社會組織參與自然災(zāi)害救助困境的影響因素探究
——基于Nvivo11的質(zhì)性分析

周金戀，門鈺璐

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

社會組織也叫非政府組織，是指依法成立的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位（社會服務(wù)機(jī)構(gòu)），是實(shí)施公益性、社會救助性行為，承擔(dān)社會公共服務(wù)職能的非政府組織。近年，國內(nèi)學(xué)者對于社會組織參與災(zāi)害救助困境及其影響因素進(jìn)行了較多的研究分析，但大多數(shù)學(xué)者是從個(gè)案或某一角度進(jìn)行分析，沒有宏觀地全面地總結(jié)分析。另外，目前的研究多是對單一或多個(gè)案例進(jìn)行分析，實(shí)證性較強(qiáng)，因此本文對這些文獻(xiàn)進(jìn)行質(zhì)性分析，可以確保研究結(jié)果的客觀性、真實(shí)性和全面性。

一、研究方法與文獻(xiàn)的選取

（一）研究方法

本研究采用質(zhì)性分析方法，對搜集的文獻(xiàn)進(jìn)行質(zhì)性分析，探索社會組織參與災(zāi)害救助困境的影響因素。利用QSR公司的Nvivo11質(zhì)性分析軟件，其強(qiáng)大的儲存、編碼、匯總以及可視化等功能有助于研究過程的方便快捷，以及研究結(jié)果的客觀、真實(shí)。

本研究先是對文獻(xiàn)進(jìn)行初步的閱讀，以掌握必要的信息，提取社會組織參與災(zāi)害救助困境的影響因素構(gòu)建初步的理論框架，通過運(yùn)用Nvivo11軟件對文獻(xiàn)進(jìn)行編碼分析，以驗(yàn)證和修正初步理論框架。另外，對影響因素的重要性從一開始就不做假設(shè)，通過編碼后的數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論，構(gòu)建理論。

（二）選取文獻(xiàn)

由于2008年是我國社會組織開始參與汶川大地震救災(zāi)救助活動比較突出的時(shí)間點(diǎn)，所以文獻(xiàn)選取時(shí)間為2008年至2017年7月。根據(jù)研究主題，在中國知網(wǎng)上以“非政府組織”“NGO”“社會組織”“非營利組織”“民間組織”“慈善組織”“志愿者組織”以及“災(zāi)害救助”“災(zāi)害治理”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索①，選取與研究主題相關(guān)的文獻(xiàn)，主題范圍包括：一是直接研究社會組織參與災(zāi)害救助困境的文獻(xiàn)；二是未直接研究但部分內(nèi)容涉及社會組織參與災(zāi)害救助困境的文獻(xiàn)。最終確定69篇作為研究對象。

（三）數(shù)據(jù)編碼

目前的定性研究主要采用兩種編碼方式：一是完全開放式編碼；二是嚴(yán)格按照已有理論設(shè)定編碼變量[1]。本研究通過熟讀材料形成初步理論框架指導(dǎo)編碼，編碼過程中發(fā)現(xiàn)新編碼變量再添加到框架中。

本研究利用QSR公司的Nvivo11中文版進(jìn)行質(zhì)性分析，該軟件的編碼主要有兩種：一是自由節(jié)點(diǎn)，即可以隨意創(chuàng)制的節(jié)點(diǎn)；二是樹狀節(jié)點(diǎn)，即上下層關(guān)系節(jié)點(diǎn)。而編碼的順序是按照開放式編碼確定三級節(jié)點(diǎn)，軸心式編碼進(jìn)行分類管理，選擇式編碼進(jìn)行歸納總結(jié)一級節(jié)點(diǎn)而展開的。

二、研究分析與結(jié)果

（一）影響社會組織參與災(zāi)害救助困境的因素確定

通過對69篇文獻(xiàn)的數(shù)據(jù)編碼和數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)社會組織參與災(zāi)害救助困境的影響因素包括4個(gè)層面的24個(gè)因素，分別是政府層面的法律體系、管理體制、政府機(jī)制、政府態(tài)度、傳統(tǒng)理念；社會組織自身層面的內(nèi)部管理制度、內(nèi)部機(jī)制、人力資源、財(cái)政資源、能力、角色定位、組織理念、公信力、國際化程度、組織發(fā)展的均衡性、志愿失靈；社會層面的社會文化、公民信任、企業(yè)參與、媒體報(bào)道、社會監(jiān)督；主體合作層面的社會組織之間的聯(lián)合、社會組織與政府的合作、互信等。

數(shù)據(jù)顯示（見表1），各個(gè)因素的參考點(diǎn)數(shù)是不同的。根據(jù)每個(gè)因素的參考點(diǎn)數(shù)在總參考點(diǎn)數(shù)的均值來看，法律體系、管理體制、傳統(tǒng)理念、人力資源、財(cái)政資源、內(nèi)部機(jī)制、能力、社會組織與政府的合作這8個(gè)因素的參考點(diǎn)在均值17.2以上，為核心因素。

1.法律體系

法律體系是政府因素中的二級節(jié)點(diǎn)，參考點(diǎn)數(shù)也最多，它包括三個(gè)部分：一是關(guān)于社會組織的完整法律?，F(xiàn)行的主要法律文件為《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。雖說針對不同類型的社會組織設(shè)定了不同的法規(guī)，但沒有一部囊括所有類型社會組織的完整的法律、法規(guī)，缺乏對社會組織的身份地位、性質(zhì)、分類、權(quán)限、管理監(jiān)督等全面的規(guī)定。而且現(xiàn)行立法屬于行政立法，立法層級較低，立法思想存在“控制型管理”取向[1]。法律、法規(guī)的不完善，造成社會組織在災(zāi)害救助過程中缺乏法律保障，救災(zāi)行動受限。二是災(zāi)害救助方面的法律、法規(guī)中涉及社會組織的規(guī)定。我國現(xiàn)行的危機(jī)應(yīng)對與災(zāi)害救助方面的法律文件主要有《突發(fā)事件應(yīng)對法》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《自然災(zāi)害救助條例》《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等。在這些法律文件中，有些沒有對社會組織參與救災(zāi)進(jìn)行規(guī)定，有些雖然規(guī)定有社會組織參與救災(zāi)的內(nèi)容，但只是原則性的規(guī)定，如《自然災(zāi)害救助條例》第五條規(guī)定：村民委員會、居民委員會以及紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作。但并沒有規(guī)定具體如何開展協(xié)助工作，這就使得社會組織缺乏真正參與的制度化渠道，而且由于未明確社會組織參與的權(quán)利義務(wù)、分工合作和行為規(guī)范，社會組織在救災(zāi)中處于被動地位，不利于發(fā)揮其積極性。

表1 各影響因素的編碼參考點(diǎn)數(shù)

2.管理體制

管理體制包括登記管理制度和雙重管理體制。由于二者內(nèi)容有交叉，所以將其定為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，放在“管理體制”之下。

登記管理制度具體分為申請?jiān)S可條件和雙重準(zhǔn)入制度。我國社會組織的申請登記有嚴(yán)格的限定條件：一是人數(shù)限制?！渡鐣F(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定，成立社團(tuán)應(yīng)當(dāng)具備“有50個(gè)以上的個(gè)人會員或者30個(gè)以上的單位會員”，而“個(gè)人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個(gè)”。二是資金限制。《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定成立社團(tuán)要具備一定的原始資金，“有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國性的社會團(tuán)體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體有3萬元以上活動資金”。三是地域限制。《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條（修改版）規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的不予登記”；第十七條（修改版）規(guī)定，“社會團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)”。這兩條限制規(guī)定一是造成社會組織之間缺乏競爭，無法起到激勵(lì)作用；二是限制了社會組織的活動范圍。雙重準(zhǔn)入制度是指業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)雙重審批的制度，即社會組織需要先獲得職能相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)，然后才能向民政部門申請登記，從而獲得獨(dú)立的法人資格。但有些社會組織很難找到業(yè)務(wù)主管部門“掛靠”批準(zhǔn)，這些部門不愿承擔(dān)管理責(zé)任和社會風(fēng)險(xiǎn)。因此一些社會公益組織由于不能滿足上述嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻和雙重的準(zhǔn)入程序，導(dǎo)致其身份的不確定，影響其救災(zāi)的效率和效果。

雙重管理體制是指登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門對社會組織的登記注冊以及日常管理進(jìn)行雙重負(fù)責(zé)的體制。二者的職責(zé)具體表現(xiàn)為：一是登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社團(tuán)的成立、變更、注銷的登記，而業(yè)務(wù)主管單位則負(fù)責(zé)登記前的審查；二是登記管理機(jī)關(guān)對社團(tuán)實(shí)施年度檢查，而業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)檢查前的初審；三是登記管理機(jī)關(guān)對違反本條例的問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對違反行為給予行政處罰，而業(yè)務(wù)主管單位則監(jiān)督指導(dǎo)社團(tuán)遵法，并協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)及其他相關(guān)部門查處違法行為。另外，與相關(guān)部門指導(dǎo)社團(tuán)清算事宜。從以上職責(zé)特點(diǎn)可以看出，業(yè)務(wù)主管單位的審查監(jiān)督是第一步程序，并協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)工作。因此無論是登記、年檢還是監(jiān)管都是雙重的管理，這對于社會組織來說，容易抑制其積極性并削弱其自治性。在救災(zāi)過程中，社會組織很可能會受行政部門的左右，失去其社會性和獨(dú)立性。

3.傳統(tǒng)理念

“傳統(tǒng)理念”與“管理體制”的參考點(diǎn)數(shù)差別不大，也屬于政府因素中非常重要的因素，是指“強(qiáng)政府、弱社會”的傳統(tǒng)理念。長期以來，政府習(xí)慣于包攬一切社會事務(wù)，“官本位”的思想也已經(jīng)深入人心。雖然改革開放后政府不斷簡政放權(quán)，允許社會組織參與社會公共事務(wù)，但總體上對社會組織管控過多。政府的過多干預(yù)以及公民對社會組織的不信任，導(dǎo)致其在救災(zāi)中處于被動地位，放不開手腳，無法發(fā)揮應(yīng)有作用。

4.人力資源

人力資源因素屬于社會組織自身層面的點(diǎn)數(shù)最多的因素，它是指人才的數(shù)量以及專業(yè)化水平。許多社會組織在救災(zāi)過程或?yàn)?zāi)后重建中，都面臨參與效果困境，主要原因之一就是人力資源不足，達(dá)不到很好的救災(zāi)效果，而人力資源不足又表現(xiàn)為人才不足以及質(zhì)量不高。從人員數(shù)量來看，大量社會組織招募不到足夠的專職人員和兼職人員，這在很大程度上與社會組織的人員編制有關(guān)。一些有政府的資金和人力支持的社會組織如紅十字會等，其成員待遇好，而一般的社會組織由于缺乏雄厚的資金支撐，成員工資待遇低。另外，在戶口、檔案管理、人事流動、職稱、福利、社會保障等方面也存在一系列困難，故這些社會組織在人員招聘上困難重重。從人員質(zhì)量來看，專業(yè)人才以及高學(xué)歷高素質(zhì)的人才少，人才建設(shè)不足，對于成員的日常培訓(xùn)沒有成為一種常態(tài)，這就導(dǎo)致一些社會組織的專業(yè)水平不高，影響參與災(zāi)害救助效果。

5.財(cái)政資源

相關(guān)研究文獻(xiàn)中大都提到社會組織面臨資金不足的困境，而資金不足是由于資金來源不暢造成的。一般而言，社會組織的資金來源主要由政府支持、國內(nèi)外基金會、社會募資、國際援助、會費(fèi)和自我經(jīng)營收入這六部分構(gòu)成，筆者將這六部分總結(jié)為“財(cái)政資源”，并將其標(biāo)記為二級節(jié)點(diǎn)。政府支出即政府對社會組織的資金支持，這是社會組織資金的重要來源，在我國一些官方社會組織才能夠獲取政府資金支持，一般社會組織是很難獲得政府資金支持的。其他五部分資金來源是社會組織自身動員而來的，在國外，這五部分是社會組織的主要經(jīng)費(fèi)來源，而在我國，由于社會組織發(fā)展較晚，各項(xiàng)機(jī)制都不成熟，資源動員能力不足，而培育社會組織發(fā)展的公民社會精神也不成熟，造成社會組織動員資金有限，同時(shí)政府的財(cái)政支持力度不足，因此我國大多數(shù)社會公益組織面臨資金困境，影響其在救災(zāi)中的作用發(fā)揮。

6.內(nèi)部機(jī)制

社會組織自身的內(nèi)部機(jī)制不健全，導(dǎo)致組織管理無序甚至混亂，從而影響救災(zāi)效果。它包括激勵(lì)機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督評估機(jī)制、信息公開機(jī)制、文化建設(shè)機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制。其中，監(jiān)督評估機(jī)制參考點(diǎn)數(shù)最多，這說明社會組織自身的監(jiān)督很重要，尤其是對財(cái)務(wù)的管理監(jiān)督，一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)督體系可以保持社會組織的自治性和自律性。同時(shí)，社會組織的自我監(jiān)督以及及時(shí)的信息公開也會博得公眾的信任、好感和支持。

7.能力

這里的能力是指社會組織參與災(zāi)害救助的自身能力，分為執(zhí)行力和組織管理能力。執(zhí)行力指將內(nèi)外部可用資源進(jìn)行整合，通過有效措施實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，因此它包括資源動員和整合力、行動能力兩方面。社會組織對于社會資源的動員和整合能力很大程度上影響到其資金、人力的儲備情況，而行動能力關(guān)系到資源的有效使用情況。組織管理能力主要體現(xiàn)在對組織成員的協(xié)調(diào)管理能力，薄弱的組織管理能力會導(dǎo)致社會組織在救災(zāi)中出現(xiàn)無序混亂的局面，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

8.社會組織與政府的合作

在主體合作層面上，社會組織與政府的合作因素的參考點(diǎn)數(shù)最多，分為合作機(jī)制和信息溝通平臺兩個(gè)節(jié)點(diǎn)。可見社會組織在參與救災(zāi)中，要重視與政府的溝通合作，保持信息交流。政府在災(zāi)害救助中處于主導(dǎo)地位，而社會組織的角色是協(xié)助者，所以社會組織要想在救災(zāi)中發(fā)揮有效作用，必須與政府保持合作關(guān)系，建立合作機(jī)制、明確分工，進(jìn)行信息溝通，否則可能會出現(xiàn)分工不明而無法有效配置資源，或是由于信息閉塞而造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。一方面，由于種種原因一些社會組織與政府合作可能存在一定困難；而另一些與政府合作緊密的社會組織，由于聽從政府指揮，行政色彩濃，缺少獨(dú)立性和靈活性。

（二）其他因素的介紹

由于二級節(jié)點(diǎn)較多，因此本文對核心因素展開詳細(xì)分析，而對其他因素進(jìn)行簡單介紹。

1.政府層面

“政府態(tài)度”即政府對社會組織參與災(zāi)害救助的態(tài)度，政府的支持態(tài)度在很大程度上能提高社會組織的參與度，但目前我國政府對社會組織的態(tài)度較為矛盾和曖昧，不明確支持也不反對，態(tài)度不明朗。

“政府機(jī)制”包括激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督評估機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制。健全完善的政府機(jī)制可以確保各項(xiàng)規(guī)定的有效實(shí)施，為社會組織參與救災(zāi)提供動力支持、進(jìn)行行為規(guī)范、加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)教育以及將社會組織納入應(yīng)急體系。

2.社會組織自身層面

“內(nèi)部管理制度”包括財(cái)務(wù)制度、人事制度、監(jiān)管制度和激勵(lì)制度。合理的內(nèi)部管理制度可以確保非政府組織的有效運(yùn)行，否則會影響其參與救災(zāi)的效果。

“組織理念”是社會組織前進(jìn)的動力，是一個(gè)組織的靈魂所在，它具有強(qiáng)大的凝聚力和向心力，要求組織成員具有強(qiáng)烈的責(zé)任心和使命感，如壹基金秉承著“全球一家人”的理念。

“角色定位”是性質(zhì)問題，即官辦和民營性質(zhì)。自上而下的或是由政府職能部門轉(zhuǎn)化而來的社會組織，其行政色彩濃重，缺乏獨(dú)立性；自下而上的民辦社會組織，貼近社會，其獨(dú)立性和自治性較強(qiáng)，但有時(shí)為了獲得合法地位或是維持生存，往往向政府靠攏或是經(jīng)營牟利，漸漸遠(yuǎn)離了自身公共服務(wù)的理念，從而缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致自身優(yōu)勢無法發(fā)揮。

“公信力”是公民對社會組織在社會上的一切活動和行為的評價(jià)的高低程度。它來自社會組織自身運(yùn)作過程中累積的社會認(rèn)可和公民信任度，而且直接影響到其募款能力。

“國際化程度”是指國內(nèi)社會組織與國際非政府組織的聯(lián)系和合作程度以及是否參與國際救災(zāi)事務(wù)。國際化程度的高低直接影響到社會組織募集資金的國際化渠道是否暢通。

“社會組織發(fā)展的均衡性”方面，表現(xiàn)在地理位置上的不平衡和救援內(nèi)容上的不平衡，從而導(dǎo)致社會組織救援整體出現(xiàn)地區(qū)失衡的現(xiàn)象，以及救援內(nèi)容的無差異性?！爸驹甘ъ`”體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是慈善不足，社會組織的活動經(jīng)費(fèi)與所能籌集到的資金間存在很大缺口；二是慈善特殊主義，服務(wù)對象往往是某些特定的社會群體，有著一定的局限性；三是家長式作風(fēng)，掌握組織資源的人對如何使用資源有較大發(fā)言權(quán)；四是慈善業(yè)余主義，社會組織的工作常常由有愛心的志愿者擔(dān)任，這在一定程度上會影響服務(wù)的質(zhì)量。

3.社會層面

“社會文化”是指社會組織的發(fā)展需要有志愿精神、公益精神等文化的培育?！懊襟w報(bào)道”是指新聞媒體對社會組織的宣傳力度?！吧鐣O(jiān)督”包括公民監(jiān)督、第三方評估機(jī)構(gòu)監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督?！肮裥湃巍焙汀捌髽I(yè)參與”在這里不再贅述。

4.主體合作層面

“社會組織間的聯(lián)合”是指眾多社會組織之間的聯(lián)合協(xié)作，信息共享，統(tǒng)一行動。而在聯(lián)合行動中，主要是缺少一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)去進(jìn)行管理和指揮?！盎バ拧笔侵干鐣M織之間、政府與社會組織之間的互相信任，即它們之間的合作需要建立在互信的基礎(chǔ)之上。

（三）研究結(jié)果

通過對69篇文獻(xiàn)的編碼和數(shù)據(jù)分析，得出了四個(gè)層面24個(gè)因素，其中核心因素包括法律體系（57）、管理體制（39）、傳統(tǒng)理念（27）、人力資源（40）、財(cái)政資源（37）、內(nèi)部機(jī)制（25）、能力（25）、社會組織與政府的合作（31）共8個(gè)因素。本文運(yùn)用Nvivo11的“探索”工具構(gòu)建結(jié)構(gòu)模型，以展示各層面的核心要素以及各層面對主題的影響?？梢钥闯?，政府和社會組織自身層面對社會組織參與災(zāi)害救助困境影響最大。主體合作是政府與社會組織之間以及社會組織相互之間合作的橋梁，但關(guān)鍵還要看兩頭的主體作用。社會層面因素對本文主題的作用較小，主要是社會文化的建設(shè)和公民精神的培育。雖然“社會文化”因素的參考點(diǎn)并不是社會層面中最高的（只居第二位），但一個(gè)良好的社會文化氛圍是孕育社會組織發(fā)展的搖籃，同時(shí)社會組織的發(fā)展也可以培育公民精神的成長。

三、主要結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

基于上述研究結(jié)果，可以得出以下幾個(gè)結(jié)論：第一，四個(gè)層面中的八大核心因素起著關(guān)鍵作用，對社會組織參與災(zāi)害救助困境影響巨大。第二，政府層面提供政策環(huán)境，社會層面提供文化環(huán)境，主體合作層面起橋梁作用，而社會組織層面是進(jìn)行自身建設(shè)，這四個(gè)層面共同作用于社會組織的發(fā)展，影響著社會組織參與災(zāi)害救助的效果，其中政府和社會組織自身層面尤為重要。第三，我國社會組織參與災(zāi)害救助困境的解決路徑需要從核心因素入手，即政府層面的法律體系、管理體制和傳統(tǒng)理念，社會組織層面的人力資源、財(cái)政資源、內(nèi)部機(jī)制和能力，主體合作層面的社會組織與政府的合作。同時(shí)也要不斷加強(qiáng)和完善政府、社會組織、主體合作和社會四個(gè)層面的作用，更好地解決社會組織的救災(zāi)困境，提高其救災(zāi)效果。

（二）不足和展望

本文的研究是基于69篇文獻(xiàn)的質(zhì)性分析，也就是在以往研究成果的基礎(chǔ)上展開分析，未進(jìn)行實(shí)證研究，以后的研究可用實(shí)證方法去探究社會組織參與災(zāi)害救助困境的各影響因素的影響因子，這是其一。其二，69篇文獻(xiàn)中，雖然期刊文獻(xiàn)質(zhì)量都較高，但碩士、博士論文占全部文獻(xiàn)的比重更高，可能會對研究結(jié)果有所影響。其三，在編碼過程中，主觀理解的偏差可能使某些模糊信息的編碼存在偏差，以后的研究可以運(yùn)用Nvivo軟件的“編碼比較”功能，不同編碼者對相同文獻(xiàn)進(jìn)行獨(dú)立編碼，比較編碼一致性程度，以確保研究的信度和效度。

注釋：

①由于社會組織參與災(zāi)害救助的文獻(xiàn)豐富，因此本文沒有把范圍擴(kuò)大到危機(jī)管理、社會救助等包含災(zāi)害救助的主題詞上。

[1]陳升，潘虹，陸靜.精準(zhǔn)扶貧績效及其影響因素：基于東中西部的案例研究[J].中國行政管理，2016（9）：15—21.