推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的策略探討

楊龍

摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，不能完全沿用以往的區(qū)域戰(zhàn)略推進(jìn)方式。其中疏解北京的非首都功能任務(wù)艱巨，涉及面廣，需要更強(qiáng)的政治合法性，需要在社會中獲得更廣泛的共識。北京非首都功能的疏解需要新的思路，即區(qū)分首都功能和北京定位，分別維持中央政府行政區(qū)和發(fā)展適合北京的城市功能。京津冀協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)還需要在領(lǐng)導(dǎo)小組之下，設(shè)立專門的派出機(jī)構(gòu)，以提高執(zhí)行力，確定協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；政治合法性；首都功能；協(xié)調(diào)委員會

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）06-0014-07

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)通過一年多了，三地分別推動，取得了明顯的進(jìn)展。《規(guī)劃綱要》屬于區(qū)域政策，主要依靠行政手段來推進(jìn)。由于協(xié)同發(fā)展涉及大量跨行政區(qū)的活動和事務(wù)，在其啟動的初期，還需要借助政治合法性的“勢能”來推動，并且設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。三地的協(xié)調(diào)性發(fā)展僅靠政府的推動無法實(shí)現(xiàn)，還需要動員起各種社會力量，需要民眾廣泛地參與。實(shí)現(xiàn)北京非首都功能的疏解既是重中之重，也是難啃的“骨頭” ，不妨從區(qū)分首都功能和北京的城市定位入手，中央行政區(qū)和北京市分別發(fā)展。

一、為疏解北京非首都功能創(chuàng)造軟環(huán)境

有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺一年多以來，北京非首都功能的疏解已經(jīng)在若干領(lǐng)域鋪開，一方面通過行政手段，限制非首都功能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搬遷政府部門和事業(yè)單位，另一方面借助市場機(jī)制，通過政策鼓勵和刺激非首都功能下的企業(yè)離開北京市區(qū)。由于搬遷涉及到機(jī)構(gòu)或企業(yè)的整體搬出、人員的再就業(yè)、家庭的重新安置等生產(chǎn)和生活的諸多方面，對于政府來說是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)；對于企業(yè)或個人，是一項(xiàng)艱難的選擇。為了北京疏解非首都功能的順利進(jìn)行，需要充分的動員，以便形成搬遷的政治合法性和廣泛的共識。

1.為北京疏解非首都功能提供政治合法性

京津冀協(xié)同發(fā)展是改革開放以來首個上升為國家重大戰(zhàn)略的區(qū)域戰(zhàn)略，涉及國家的核心區(qū)域——京畿地區(qū)，跨二個直轄市和一個省，跨行政區(qū)協(xié)調(diào)是首先要解決的問題。京津冀協(xié)同發(fā)展不僅是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而是瞄準(zhǔn)建成國內(nèi)最具增長潛力的新興增長極、世界級城市群等重大戰(zhàn)略目標(biāo)。要完成這樣重大的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)這種高規(guī)格的區(qū)域化，沿用原有的地方間自發(fā)合作的方式難以完成，而是需要借助中央政府較深的介入和直接推進(jìn)。盡管中央政府可以采取行政命令的方式推動三地的合作，但是畢竟中央地方有職能分工，如果直接介入地方行政過程，還是需要政治上的合法性。

在推進(jìn)西部大開發(fā)等國家區(qū)域戰(zhàn)略時候，中央政府的介入以項(xiàng)目為導(dǎo)向，根據(jù)項(xiàng)目的需要協(xié)調(diào)不同的地方政府，協(xié)調(diào)的內(nèi)容主要是項(xiàng)目帶來的利益如何在相關(guān)的地方之間分配，所以區(qū)域合作基本上是技術(shù)層面的事情。京津冀協(xié)同發(fā)展以問題為導(dǎo)向，把解決北京的大城市病作為首要任務(wù)，需要津冀兩地配合北京。首先，為了承接北京疏解出來的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、人員，天津和河北的相關(guān)地方需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活設(shè)施的建設(shè)等等，投入需要大量的資金，使用寶貴的土地資源。其次，天津和河北必須修改原有的規(guī)劃，而修改規(guī)劃是發(fā)展戰(zhàn)略的根本性調(diào)整，牽扯面大，是艱巨的任務(wù)。解決北京大城市病問題需要津冀的付出，而不是直接從中受益，這兩個與北京平級的省級政府服從北京疏解非首都功能的要求，僅靠行政命令和市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，而是要提高到政治任務(wù)的高度，因此，需要為北京的城市功能疏解建立政治合法性。

北京城市功能的疏解必須通過搬遷，要把眾多企業(yè)、機(jī)構(gòu)、人員搬出目前國內(nèi)福利最高，文化教育和醫(yī)療條件最好的大城市之一，其動員的難度之大可想而知。初期的搬遷以行政方式為主，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、文化團(tuán)體，行政性和事業(yè)性機(jī)構(gòu)、企業(yè)總部等的遷出，都需要以政治動員開路。一般性產(chǎn)業(yè)的遷出、區(qū)域性專業(yè)市場的搬出涉及大量人員的生計(jì)，動員和組織勢必面臨困難。完成如此規(guī)模大、涉及面廣的搬遷工作，市場機(jī)制難以奏效，也需要各方樹立大局意識，以政治合法性作為搬遷動員的依據(jù)。

北京城市功能疏解的政治合法性還可以來自國家安全的考慮。從國家的安全出發(fā)，首都的城市功能應(yīng)該盡量簡單，人口不宜過多，市內(nèi)交通應(yīng)該隨時保持通暢，以便在出現(xiàn)緊急情況的時候，國家的領(lǐng)導(dǎo)中樞能夠反應(yīng)及時，運(yùn)轉(zhuǎn)正常。一旦明確了首都的這些安全需要，不但天津和河北可以無條件配合，其他地方政府也必須配合，北京非首都功能的疏解將會較為順利。

實(shí)現(xiàn)公平也是北京城市功能疏解的政治合法性來源。由于河北與北京的發(fā)展差距懸殊，縮小區(qū)域發(fā)展差距是河北迫切盼望的事情。北京的搬遷工作如果從縮小北京與天津，特別是與河北的發(fā)展差距出發(fā)，可以收到“一石二鳥”的效果。北京的非首都功能的疏解的選點(diǎn)以幫助京外地方的發(fā)展為目的，比如，把北京的產(chǎn)業(yè)搬遷與消除河北的“環(huán)首都貧困帶”結(jié)合起來，縮小北京與天津及河北公共福利供給上的差距等，既可以疏解北京的過重城市負(fù)擔(dān)，又可以幫助周邊地區(qū)的發(fā)展。這種雙贏的方法不僅有助于搬出北京人員的遷移，而且能夠得到周邊地區(qū)的支持，并且可以進(jìn)一步塑造疏解非首都功能的政治合法性。

京津冀協(xié)同發(fā)展推動的前期以行政手段為主，主要使用自上而下的方式。在兩個直轄市和一個省強(qiáng)力推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，只能通過中央的安排，借助來自中央的政治“勢能”。確立了疏解北京非首都功能的政治合法性以后，可以大大節(jié)省三地合作的協(xié)商成本，也可以節(jié)省推動中央政府相關(guān)部門服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展的說服成本。

2.為疏解北京非首都功能建立共識

北京非首都功能的疏解是從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、各類優(yōu)質(zhì)資源集中的首都向外搬遷，除了提出搬遷的政治理由，還需要在政府、企業(yè)和社會中形成關(guān)于首都城市功能疏解的共識。盡管京津冀三地高度重視，大力推進(jìn)，“但目前也暴露出過于強(qiáng)調(diào)政府推動和‘從上到下的執(zhí)行，‘從下到上的問題反映和解決渠道較弱、市場和社會的積極性未充分調(diào)動等問題。”[1]

搬遷共識的形成需要公開的討論和耐心的說服，例如韓國首都圈城市功能的疏解從1970年代就開始了，直到2015年才完成世宗市的搬遷工作，歷時近45年，從樸正熙到李明博，經(jīng)歷了多屆總統(tǒng)和政黨輪替。從部分中央政府部門分流到果川市到最終國務(wù)院向世宗市搬遷，期間多種方案提出，經(jīng)過反復(fù)論證，多次修改，面對各種反對意見，甚至經(jīng)歷了違憲審查[2]。在這個漫長的爭論和修訂過程，韓國朝野以及地方與中央在首都城市功能疏解和城市搬遷工作上逐漸形成了共識，為向行政中心復(fù)合中心城市的搬遷進(jìn)行了較為充分的動員。

京津冀三地行政平級，互不隸屬，企業(yè)、事業(yè)單位、居民也處于不同的政策轄制和引導(dǎo)下。這三個省級政府的規(guī)模大，下轄的部門多，下級政府也多，三地間任何一項(xiàng)共同行動都遠(yuǎn)比在本省或本部門范圍內(nèi)的單獨(dú)行動困難。這三個省級政府，以及下屬的市、區(qū)、縣，都有自己的利益，各自的權(quán)限也在自己的行政轄區(qū)之內(nèi)，合作或利他的行動無法自發(fā)形成。此次中央對京津冀協(xié)同發(fā)展的推動力度空前，但也沒有直接介入地方合作的具體事項(xiàng)。中央對京津冀協(xié)同發(fā)展做出了頂層設(shè)計(jì)，但具體執(zhí)行需要各個地方政府、各地的企業(yè)和民間的自發(fā)行動。京津冀范圍內(nèi)的地方合作除了中央或上級的安排之外，還要依靠三地的企業(yè)和民間形成關(guān)于合作的共識。北京城市功能疏解涉及搬遷，下級政府和地方的社會及民眾形成此項(xiàng)“大工程”的認(rèn)同是非常重要的，各地各界在疏解北京城市功能上達(dá)成共識，會減少搬遷的阻力，降低執(zhí)行京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的成本。

目前三地合作的依據(jù)是《規(guī)劃綱要》，而《規(guī)劃綱要》2015年4月由中共中央政治局通過，但是一直沒有全文公布，只是其領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人在2015年8月25日《人民日報》上以答記者問的方式，介紹了《規(guī)劃綱要》的編制過程、總體目標(biāo)和要點(diǎn)。相比之下，目前已經(jīng)出臺的其他國家級的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃都已經(jīng)全文公布了?！兑?guī)劃綱要》沒有全文公布給坊間的各種猜測留下了空間，其中有可能出現(xiàn)負(fù)面的猜測。猜測者往往依據(jù)個體了解的信息，依據(jù)自己的知識，出于自己的利益，所以猜測非常不利于共識的形成。另外，政務(wù)公開與政府公信度是正相關(guān)的，那些不準(zhǔn)確的猜測還可能降低政府的公信力。所以，深化改革需要決心和勇氣，更需要對問題的充分認(rèn)識。

為了對疏解北京非核心功能形成共識，本文建議適時公開《規(guī)劃綱要》全部的內(nèi)容，或至少在比目前更大范圍內(nèi)公開，配以相應(yīng)的解釋和說明。三地民眾中的利益相關(guān)者對《規(guī)劃綱要》的了解越多，越有利于共識的達(dá)成。建議加大京津冀協(xié)同發(fā)展的宣傳力度，并且允許在一些非原則性問題上展開爭論。爭論是形成共識的重要途徑，通過爭論，可以讓各方的利益得到充分的表達(dá)。堅(jiān)持以民為本的執(zhí)政理念，對于搬遷涉及到的所有利益相關(guān)者，應(yīng)該有足夠的信任，該知情的應(yīng)該并讓其知情，這樣便于就搬遷達(dá)成共識。

二、區(qū)分首都功能和北京城市功能

在確定以疏解非首都功能作為解決北京大城市病的基本思路以后，在疏解的過程中，對于什么是非首都功能，學(xué)界不同的理解[3]23。對于北京作為政治中心、國際交往中心、文化中心和科技創(chuàng)新中心的理解也有分歧，比如是不是所有行業(yè)的科技創(chuàng)新中心都在北京，是不是所有的文化機(jī)構(gòu)、文化企業(yè)的總部都設(shè)在北京，就有不同的看法。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該區(qū)分北京的城市定位和首都功能，對北京的四個定位里只有政治中心和國際交往中心屬于首都功能，其他兩個屬于北京的城市定位[3]24-25。對北京城市功能的界定是以北京得自首都的集聚效應(yīng)而多年累積下來的城市形態(tài)和產(chǎn)業(yè)格局，比如，文化中心是千百年來作為帝都的文化積累的結(jié)果?？萍紕?chuàng)新中心是由于北京集中了大部分國家級的科研機(jī)構(gòu)，大部分最好的高等院校，結(jié)果北京目前是全國最大的技術(shù)交易集散地，北京技術(shù)交易成交額2014年占全國的36.6%[4]。根據(jù)以上的分析，目前北京的城市定位并非純粹的首都功能，因此在如何維持其文化中心和科技創(chuàng)新中心的時候，會遇到定位不清或難以形成共識的問題。而且由于此兩項(xiàng)功能存有爭議，也有可能導(dǎo)致對其他非首都功能的認(rèn)識不清，從而影響非首都功能的疏解。

1.設(shè)立“中央特區(qū)”或“國家行政中心區(qū)”

沿著區(qū)分首都功能與北京城市功能的思路，應(yīng)該把北京城市定位中的純首都功能與北京的功能分開，劃定區(qū)域范圍，設(shè)立中央特區(qū)或國家行政中心區(qū)，只承擔(dān)首都的城市功能，作為政治中心和國際交往中心，由中央財(cái)政供養(yǎng)。中央特區(qū)直屬中央政府，其城市功能有別于一般城市，沒有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，其運(yùn)行由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，即有別于普通地方財(cái)政的“首都財(cái)政”。“首都是國家的政治核心，具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略地位，需要通過設(shè)立唯一性的特殊行政區(qū)方式，由國家最高政府來直接管轄，重點(diǎn)履行和發(fā)揮政治行政管理職能?！盵5]實(shí)際上在北京屬于政治中心和國際交往中心的機(jī)構(gòu)和部門在區(qū)位上也相對集中，因此具備了劃定中央行政中心區(qū)的空間基礎(chǔ)。

中央特區(qū)之外的部分作為北京市，其仍作為地方政府，保留適合京畿地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，比如高科技產(chǎn)業(yè)，金融服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等。由于歷史的積淀，北京已經(jīng)發(fā)展成為一個特大型城市，過多削減城市功能會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施等城市資源的極大浪費(fèi)，因此把中央政府與北京市在區(qū)劃上分開更合理。目前北京的四項(xiàng)功能里除了政治中心和國際交往中心之外的兩項(xiàng)非首都功能由北京市承擔(dān)，科技創(chuàng)新中心并非首都的核心功能，而是北京作為一個城市的功能，“北京的‘四個定位中的文化中心與科技創(chuàng)新中心并非必然是首都功能，因而這兩個方面的部分功能也可能被列為非首都功能之列?！盵3]24實(shí)際上北京市政府的遷出已經(jīng)在進(jìn)行了，按照《規(guī)劃綱要》，已經(jīng)開始在通州建立行政副中心城市，北京市政府很快會搬出。北京的發(fā)展重心外移，反過來可以為中央政府保留一個宜居的城市環(huán)境。

2.大力發(fā)展適合北京的城市功能

剝離了首都功能以后，北京可以集中精力發(fā)展適合于自身的產(chǎn)業(yè)。北京不能因?yàn)槌鞘泄δ艿氖杞舛ヂ?，作為特大型城市，北京的基礎(chǔ)設(shè)施條件非常好，服務(wù)業(yè)尤其發(fā)達(dá)，這個基礎(chǔ)必須利用好。按照《規(guī)劃綱要》的安排，北京要努力維持全國的科技創(chuàng)新中心的地位，但是面臨其他地方的競爭和挑戰(zhàn)。在政府不斷簡政放權(quán)的背景下，市場和社會得到更多的自主性，地方政府也得到中央的進(jìn)一步授權(quán)，科技的發(fā)展在空間上走向多極化是天然趨勢，所以北京作為全國科技創(chuàng)新中心并非高枕無憂。隨著非首都功能的轉(zhuǎn)移，支撐北京科技創(chuàng)新中心的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等勢必有所削弱，將直接威脅到北京作為全國科技創(chuàng)新中心的地位。隨著制造業(yè)撤出北京，部分大型國有企業(yè)的總部也會搬離北京，也會削弱科技創(chuàng)新中心的支撐條件。再加上北京城市的生存空間嚴(yán)重飽和，嚴(yán)重的大城市病使得北京的生存環(huán)境惡化，生活成本畸高。那些對生存質(zhì)量要求較高，同時又是工薪階層的科學(xué)技術(shù)人員，只要外地有適當(dāng)?shù)墓膭畲胧?，他們很可能選擇離開北京。

為此，北京在疏解非核心功能的時候不能“一刀切”，不能把服務(wù)業(yè)和制造業(yè)都遷出北京，而是要保留必要的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，也保持居民的生活質(zhì)量[3]25與此同時，北京應(yīng)該大力發(fā)展與高科技發(fā)展和科技創(chuàng)新活動相關(guān)的高端服務(wù)業(yè)，以及與科研相關(guān)的制造業(yè)，為科技創(chuàng)新活動提供服務(wù)。

北京集中精力強(qiáng)化適合自己的城市功能以后，也便于與天津的產(chǎn)業(yè)分工與合作，真正發(fā)揮“雙城”在京津冀區(qū)域的帶動作用。比如，科技創(chuàng)新活動需要金融服務(wù)業(yè)，但是北京沒有發(fā)展金融服務(wù)業(yè)的城市定位，而天津的定位只有“金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)”。盡管國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在北京，國內(nèi)和國際大金融機(jī)構(gòu)的總部也在北京，但是北京的城市定位沒有金融管理功能，天津又不可能形成金融管理中心，所以在京津冀?jīng)]有形成運(yùn)營和監(jiān)管一體的金融中心[6]。這種分散的產(chǎn)業(yè)分布不利于發(fā)揮金融對科技創(chuàng)新活動的支撐作用，也不利于實(shí)現(xiàn)把京津冀建成國內(nèi)最具增長潛力的新興增長極、世界級城市群這樣重大的任務(wù)。可見，通過區(qū)分首都和北京，給北京發(fā)展自身城市功能的空間，不僅有利于維持北京全國科技創(chuàng)新中心的地位，也可以促進(jìn)津冀與北京在產(chǎn)業(yè)方面的合作，并且實(shí)現(xiàn)合理的功能分工。

剝離了非首都功能以后，還可以為北京減負(fù)。多年來北京作為首都，負(fù)有“四個服務(wù)任務(wù)”，即為中央黨政軍機(jī)關(guān)的工作服務(wù)、為國家的國際交往服務(wù)、為科技和教育的發(fā)展服務(wù)、為改善人民群眾的生活服務(wù)。僅第一類中央機(jī)關(guān)的數(shù)量，截止2010年有中共中央機(jī)關(guān)57個，國家機(jī)構(gòu)1940個，人民政協(xié)和民主黨派33個，群眾團(tuán)體、社會團(tuán)體和宗教組織2067個。僅這些機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員31.8萬，相當(dāng)于一個縣城的人口[7]。為了完成這四項(xiàng)服務(wù)任務(wù)，需要大量的人力物力和財(cái)力，資金方面，除了從中央政府得到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要靠北京自身的財(cái)政收入。北京城市經(jīng)濟(jì)的效率一直不高，與經(jīng)濟(jì)總量全國排名第一的上海相比，上海僅用了北京的1/3左右的城區(qū)面積①。如果首都功能交給“中央特區(qū)”或“國家行政中心區(qū)”，中央部門和相關(guān)人口的公共服務(wù)等由中央財(cái)政支付，北京不再擔(dān)負(fù)直接服務(wù)中央的任務(wù)，北京可以“輕裝前進(jìn)”，可以像其他地方政府一樣，致力于發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，與上海等城市競爭。所以區(qū)分首都功能與北京的城市定位，是一件對中央和北京“雙贏”的安排。

三、設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的常設(shè)機(jī)構(gòu)

為推動北京非首都功能的疏解，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，中央為京津冀分別規(guī)定了新的發(fā)展定位，三地各自的四個新定位與自身以前的發(fā)展定位差別較大，三地都已經(jīng)重新制定了發(fā)展規(guī)劃②。規(guī)劃只是規(guī)定了地方發(fā)展的總體格局和方向，至于如何與《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》相協(xié)調(diào)，如何執(zhí)行《規(guī)劃綱要》還需要各地的各部門制訂具體方案，其中涉及大量的相互溝通和協(xié)調(diào)等工作，目前有了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，即京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，但是還需要建立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

1.充分利用既有的行政系統(tǒng)

京津冀協(xié)同發(fā)展充分利用了現(xiàn)有的行政體制和行政程序。2015年4月30日中共中央政治局通過《規(guī)劃綱要》以后，當(dāng)年年底之前三地專門召開地方黨委全會，制訂了本地落實(shí)《規(guī)劃綱要》的實(shí)施意見，按照《規(guī)劃綱要》的任務(wù)和時間表，把任務(wù)分解到省級政府的相關(guān)部門以及下屬各級地方政府，各級下屬政府再把任務(wù)分解到各個相關(guān)部門，成為各部門自身工作的一部分。這是使用通常的行政方式，利用現(xiàn)有的行政程序，在國內(nèi)是最為有效的執(zhí)行方式。

從三地的情況看，在疏解北京非首都功能，推進(jìn)交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級三個重點(diǎn)領(lǐng)域都已經(jīng)取得進(jìn)展。這些進(jìn)展得益于在既有行政層級和部門的堅(jiān)決貫徹，例如，北京市根據(jù)《規(guī)劃綱要》在2020年總?cè)丝诓怀^2300萬的要求，把人口總量控制的指標(biāo)逐年分解，下到16個區(qū)。起初各單位的壓力“山大”，感覺任務(wù)的難度很大，由于把任務(wù)執(zhí)行情況落實(shí)在干部年度考核中，2015年各區(qū)都完成了年度人口調(diào)控指標(biāo)[8]。

2.設(shè)置專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

三地的協(xié)同發(fā)展還有大量的協(xié)調(diào)事務(wù)，需要三地與其他行政區(qū)的政府部門就某項(xiàng)共同的任務(wù)或某項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行銜接和協(xié)商。這些任務(wù)不在部門必須履行的職能之內(nèi)，也不是必須的行政程序，通常是經(jīng)由專門的機(jī)構(gòu)或固定的機(jī)制，定期或不定期與其他地方政府的相關(guān)部門進(jìn)行工作銜接或事務(wù)協(xié)商。因此需要執(zhí)行過程中設(shè)立固定的對接機(jī)制，“有關(guān)中央部門、三地政府及職能部門之間共同參與的日常溝通、議事決策和執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制，及時傳達(dá)中央精神、反映地方訴求、共同研究決策、協(xié)調(diào)解決難題……。”[9]

目前京津冀間的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制是國務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，作為京津冀協(xié)同發(fā)展的議事協(xié)調(diào)與決策機(jī)構(gòu)，該小組的辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委。國務(wù)院的一些部委也成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，如交通運(yùn)輸部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署分別成立了京津冀區(qū)域交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀協(xié)同發(fā)展稅務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組。國務(wù)院成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，由京、津、冀、晉、蒙、魯和國家環(huán)境部、發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、住建部、氣象局和能源局共七省八部委組成。

京津冀協(xié)同發(fā)展是第一個作為國家重大戰(zhàn)略的區(qū)域戰(zhàn)略，其領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該比西部大開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制具有更多的行政權(quán)力，能夠?qū)餐乱诉M(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和規(guī)劃，有足夠的政策能量引導(dǎo)三地的合作。但是作為一種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，其成員均為兼職，其精力不可能集中于京津冀事務(wù)，而且政策執(zhí)行還要依賴于三地政府，領(lǐng)導(dǎo)小組體制難以成為京津冀協(xié)同發(fā)展的長期解決方案[10]。通常領(lǐng)導(dǎo)小組會議不定期開，其工作有間歇性，只有到了有相應(yīng)工作需要的時候，才“動”起來?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”是“特殊類型的組織，以專門負(fù)責(zé)較為重要、但已有的工作部門不適合或無力承擔(dān)的新型和交叉型事務(wù)。這些對常設(shè)性的組織部門起著備用性作用?！盵11]而實(shí)際上京津冀協(xié)同發(fā)展有越來越多的日常性事務(wù)，其工作性質(zhì)是協(xié)調(diào)國務(wù)院部委，協(xié)調(diào)省級政府，所以適合于設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。再有，目前京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在國家發(fā)改委，屬于歸口管理，行政級別低于三省市，難以有效協(xié)調(diào)三地的共同行動③。

因此，需要在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立常設(shè)性機(jī)構(gòu)，作為中央派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃，處理協(xié)同發(fā)展過程中出現(xiàn)的跨行政區(qū)問題。派出機(jī)構(gòu)代表中央政府執(zhí)行某項(xiàng)特定的任務(wù)，從中央政府得到授權(quán)。派出機(jī)構(gòu)可以在不改變派出它的機(jī)關(guān)規(guī)定原則的條件下，靈活處理有關(guān)事宜[12]。在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的常設(shè)機(jī)構(gòu)可以稱為“京津冀協(xié)同發(fā)展（管理）委員會，”委員會從國務(wù)院得到授權(quán)，執(zhí)行京津冀合作或一體化事務(wù)，這類區(qū)域管理機(jī)構(gòu)是“一個具有一定行政管理職能的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但它不是一個綜合性的政府機(jī)構(gòu)，只為解決跨行政區(qū)發(fā)展中面臨的重大區(qū)域問題而設(shè)立?！盵13]

此外，還需要設(shè)立專門的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)同發(fā)展具體項(xiàng)目或領(lǐng)域的推進(jìn)工作。這里可以參考的經(jīng)驗(yàn)是韓國，韓國在中央行政機(jī)關(guān)向新行政首都世宗市搬遷過程中設(shè)立的專門的組織，主要有三個：世宗特別自治市支援委員會、世宗特別自治市支援團(tuán)和世宗特別自治市啟動準(zhǔn)備團(tuán)。這三個組織都是新設(shè)組織，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理搬遷事宜。由于搬遷沒有依托已有的政府系統(tǒng)，在一定程度上預(yù)防了政府間和部門間的扯皮可能，特別是韓國實(shí)行地方自治制度，政府間并沒有上下級隸屬關(guān)系，如果搬遷工作依托于已有政府組織，將產(chǎn)生諸多的沖突，從而降低搬遷的效率。其中的支援委員會設(shè)在總理室下，總理兼任委員長，具有權(quán)威性，其在協(xié)調(diào)和處理相關(guān)問題時能超脫于一般的政府間利益 ④。

我國可以考慮在“京津冀協(xié)同發(fā)展委員會”下設(shè)立專門的分支部門，負(fù)責(zé)協(xié)同發(fā)展項(xiàng)目的推進(jìn)、評估、監(jiān)督，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三地之間的利益共享和利益補(bǔ)償?shù)仁乱?。由于此類機(jī)構(gòu)及其部門的職能定位于實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，任務(wù)明確，權(quán)力邊界清晰，有利于協(xié)同發(fā)展具體事項(xiàng)的落實(shí)。三地既有的政府部門也可以集中精力于分解到本部門的協(xié)同發(fā)展任務(wù)，它們的執(zhí)行情況通過本行政系統(tǒng)來考核，也有利于協(xié)同發(fā)展任務(wù)的落實(shí)。

由于京津冀多年來分立，各自封閉，沒有形成統(tǒng)一的市場，所以《規(guī)劃綱要》啟動期的協(xié)同發(fā)展主要靠政府推動，企業(yè)和民間自發(fā)的參與還不夠?！澳壳耙恍┐胧┑穆鋵?shí)，還是靠行政的辦法，不管是北京的非首都功能相對收緊，還是我們現(xiàn)在一些產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的安排，還是交通方面，都還是以行政的方式，而在真正創(chuàng)造有利于協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制上差距還是很大?！盵14]經(jīng)過進(jìn)一步的動員，協(xié)同發(fā)展的精神深入三地的民心，民間的力量得以調(diào)動以后，加上北京的城市定位進(jìn)一步明確，為特有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展留有充分的空間，均可以使得協(xié)同發(fā)展的潛力得以進(jìn)一步的發(fā)揮。

注釋：

①北京的面積1.7萬平方公里，上海的面積6430平方公里，上海下轄16區(qū)1縣，北京下轄14區(qū)2縣1個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。（以上數(shù)據(jù)截止2014年10月）。

② 三地的定位為：北京，政治中心、國際交往中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心；天津，先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)；河北，現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。

③國家發(fā)改委有協(xié)調(diào)區(qū)域問題的職能，設(shè)有幾個專門的司負(fù)責(zé)，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)司，西部開發(fā)司、東北等老工業(yè)基地振興司。

④見行政中心復(fù)合城市建設(shè)廳網(wǎng)站（www.macc.go.kr）

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Abstract： The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei is a major national strategy， and it cannot continue to use the old way of regional promotion strategy completely. The relief of the capital city function of Beijing is a difficult task. It is widely involved and needs stronger political legitimacy， and needs to get a more broad consensus in society. Relieving the capital city function of Beijing needs new ideas， such as to distinguish between the function of the capital and the position of Beijing ，to maintain the administrative region of the central government and to develop the suitable urban function of Beijing respectively. The promotion of the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei also needs a leading group to set up special local agency to improve the execution and to achieve the goal of collaborative development.

Keywords： the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei； political legitimacy； the function of the capital city； the committee of coordination

責(zé)任編輯：王之剛