淺談當下環(huán)境公益訴訟的法制構(gòu)建及法律適用

宋一明

摘 要：隨著我國環(huán)境問題日趨嚴峻，環(huán)境保護問題也已逐步上升至立法及司法層面。本文試圖從近兩年的立法及司法層面對環(huán)境公益訴訟法制建設(shè)及法律適用進行初步的剖析，對環(huán)境公益訴訟的架構(gòu)進行初步的勾勒。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；環(huán)境污染；霧霾

一、環(huán)保法律制度的初期構(gòu)架

環(huán)境保護法律制度的構(gòu)架是以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為核心，程輻射狀搭建起來的一套環(huán)境保護法制體系。包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》以及其他相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和司法解釋等。

基于上述立法構(gòu)建起的法律體系注重的是實體權(quán)利的規(guī)范，對于實體權(quán)利受到侵害時，所尋求的程序性規(guī)范，長期以來一直處于空白狀態(tài)。

二、環(huán)境公益訴訟的首次提出及逐步完善

2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會對《中華人民共和國民事訴訟法》的第二次修正，這次修正首次引入了“環(huán)境公益訴訟”這個嶄新的概念。新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一條款的增加，對環(huán)境保護法制體系的程序性規(guī)范的完善起到了承前啟后的重要作用。

然而，這一條的推出，卻遲遲沒有更加細化的跟進，導致修改后的一段時間內(nèi)，司法層面仍然不見環(huán)境公益訴訟的影子。直到2015年1月6日最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋公布。千呼萬喚始出來，這部司法解釋對民事訴訟法中一筆帶過的“環(huán)境公益訴訟”給出了詳細的解釋和操作指引：明確了提起環(huán)境公益訴訟的主體資格和范圍，明確了訴訟管轄，起訴時所需要提供的材料，對訴訟流程，訴訟請求，案件的結(jié)案方式，敗訴方應(yīng)當承擔的法律責任，舉證責任，訴訟費的標準都有了較為明確的規(guī)定。另外，2014年，《中華人民共和國環(huán)境保護法》重新修訂，2015年6月份，最高人民法院又結(jié)合審判實務(wù)出臺了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》。

此外，2015年7月2日，最高人民檢察院公布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，方案突出規(guī)定了今后檢查機關(guān)參與環(huán)保公益訴訟的方式等，也就是說，在今后的公益訴訟中，公益環(huán)保組織不會是孤軍奮戰(zhàn)，在最近的司法判例中，檢察機關(guān)頻頻以“支持起訴人”的角色出現(xiàn)在環(huán)保公益訴訟的審判程序中。檢察機關(guān)的加入，也必將給公益訴訟增加更多動力和支持。

三、環(huán)境公益訴訟的進展狀態(tài)及目前所面臨的新的問題

（一）環(huán)境公益訴訟的進展狀態(tài)

在筆者看來，環(huán)境公益訴訟機制剛剛萌發(fā)，并且正在逐漸走向成熟階段。從2015年12月29日，最高人民法院發(fā)布的環(huán)境侵權(quán)典型案例和2015年6月17日最高人民檢察院發(fā)布的十起檢察機關(guān)加強生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例以及最近最高人民法院發(fā)布的環(huán)境保護行政案件典型案例可以看出這個機制的內(nèi)在活力。另外，各地方法院還相繼成立了專門的環(huán)境資源審判庭。一個個成功案例也相繼而出。

（二）環(huán)境公益訴訟的特點及面臨的新的問題

1.環(huán)境公益訴訟的特點

從筆者收集的數(shù)據(jù)分析來看，目前的環(huán)境公益訴訟主要有以下幾個特點：第一：訴訟主體尤其是原告，主要以環(huán)境公益組織為主；第二：檢察機關(guān)作為“支持起訴人”的角色參與訴訟的比例在逐漸升高；第三：證據(jù)來源較為多樣，但以專業(yè)的鑒定機構(gòu)出具的環(huán)境檢測報告以及環(huán)境行政部門出具的行政處罰決定書等形式的證據(jù)最具有證明力；第四：案件勝訴率極高；第五：賠償數(shù)額較高，甚至有達到數(shù)百萬的先例，屢見不鮮；第六：污染環(huán)境刑事犯罪追究率逐漸升高，刑事責任與民事責任、行政責任可一并追究。

2.環(huán)境公益訴訟所面臨的新的問題及筆者的幾點建議

（1）有能力提起民事公益訴訟的主體極少

《環(huán)境保護法》第五十八條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中第二至第五條對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的條件做出了詳盡明確的規(guī)定。目前來看，還是有相當多的環(huán)境公益組織符合上述規(guī)定的原告的訴訟主體資格的。但真正選擇通過環(huán)境公益訴訟程序?qū)崿F(xiàn)自身宗旨的公益組織的數(shù)量卻屈指可數(shù)，主要原因在于沒有充足的資金支持。對于環(huán)境公益訴訟而言，除了要付出的時間成本以及人力成本以外，還需要付出相當數(shù)額的金錢成本：聘請專業(yè)律師的費用、調(diào)查取證的費用、申請鑒定的費用、訴訟費、差旅費用等費用。由于環(huán)境公益訴訟的涉案標的均處于相對較高的層面，所以單是訴訟費用就會給環(huán)境公益組織帶來許多阻礙。

另一方面，環(huán)境公益組織的性質(zhì)決定了其不是盈利機構(gòu)，資金來源有限，絕大多數(shù)環(huán)境公益組織不具有充足的資金支持自己提起環(huán)境公益訴訟，因此，對絕大多數(shù)適格的環(huán)境公益組織來說，面對環(huán)境公益訴訟，即使他們有意向站出來通過訴訟的途徑實現(xiàn)自身的宗旨和價值，當面臨大額的訴訟費、鑒定費、律師費等費用時，他們也只能望而卻步。

因此，筆者建議，在環(huán)境公益訴訟制度中，訴訟費減免的條件適當放寬，減輕環(huán)境公益組織在前期面臨的資金負擔。另一方面，鼓勵有社會責任感的民間資本為環(huán)境公益組織啟動環(huán)境公益訴訟提供資金支持。此外，環(huán)境公益訴訟成功的成果之一是污染企業(yè)將承擔較大數(shù)額的生態(tài)環(huán)境修復費用，筆者認為，這筆費用除了用來修復被破壞的生態(tài)環(huán)境和酌情彌補環(huán)境公益組織啟動環(huán)境公益訴訟的前期支出以外，還可以用來建立訴訟基金。這樣一來，整個環(huán)境公益訴訟體系就會更具活力和可持續(xù)性，其所起到的環(huán)境監(jiān)督效應(yīng)也會倍增。

（2）生態(tài)環(huán)境修復費用的去向及監(jiān)督

環(huán)境公益訴訟的勝訴結(jié)果之一往往是要求環(huán)境污染企業(yè)承擔生態(tài)環(huán)境修復費用，而生態(tài)環(huán)境修復費用通常數(shù)額較大，動輒數(shù)百萬元。這樣一比費用的去向、使用及監(jiān)督問題，必將在環(huán)境公益訴訟規(guī)模性展開后，成為公眾最為關(guān)注的問題。構(gòu)建起行之有效的監(jiān)督機制，保證該筆費用的透明度將是下一階段需要重點關(guān)注的問題，也決定了環(huán)境公益訴訟制度的最終成敗。

筆者認為，生態(tài)環(huán)境修復費用基金賬戶的財報以及年檢的定期公開應(yīng)當是監(jiān)督機制的基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境修復項目的立項、施工應(yīng)當采取公開招標的方式，竣工后，應(yīng)當由環(huán)境行政部門委托有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)對修復后的生態(tài)環(huán)境進行鑒定，并對鑒定結(jié)果予以公示。項目結(jié)束后，項目的預算決算應(yīng)當主動公開，接受社會公眾的監(jiān)督。

此外，綜合運用行政、司法、媒體、社會公眾等多維度的方式搭建監(jiān)督機制也可以為監(jiān)督的效果提供基本保證。

四、結(jié)語

筆者認為，以有社會責任感的NGO為主力，針對環(huán)境污染企業(yè)依法提出環(huán)境公益訴訟，對環(huán)境污染企業(yè)施加由外而內(nèi)一種壓力，將是未來幾年內(nèi)推動企業(yè)主動注重環(huán)保，推動環(huán)保法規(guī)定的“環(huán)評”制度和“三同時”制度進一步落實的主要動力。當然，這還需要環(huán)境公益組織、專業(yè)律師、環(huán)境行政部門以及司法機關(guān)的共同努力。

事實上，環(huán)境與我們每個人都息息相關(guān)，我們生活在地球這個大生態(tài)鏈中，每個人都是生態(tài)鏈上的一環(huán)，想要徹底的找回過去的碧水藍天，還需要我們每個人共同的努力，需要激發(fā)全社會的公民意識和主人翁意識，最大限度地激發(fā)出整個社會的環(huán)保意識才能夠最大限度地迸發(fā)出整個社會的環(huán)保動力。

參考文獻：

[1]《淺談環(huán)境公益訴訟及其在我國的發(fā)展研究》作者：劉山王三反《廣東化工》2011年11期

[2]《淺談環(huán)境公益訴訟的積極效應(yīng)與消極影響》作者：曲玉杰《法制與經(jīng)濟（中旬）》 2012年01期

[3]《環(huán)境公益訴訟制度研究》作者：吳學智《知識經(jīng)濟》2011年21期