中國對外投資保障制度國際比較與借鑒

胡 海

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，四川 溫江 611130）

在“一帶一路”的大背景下，商務(wù)部表示在“一帶一路”沿線國家會增加投資，這是現(xiàn)階段我國面臨的機遇。中國企業(yè)具有雄厚的資金實力，有“走出去”的能力，也有“走出去”的動力；同時，“一帶一路”倡議大大促進了中國企業(yè)和沿線國家的互動[1]。

一、對外投資保障制度跨國比較

我國現(xiàn)階段對外投資面臨種種問題。要解決這些問題，需要相應(yīng)保障制度的建立，目前我國在該方面的做法如何，是否可以保障投資的安全？下面就保障制度的各方面進行跨國比較。本文只將中國與發(fā)達經(jīng)濟體進行比較，將美國、歐盟、日本作為比較對象進行分析。在分析發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)驗的同時，發(fā)現(xiàn)我國在保障制度方面的缺陷，進而為改善保障制度提供相應(yīng)的依據(jù)。

（一）金融體系對投資支撐的比較——中美比較

金融體系是指在一定社會經(jīng)濟條件下，該體系構(gòu)成國家資金流動的基本框架，該系統(tǒng)包括銀行和非銀行的金融機構(gòu)。中美之間經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異、文化水平迥異以及開放程度不同，決定了兩國金融體系存在著區(qū)別。該種區(qū)別可以從以下兩個方面進行分析：

首先，金融資產(chǎn)交易主導(dǎo)機構(gòu)的差異。在“資本市場”主導(dǎo)型的國家中，美國是最典型的，美國金融活動異常發(fā)達，進行交易的金融產(chǎn)品品種繁多[2]。在社會進行融資時，通過資本市場融資是最常用的方式，也是大多數(shù)企業(yè)的首要選擇，而通過銀行進行的間接融資則處于從屬地位。美國異常發(fā)達的資本市場，導(dǎo)致銀行和非金融企業(yè)之間不存在很密切的合作關(guān)系。通過資本市場融資，可以達到快速并且籌集資金多的效果。交易雙方無需花盡心思去了解對方的不透明信息，主要通過價格信號來捕捉有用信息。中國則恰恰相反，是“銀行導(dǎo)向型”國家的典型代表，在社會主義市場經(jīng)濟背景下，以市場配置資金為主、政府配置資金為輔，逐漸形成了在政府主導(dǎo)下讓市場機制發(fā)揮主要作用的金融體系?！般y行導(dǎo)向型”表明，銀行在整個體系中的重要作用。在該種模式下，資金融通往往是靠關(guān)系得來的，根據(jù)雙方的合作關(guān)系來決定資金融通的條件。這就導(dǎo)致了企業(yè)在進行投資融資時難度系數(shù)較大，只有有實力的、規(guī)模大的且與銀行有穩(wěn)定關(guān)系的企業(yè)才能夠進行方便的融資，而對民營企業(yè)來說卻是難上加難。

其次，金融活動監(jiān)管方面的差異。以銀行監(jiān)管為例，銀行監(jiān)管伊始，往往是依靠行政和法律條款，以相應(yīng)的法律來判定業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)品種類、產(chǎn)品定價策略等。銀行的風(fēng)險管理往往可操作性較差，銀行的中臺以及后臺的監(jiān)管往往不能很好地發(fā)揮作用，管理只能依靠具體的政策和程序規(guī)范。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，美國資本市場越來越發(fā)達，資金融通主要靠直接融資方式，這有利于規(guī)避投資資金流動性帶來的不確定性問題。我國對于銀行的監(jiān)管責(zé)任主要是銀監(jiān)會，另外部分的監(jiān)管權(quán)由中國人民銀行行使，因此，兩者相互協(xié)調(diào)與合作行使監(jiān)管權(quán)。目前，銀監(jiān)會負責(zé)市場準入監(jiān)管和審慎監(jiān)管，監(jiān)管的措施比較多，包括現(xiàn)場檢查、非市場監(jiān)管、并表監(jiān)管和強制性信息披露等。就中國目前的國情來看，資本市場可以說是剛剛起步，與發(fā)達國家相比遠沒有達到發(fā)達水平。在進行金融監(jiān)管時考慮問題不周全，存在監(jiān)管的盲點，只是該盲點在短時間內(nèi)還沒有暴露出來而已。

綜上所述，由于我國在銀行主導(dǎo)金融體系下，間接融資所占比重較大，對于對外投資而言，存在一定的單一性融資風(fēng)險。金融體系尚不完善，需要借鑒國外在發(fā)達資本市場下的金融體系格局，將直接融資方式借鑒過來，發(fā)揮債券和股票融資的優(yōu)勢，消除用短期資金進行長期放款的情況，嚴格把控流動性問題。可見，我國金融體系對于對外投資的支撐力度遠遠不夠，需要借鑒國外發(fā)達經(jīng)濟體相關(guān)成功經(jīng)驗，構(gòu)建活躍的資本市場，不斷探索完善的金融體系模式。

（二）投資雙多邊環(huán)境比較——中國與歐盟、日本比較

在中國目前的雙多邊投資環(huán)境中，雙邊保護機制和多邊保護機制都發(fā)揮了一定的積極作用。從中國簽訂的雙邊投資協(xié)定來看，中國對外投資的區(qū)域主要集中在發(fā)達地區(qū)。利用BIT規(guī)則，中國對外投資遇到糾紛時可以提請外交保護。在經(jīng)濟全球化的背景下，投資向著自由化的方向發(fā)展，急需多邊性投資公約的建立。但由于世界上國家眾多，且各自從自身利益出發(fā)，很難達成一致的合作意見?，F(xiàn)階段也只能在WTO的原則下，利用相關(guān)原則保護自身的合法權(quán)益[3]。例如，WTO原則中有國民待遇條款，將國民待遇條款慢慢滲透到多邊投資保護機制中，對于世界各國而言都具有參考意義和使用價值。

關(guān)于歐盟地區(qū)的雙多邊環(huán)境分析，我們可以以德國、法國等為例。德國最早簽訂雙邊保護條約，隨后歐盟地區(qū)的國家紛紛加入了該條約，運用雙邊條約保護投資利益。德國簽訂的雙邊協(xié)定中，有很多實體性的規(guī)定（促進和保護對外投資的開展，降低相關(guān)的投資風(fēng)險），還包含有代位求償、投資爭端解決等程序性規(guī)定。法國同樣也是用雙邊投資保護條約進行代位求償權(quán)的確認，使之具有國際法的效力，從而可以確保代位求償權(quán)的順利實現(xiàn)，還引導(dǎo)對外投資者在選擇投資國別時，積極落實本國對外政策，最大限度地維護本國經(jīng)濟利益。

日本改善對外投資環(huán)境也是通過簽訂對外投資保護協(xié)定實現(xiàn)的。日本企業(yè)在進行對外投資時，往往會考慮為該項投資投保，從而得到海外投資保險制度的保護，將境外投資的風(fēng)險控制在一定的范圍內(nèi)，以便最大化自身的投資利益。日本政府采取合作的方式，與投資所在國政府搞好關(guān)系，對日本的境外企業(yè)而言，在需要參保時，可以向當?shù)刭Q(mào)易保險機構(gòu)尋求幫助，為自身投資提供保險服務(wù)，將在境外可預(yù)見的投資風(fēng)險都盡可能進行參保，以便保護投資的安全[4]。當然，東道國當?shù)乇ｋU機構(gòu)如果就投資糾紛進行了賠償，享有向日本保險機構(gòu)進行追索的權(quán)利。

（三）法律體系對投資安全保障作用的比較——中國與美國、歐盟、日本比較

就法律體系對投資安全的保障作用來看，我國相關(guān)的立法主要是圍繞外匯管理和對外投資審批。相關(guān)的規(guī)定主要是由國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家外匯管理局3個部門發(fā)布的各項規(guī)程。這些規(guī)程包括2014年商務(wù)部發(fā)布的《境外投資管理辦法》，在同年10月起開始實施；國家發(fā)改委在2014年發(fā)布的《境外投資項目核準暫行管理辦法》，于同年5月起正式實施；國家外匯管理局在2009年頒布了《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》，目前尚未進行最新修訂，依照2009年的管理規(guī)定進行外匯管理[5]。這些規(guī)定更多關(guān)注的是外匯用匯方面的問題，以及對外投資審批流程的問題，對于如何保障對外投資安全并沒有進行細致規(guī)定，也沒有具體的條文，所以我國法律體系就投資保障而言，保護力度遠遠不夠[6]。

美國是世界上第一個建立對外投資保險制度的國家，其建立的目的是保護美國對外投資。由于歷史的原因，該項保險制度是“馬歇爾計劃”的一部分，目的是用來實現(xiàn)歐洲復(fù)興。20世紀40年代，美國頒布了《經(jīng)濟合作法》。這部法律規(guī)定經(jīng)濟合作署（政府下屬）負責(zé)管理對外援助和對外投資，對外投資保險制度登上了舞臺[7]。隨后幾十年中，美國不止一次進行該法律條款的修改，使其能夠適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，解決越來越復(fù)雜的海外投資的問題，同時也將保險機構(gòu)做了相應(yīng)的調(diào)整。

歐盟無疑是世界上投資輸出的重要地區(qū)，并且是國際游資的主要集散地，歐盟在對外投資時多采用并購的方式。在歐盟成員國中德國、法國同樣是世界上較大的對外投資國。德國建立對外投資保險制度的依據(jù)是《聯(lián)邦預(yù)算法》。后來，德國將有關(guān)體制進一步做了詳細的規(guī)定，《海外投資擔(dān)保條例》做了最主要的貢獻，本國企業(yè)對外投資可以得到德國政府的擔(dān)保，使得投資安全系數(shù)大大增加。

日本為了保護對外投資，制定了《出口信貸保險法》，保險制度不斷完善，對境外的投資進行保護，形成了一種制度。該制度是繼美國之后的第二個對外投資保險制度。20世紀50年代，日本又進一步設(shè)立了海外投資利潤保險[8]。20世紀70年代，日本由于資源稀缺的問題，需要大量進口自然資源，對于該類資源進行保險顯得十分必要，因此設(shè)立了關(guān)于進口礦物資源的投資保險制度。2004年開始，境外日資企業(yè)的投資保險服務(wù)由日本政府負責(zé)，政府看中的這些企業(yè)大多位于亞洲國家和地區(qū)，由此降低了在該區(qū)的投資風(fēng)險，促進了企業(yè)投資利益的增加[9]。

（四）對外投資專門機構(gòu)機制比較——中國與美國、歐盟及日本比較

目前我國對外投資的管理未設(shè)專門機構(gòu)，對于海外投資的監(jiān)管處于松散狀態(tài)，主要由國有商業(yè)銀行、國家外匯管理局及證監(jiān)會等行使相應(yīng)的管理措施。由于監(jiān)管部門較多，沒有進行統(tǒng)一分工，往往導(dǎo)致管理不科學(xué)，出現(xiàn)管理重疊或者是管理遺漏，致使海外投資的管理不規(guī)范。國家外匯管理局主要針對合格境外機構(gòu)投資者（QFII）進行了外匯管理制度的改革。內(nèi)容是將該機構(gòu)的投資額上限放寬，對單家機構(gòu)不再單獨設(shè)置上限，而是根據(jù)機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)?；蚬芾碣Y產(chǎn)的一定比例作為判定基礎(chǔ)額度的依據(jù)。我國商業(yè)銀行在企業(yè)進行融資時會對企業(yè)的贏利能力、投資風(fēng)險方面進行評估，國家外匯管理局對于貿(mào)易用匯有著相應(yīng)的規(guī)定。管理機構(gòu)的分散管理，使得各個部門對于海外投資安全沒有足夠重視，企業(yè)沒有可以咨詢的專門機構(gòu)，導(dǎo)致投資擴張時具有一定的盲目性。

美國對境外投資的管理設(shè)有專門機構(gòu)——海外私人投資公司（OPIC）。美國聯(lián)邦政府的很多部門成立了促進出口的機構(gòu)。此類機構(gòu)主要是為企業(yè)開展海外投資提供各類信息、咨詢以及同行業(yè)研究，培訓(xùn)、展覽以及其他相關(guān)的服務(wù)。海外私人投資公司是一個獨立機構(gòu)，可以獨立地對美國境外投資進行管理，只需要對聯(lián)邦行政部門負責(zé)，其他任何部門都無權(quán)進行干涉；國際開發(fā)署大部分的對外投資活動都由它承擔(dān)，它專門負責(zé)美國海外投資保障和保險事宜。

歐盟采用的監(jiān)管方式是監(jiān)管體系一體化。自《第一號銀行業(yè)務(wù)指令》頒布以來，歐盟開始了對金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在該法律條文下，將歐盟各國的監(jiān)管體系進行了整合，統(tǒng)一了標準，對各類監(jiān)管事項進行了規(guī)定；歐盟各國可以在互利合作的模式下，進行有效的監(jiān)管和自查。伴隨著2008年的金融危機，歐洲委員會以及歐洲議會更加重視監(jiān)管一體化的進程，加強金融監(jiān)管成為最重要的議題。監(jiān)管一體化包括國家內(nèi)部一體化、在合作基礎(chǔ)上的各國協(xié)調(diào)一體化。歐盟在監(jiān)管一體化方面取得巨大進步，得益于設(shè)立了歐洲證券委員會和監(jiān)管者委員會，這兩個機構(gòu)極大地推動了歐盟監(jiān)管規(guī)范化的實施。

日本對于金融體系乃至投資的監(jiān)管受美國的影響。由于世界范圍的放松管制大趨勢和維護東京國際金融中心地位，日本政府允許銀行進入證券業(yè)務(wù)領(lǐng)域。最初的改革提議指出，金融部的顧問機構(gòu)有必要對銀行可能面臨的額外風(fēng)險進行限制，允許銀行從事高風(fēng)險的初級市場承銷活動，但是不允許開展二級市場的經(jīng)紀人業(yè)務(wù)。然而，金融部沒有對銀行證券業(yè)務(wù)實施“融資防火墻”措施，銀行為其證券業(yè)務(wù)融資使用的是吸收來的存款，這就給存款者帶來了風(fēng)險。該風(fēng)險主要是由附屬證券機構(gòu)帶來的，美國政府對于這類附屬機構(gòu)采取了防火墻措施。從目前的監(jiān)管績效來看，日本的監(jiān)管制度嚴重地阻礙了由全能銀行經(jīng)營所帶來的規(guī)模經(jīng)濟，這與通常的政策目標背道而馳。通常的政策目標是在保證風(fēng)險最小的前提下，極大化實現(xiàn)經(jīng)濟的規(guī)模效益。

綜上分析，不同經(jīng)濟體對外投資監(jiān)管機構(gòu)各不相同，發(fā)揮的作用也各不相同。為了清晰地進行比較，我們用表1將上述的內(nèi)容進行總結(jié)性的歸納，以便從不同經(jīng)濟體的經(jīng)驗中獲得啟發(fā)。

表1 各國/地區(qū)監(jiān)管機構(gòu)及監(jiān)管效果比較

二、中國對外投資保障制度的主要問題

我國對外投資保障制度的監(jiān)管主體主要包括商務(wù)部、國家發(fā)改委、國資委、國家外匯局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等。監(jiān)管職能劃分不清晰，實際操作中面臨很多的問題，最主要的是管理職能過于分割，導(dǎo)致職能管理交叉，造成多頭管理或者是都不管理的奇怪現(xiàn)象，這就給企業(yè)在進行海外投資時帶來了困惑，不知應(yīng)該依據(jù)何種規(guī)則，加之核準程序繁多復(fù)雜，企業(yè)往往無所適從。

通過上述跨國比較分析可以發(fā)現(xiàn)，我國對外投資保障制度與發(fā)達經(jīng)濟體相比存在很多問題，具體歸納如圖1所示：

圖1 我國對外投資保障制度存在的問題

（1）監(jiān)管法律體系不健全。我國對外投資監(jiān)管體系建立的時間比較晚，在立法方面難免會存在一些問題，其中比較突出的有立法層級低、立法涵蓋的內(nèi)容少，沒有形成完整的監(jiān)管法律體系等問題。在尚不健全的法規(guī)體制下，企業(yè)在進行海外投資實踐時會遇到無法可依、有法難依的情況，更為嚴重的是得不到法律的保護和有效促進，在競爭中常常處于劣勢地位。目前投資主體越來越多元化，而且國際投資環(huán)境越來越復(fù)雜，導(dǎo)致亂象叢生，健全監(jiān)管法律體系迫在眉睫。

（2）監(jiān)管機構(gòu)機制不合理。就海外投資監(jiān)管主體而言，包括商務(wù)部、國家發(fā)改委、國資委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國家外匯局等，監(jiān)管職能劃分不夠合理。根據(jù)多種方式進行劃分管理，導(dǎo)致實際操作中的條塊分割、職能交叉、管理多頭；對于企業(yè)而言，在進行海外投資核準時，存在盲目性和迷惑性，常常顯得無所適從。

（3）監(jiān)管政策不完善。一是海外投資監(jiān)管制度雖然設(shè)計了服務(wù)性和促進性條款，但尚未建立起有效的配套落實機制，致使服務(wù)性和促進性條款基本停留在紙面上。二是海外投資監(jiān)管政策沒有充分考慮各類主體的不同特點，導(dǎo)致投資監(jiān)管形式單一，境外投資監(jiān)管處于無序狀態(tài)。

（4）配套保險制度不完善。全球各國圍繞本國海外投資基本都設(shè)立了海外投資保險制度。我國的海外投資保險制度由于起步相對較晚，存在很多不完善的地方。2003年，根據(jù)國務(wù)院指示，中國出口信用保險公司成立，從此開始承攬境外保險業(yè)務(wù)。目前所開展的險種包括貿(mào)易險、投資險及工程險等項目?？梢哉f，出口信保的建立成為我國海外投資保險制度的開端，該公司成為國內(nèi)第一家也是唯一一家海外投資保險機構(gòu)。由于起步較晚，各方面經(jīng)驗不足，我國海外投資保險制度在立法保障、承包機構(gòu)設(shè)置、承保險別設(shè)置、承保模式、投資主體范圍界定上仍存在很多的問題，不能滿足海外投資發(fā)展的需要。

三、中國對外投資保障制度的改進措施

（一）多角度完善對外投資監(jiān)管體系

沒有完整的投資監(jiān)管體系架構(gòu)，實施有效的對外投資監(jiān)管則是天方夜譚。我們應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，在進行對外投資時，不但要鼓勵企業(yè)“走出去”，還要有完善的制度幫助企業(yè)“走出去”。投資監(jiān)管體系的構(gòu)建，可以從以下3個方面著手（如圖2所示），包括完善海外投資法律體系、建立海外投資保險制度和成立海外投資行業(yè)協(xié)會：

圖2 對外投資監(jiān)管體系

建立海外投資保險制度，實現(xiàn)審批權(quán)與操作權(quán)的分離：國家擁有審批權(quán)，企業(yè)擁有操作權(quán)。將中國出口信用保險公司推向市場，其持有資本不僅限于國有資本，同時可以吸納民間資本。這樣中國出口信用保險公司將擁有更大市場活力，為國有企業(yè)對外投資提供保險，同時也可為私人企業(yè)與個人提供對外投資保險。允許民間資本從事保險業(yè)務(wù)，擴大資本的來源，成立非官方的對外投資保險機構(gòu)，與官方機構(gòu)協(xié)調(diào)行使職能。這些民間機構(gòu)可以彌補官方機構(gòu)的缺陷，如數(shù)量少、人員不足等問題。在壯大對外投資保險市場的同時，為經(jīng)濟的發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。成立海外投資行業(yè)協(xié)會，將該協(xié)會納入對外投資監(jiān)管局，二者協(xié)同對海外投資實施聯(lián)合監(jiān)管，促進我國企業(yè)海外投資的發(fā)展。行業(yè)協(xié)會的職責(zé)包括重大事項的通報和海外投資信息的搜集。有了全面的信息將幫助海外投資監(jiān)管局及時調(diào)整相關(guān)規(guī)定。行業(yè)協(xié)會應(yīng)及時與政府部門、對外投資咨詢機構(gòu)進行信息交換，共同為企業(yè)海外投提供信息支持。為完善海外投資法律體系，有學(xué)者呼吁制定一部統(tǒng)一的《對外投資法》，以解決在投資方面面臨的法律糾紛。然而，從美國的立法經(jīng)驗來看，很難在一部法律中窮盡關(guān)于對外投資的全部內(nèi)容。因而僅靠制定一部《對外投資法》遠遠不夠，還要針對不同的產(chǎn)業(yè)、不同的行業(yè)、不同糾紛、不同的目標制定具體法律，具體可以包括《對外投資外匯管理法》《對外投資促進法》《對外投資保險法》《私人企業(yè)及個人投資保護法》和《對外投資監(jiān)察審計法》等法律，做到在遇到任何糾紛的時候都能有法可依。

（二）改革對外投資審批體系，建立更完善的外匯管理制度

將多部門審批精簡為單一部門審批，簡化審批內(nèi)容和程序。根據(jù)美國的經(jīng)驗，只有減少審批部門，才能真正簡化審批，統(tǒng)一標準。同時要減少行政審批對投資的干預(yù)。從我國的實踐來看，從事后監(jiān)管入手，利用逆向反推的方法，判斷前置審批部門與環(huán)節(jié)是否有存在的必要，多余的環(huán)節(jié)應(yīng)及時精簡。伴隨著經(jīng)濟全球化，更多的企業(yè)選擇“走出去”進行對外投資，在用匯換匯方面的需求日益增大，企業(yè)需要寬松的外匯環(huán)境，政府應(yīng)實行科學(xué)的外匯管理制度，改革現(xiàn)行外匯管理體制中不合理部分，給予企業(yè)海外投資外匯使用和結(jié)匯方面更多的自由與便利。

（三）積極營造良好的雙多邊環(huán)境

企業(yè)最堅強的后盾是國家，國家外部環(huán)境的好壞直接影響企業(yè)的經(jīng)營狀況。在國內(nèi)、國際兩條線上，國家應(yīng)該為企業(yè)在對外投資爭取更多的保護政策。目前，全球已有將近200個國家和地區(qū)與我國建交，并且其中的大多數(shù)建交國家已經(jīng)與我國簽署了雙邊投資保護協(xié)定。在這種良好的發(fā)展勢頭下，我們應(yīng)盡快完成與剩余國家或地區(qū)簽訂雙邊投資保護協(xié)定，為保護我國境外投資取得國際法的依據(jù)。

（四）進行金融體系改革，降低融資約束

金融調(diào)控體系要能夠靈活地適應(yīng)環(huán)境的變化，將貨幣和金融保持在穩(wěn)定狀態(tài)，從而推動經(jīng)濟健康發(fā)展。完善金融機構(gòu)體系，構(gòu)建以商業(yè)銀行為主體、保險投資機構(gòu)和其他金融機構(gòu)并存的架構(gòu)體系。進一步促進貨幣和資本市場的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐漸實現(xiàn)多元化、多層次、多體系的目標。在融資方面需要擴大融資渠道，將銀行融資和非銀行融資并重，國內(nèi)融資和國外融資并重，同時充分發(fā)揮資本市場的融資功能，建立起多元化的融資體系，實現(xiàn)在國內(nèi)可以運用多種方式靈活籌資，降低企業(yè)在國內(nèi)市場面臨的融資約束?，F(xiàn)代化的金融管理體系不僅要求用現(xiàn)代化的方法管理金融業(yè)務(wù)，并且要求體系本身也實現(xiàn)現(xiàn)代化，體系內(nèi)部管理和外部監(jiān)管同時實現(xiàn)現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)金融市場國際化目標。

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