產(chǎn)量小、收益低、負(fù)資產(chǎn)村要先扶持其發(fā)展，為改革創(chuàng)造條件；三是先經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)后非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，比如資源性的承包地，主要通過(guò)確權(quán)登記頒證予以解決，公益性資產(chǎn)進(jìn)行保全管理，能帶來(lái)效益的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)優(yōu)先股權(quán)量化；四是股份權(quán)能試點(diǎn)，全面推進(jìn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)試點(diǎn)，有條件地推進(jìn)股份的有償退出與繼承，審慎推進(jìn)股份的抵押擔(dān)保。

形勢(shì)在發(fā)展，改革在路上。隨著閔行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，法律層面和實(shí)際情況都出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題與矛盾，需要在實(shí)踐中不斷探討和完善：

例如，20%個(gè)人所得稅問(wèn)題，改革前是通過(guò)給成員發(fā)放福利等方式分配集體收益，不需要繳納個(gè)人所得稅；改革后，按股分紅需按分紅所得繳納20%個(gè)人所得稅，農(nóng)民反映強(qiáng)烈。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著公共服務(wù)職能，按照純市場(chǎng)主體征稅不盡合理，建議市級(jí)層面出臺(tái)意見(jiàn)，同意除上繳中央部分外，地方留成部分予以減免。

再如，出具股份抵押登記證明問(wèn)題。如開(kāi)展股權(quán)抵押擔(dān)保試驗(yàn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織需向金融機(jī)構(gòu)提供股份登記證明。凡實(shí)行公司制改革的，工商部門會(huì)出具股份登記證明；但是經(jīng)濟(jì)合作社改革的，是由政府發(fā)放登記證明書(shū)，面臨無(wú)機(jī)構(gòu)出具股份登記證明問(wèn)題。建議由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門出具村經(jīng)濟(jì)合作社的凈資產(chǎn)及股份（份額）證明。

此外，對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)盤活集體資金資產(chǎn)資源，發(fā)展以資本經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)資源租賃和承包經(jīng)營(yíng)等為主的服務(wù)行業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化廠房、商業(yè)用房等物業(yè)經(jīng)濟(jì)。應(yīng)貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！睉?yīng)賦予農(nóng)民集體更多土地權(quán)能，拓寬村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展農(nóng)村集體改革成果，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大和農(nóng)民持續(xù)增收，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、美好農(nóng)村和幸福農(nóng)民的根本目標(biāo)。

（作者單位:閔行區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站、閔行區(qū)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)）