供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下節(jié)約和集約用地的再認(rèn)識(shí)

胡動(dòng)剛，程 鵬，宋 彥

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)理學(xué)院，湖北 武漢 430070；3.廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004；4.深圳大學(xué)城市規(guī)劃系，廣東 深圳 518060；5.北卡羅來納大學(xué)教堂山分校城市與區(qū)域規(guī)劃系，美國 教堂山 27599-3140）

針對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于經(jīng)濟(jì)增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段特征，黨中央、國務(wù)院對大力推進(jìn)節(jié)約集約用地提出了新要求：堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，遵循嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，全面做好定標(biāo)準(zhǔn)、建制度、重服務(wù)、強(qiáng)監(jiān)管工作，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。然而，粗放用地狀況尚未根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象較為普遍，土地供需矛盾依然尖銳，國土資源面臨著提升供給質(zhì)量和效率的節(jié)約集約用地等多種壓力。值得注意的是，黨的十九大提出：堅(jiān)持去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡。所以，在土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，必須切實(shí)全方位地推進(jìn)節(jié)地與集地工作，提高現(xiàn)有用地效率，拓展當(dāng)前用地空間，減輕后代用地壓力，特別是將有計(jì)劃、有節(jié)奏地推動(dòng)低丘緩坡地和山地等綜合開發(fā)利用以緩解后備資源不足的問題，充分發(fā)揮土地節(jié)約集約利用在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要抓手作用，確保結(jié)構(gòu)調(diào)整邁向中高端水平與經(jīng)濟(jì)中高速增長。因此，基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景，本文探討了國內(nèi)外節(jié)約和集約用地的研究進(jìn)展、歷史必然性和時(shí)代內(nèi)涵，重新認(rèn)識(shí)二者的區(qū)別與聯(lián)系、制度供給的政策影響以及與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)理，以期對土地管理工作提供參考。

1 供給側(cè)下節(jié)約和集約用地的研究進(jìn)展

1.1 集約用地研究

國外關(guān)于土地集約利用研究始于農(nóng)業(yè)土地集約經(jīng)營，其思想一般貫穿在有關(guān)規(guī)劃、配套政策和相應(yīng)法規(guī)之中，形成了集約緊湊型、高度立體化、多功能混合式的日新韓模式與“新城市主義”（New Urbanism）和“城市精明增長”（Smart Growth）[1]理念下適度利用、立法保護(hù)的美澳加模式。Song和Knaap根據(jù)精明增長的基本原則，構(gòu)建了社區(qū)空間度量指標(biāo)體系，涵蓋了住宅密度、土地混合利用和可達(dá)性等15 項(xiàng)指標(biāo)，綜合評判區(qū)域控制城市蔓延的效果[2]。值得注意的是，西方供給學(xué)派認(rèn)為完全市場競爭下無結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配問題，因此，美國政府近年來依據(jù)拉弗曲線理論采取減稅的供給經(jīng)濟(jì)學(xué)手段，實(shí)施土地資源等供給要素改革以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。1981年，里根政府對出租房折扣抵稅和加速折舊政策提高了房地產(chǎn)投資的需求；2001年，加利福尼亞州的《地方政府總體規(guī)劃修正和可持續(xù)社區(qū)授權(quán)計(jì)劃》鼓勵(lì)土地利用和住房供給等規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，國內(nèi)學(xué)者針對土地錯(cuò)配的實(shí)際，主要從土地?cái)?shù)量供給及其相應(yīng)的體制、機(jī)制和技術(shù)供給能否平衡用地需求的角度，開展了土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的集約用地研究。賈康等在探究美國等國家嘗試供給側(cè)發(fā)力來擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)制度以積極推動(dòng)土地制度改革等路徑，籍此，有效推進(jìn)中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[3]。李靖以5年為一個(gè)時(shí)間段的定量與定性分析發(fā)現(xiàn)，已供應(yīng)建設(shè)用地中產(chǎn)生量大面廣閑置土地的原因根本是土地供給側(cè)出現(xiàn)了問題[4]。張安錄等認(rèn)為武漢城市圈應(yīng)著力推行扶持政策，提高土地對經(jīng)濟(jì)的參與程度，整體統(tǒng)籌規(guī)劃圈域內(nèi)城市用地的供給，采取差別化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源優(yōu)勢的土地供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施，在土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用原理和機(jī)制上集約用地[5]。黃燕芬等針對當(dāng)前用地不盡集約等現(xiàn)狀，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)要求，提出通過土地制度創(chuàng)新提高節(jié)約集約用地水平等土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)[6]。王克強(qiáng)等指出土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中城市土地市場發(fā)展不對稱的問題，即二級土地市場發(fā)展程度較低，影響了集約用地[7]。胡偉艷等農(nóng)地多功能供需錯(cuò)位與協(xié)同作用研究表明，農(nóng)地多功能利用能夠創(chuàng)造土地價(jià)值，提高農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)占用成本，促進(jìn)土地集約利用，有效遏制農(nóng)地快速非農(nóng)化[8]。

1.2 節(jié)約用地研究

國內(nèi)外對土地節(jié)約利用的相關(guān)研究不多，供給側(cè)下的節(jié)約用地研究就更少。一直以來，英國在完全市場競爭條件下的供給側(cè)改革側(cè)重于減少政府管制和國有經(jīng)濟(jì)比重，通過優(yōu)化土地稅收體系刺激土地供給，不僅防止低效用地并集約節(jié)約用地，特別是在2017年，英國預(yù)測住房需求近20年會(huì)有較大增長，立即綜合采取規(guī)劃、信貸和津貼等手段，使得房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫，其中，房屋建筑商Housebuilder Countryside上半年的銷售額超出市場預(yù)期，而且下半年將保持良好增長。相應(yīng)地，國內(nèi)學(xué)者逐漸開始探討節(jié)約用地的有關(guān)問題，并過渡到如何正確發(fā)揮政府在土地市場中的作用研究，以滿足社會(huì)效率目標(biāo)尤其是環(huán)境保護(hù)的需要。張安錄在分析小城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)用地效率較低與兩個(gè)方面的因素中指出：小城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求無嚴(yán)格的約束機(jī)制[9]，其中“約束機(jī)制”即為節(jié)約因素。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度制”等管控自然資源總量的改革措施，體現(xiàn)了黨和國家在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中對土地等資源節(jié)約工作的密切關(guān)注，并包含了節(jié)約用地的思想、思路和方式。宋馬林認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加快完善資源保護(hù)節(jié)約制度，強(qiáng)調(diào)要從夯實(shí)耕地保護(hù)制度、健全國土綜合整治機(jī)制、完善混合型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和穩(wěn)妥劃定生態(tài)紅線等多個(gè)方面著力，全面推進(jìn)生態(tài)文明的體制改革[10]。事實(shí)上，良好生態(tài)環(huán)境是評價(jià)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，習(xí)總書記在強(qiáng)調(diào)節(jié)約土地資源使用的同時(shí)，高度重視國土空間開發(fā)管理，提出要為自然留下修復(fù)空間[11]；正如習(xí)總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。

2 供給側(cè)下土地節(jié)約和集約利用的歷史必然性

2.1 封建社會(huì)時(shí)期的節(jié)地集地意識(shí)

在長達(dá)兩千多年封建社會(huì)的歷史長河中，有著豐富的節(jié)地集地意識(shí)?？鬃尤寮宜枷胫猩鷳B(tài)倫理觀的“寡欲節(jié)用”，主張慎用資源、取予有度、消費(fèi)有節(jié)，恰好是當(dāng)今“兩型”社會(huì)建設(shè)中“資源節(jié)約”的可持續(xù)發(fā)展觀的體現(xiàn)，如同《資治通鑒》所說：“取之有度，用之有節(jié)，則常足；取之無度，用之無節(jié)，則常不足?！鼻爻眺蓖菩械摹皬U井田、開阡陌”等重大經(jīng)濟(jì)舉措，旨在通過集約土地促進(jìn)封建地主制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最早的農(nóng)書《齊民要術(shù)》提到的“凡人家營田，須量己力，寧可少好，不可多惡”，意為精耕細(xì)作、集約經(jīng)營，而漢代農(nóng)業(yè)發(fā)展依靠的正是小規(guī)模集約經(jīng)營。值得注意的是，唐朝的“貞觀之治”與“開元盛世”在很大程度上得益于均田制，鼓勵(lì)地主階級兼并土地的同時(shí)又限制其過量占田，以節(jié)約集約利用有限的土地資源實(shí)現(xiàn)稅源的擴(kuò)大。又如促使晚清時(shí)代商賈云集的薛福成的商去思想，是一種投入少、產(chǎn)出大的節(jié)約集約用地方式，原因在于商業(yè)用地性價(jià)比高。值得一提的是，古代“開源”與“節(jié)流”并重的用地方式包含著節(jié)約集約利用和可持續(xù)發(fā)展的思想，對于推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有很強(qiáng)的借鑒意義[12]。

2.2 中國共產(chǎn)黨的土地節(jié)約和集約利用思想

辛亥革命作為“共產(chǎn)黨的前身”[13]，為中國共產(chǎn)黨人開展“打土豪、分田地、廢除封建剝削和債務(wù)”的土地革命奠定基礎(chǔ)。歷史表明，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行的偉大的土地改革運(yùn)動(dòng)[14]，不僅實(shí)現(xiàn)耕者有其田，直接增加了農(nóng)地的人力投入，而且給予廣大農(nóng)民以信用、信任和信貸，減輕負(fù)擔(dān)并使其有更多的財(cái)力和物力改善田地，從而促使中國人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得一次又一次革命勝利和改革成果?？v觀中國歷史，一方面，封建社會(huì)的土地絕大多數(shù)被大地主掌握，土地兼并現(xiàn)象非常普遍，嚴(yán)重地打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展，最終走向了滅亡；另一方面，孫中山倡導(dǎo)“平均地權(quán)”、毛澤東實(shí)行“土地改革”、鄧小平落實(shí)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”蘊(yùn)涵著豐富的土地節(jié)約和集約利用思想，并且“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)了節(jié)約集約用地工作，特別是“農(nóng)業(yè)稅減免”、“糧食直補(bǔ)”和連續(xù)14年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題的中央一號文件，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等減賦、補(bǔ)貼和增收的惠農(nóng)政策，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決心，是中國共產(chǎn)黨始終致力于改革經(jīng)濟(jì)體制的繼續(xù)和發(fā)展，在一定程度上解決了市場主體的活力問題，因此，進(jìn)一步解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 現(xiàn)階段供給側(cè)下的土地節(jié)約和集約利用

在當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)中，土地市場供需信號失靈與土地結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配等問題[15]，使得土地穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的保障任務(wù)十分艱巨。值得注意的是，土地資源領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從時(shí)空錐理論上強(qiáng)調(diào)了自身的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性和時(shí)空動(dòng)態(tài)性，其內(nèi)容和本質(zhì)是進(jìn)一步改革政府職責(zé)，從供給側(cè)創(chuàng)造條件，創(chuàng)新更有利于需求側(cè)的以用地方式和強(qiáng)度等權(quán)利為主要約束下的供地方式。相應(yīng)地，細(xì)化到節(jié)約集約用地方面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為準(zhǔn)繩，建立“總量管控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的改革框架。一方面，總量管控確保土地資源資源總量保持在安全線以上的政策措施。國土資源部會(huì)同國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)指導(dǎo)意見，對“十三五”內(nèi)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降20%的目標(biāo)要求分解到各省（市、區(qū)），同時(shí)要求各地盡快將本地區(qū)的下降目標(biāo)分解到各市、縣，并確定5年下降目標(biāo)底線和年度下降目標(biāo)底線，實(shí)行雙底線管控，從而，通過建設(shè)用地總量控制促進(jìn)節(jié)約用地并倒逼建設(shè)用地集約利用。另一方面，結(jié)構(gòu)優(yōu)化是要在總量限額內(nèi)按照可持續(xù)發(fā)展原則，依托土地制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出比較高的土地資源供給，重點(diǎn)在于土地征收市場和土地要素讓渡市場的改革，實(shí)現(xiàn)土地供需信號暢通傳導(dǎo)并有效指導(dǎo)企業(yè)開展?jié)M足公眾需求的生產(chǎn)活動(dòng)[16]，減少用地布局、數(shù)量和質(zhì)量等結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配以遏制土地粗放和浪費(fèi)現(xiàn)象，提升土地集約利用水平，加速節(jié)約用地與集約用地的良性循環(huán)發(fā)展。十八屆五中全會(huì)通過的“十三五”規(guī)劃提出，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。那么，國土空間規(guī)劃不僅要充分體現(xiàn)其有位、有利、有用，更要著力發(fā)揮“多規(guī)合一”背景下的“三底”和“三線”作用，利用指導(dǎo)性、政策性、控制性和實(shí)施性強(qiáng)的優(yōu)勢，拓展節(jié)約和集約用地空間。因此，在現(xiàn)階段全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，十八大以來提出的“全面促進(jìn)資源節(jié)約”、“生態(tài)文明制度建設(shè)”和“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”等國家重大戰(zhàn)略決策，是中國共產(chǎn)黨在新的發(fā)展階段長期堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)體制改革的理性升華，將進(jìn)一步推進(jìn)土地節(jié)約集約和高效利用，啟動(dòng)有效需求，提高土地供給質(zhì)效，提升土地資源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的保障能力，形成土地供給與需求的互引、互促和互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展?？偠灾?，土地節(jié)約和集約利用是歷史的必然。

3 供給側(cè)下土地節(jié)約和集約利用的內(nèi)涵

3.1 土地節(jié)約和集約利用的時(shí)代內(nèi)涵

中國始終堅(jiān)持節(jié)約集約用地工作的重要地位，并賦予了土地節(jié)約和集約利用新的時(shí)代內(nèi)涵。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，尤其是當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，需要以黨的十九大等一系列精神為引領(lǐng)，明確土地節(jié)約和集約利用在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念下的內(nèi)涵。因此，在土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，土地節(jié)約和集約利用以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人類健康水平提升和生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)和前提，采取節(jié)省國土資源消耗、增加生產(chǎn)要素投入、整合區(qū)域內(nèi)外資源、優(yōu)化開發(fā)空間結(jié)構(gòu)等措施，使土地利用與配置合理高效的行為。

3.2 土地集約利用與土地粗放利用

具體來講，集約是相對粗放而言的，土地集約利用最初是指在同一土地面積上投入較多的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)提高單位面積產(chǎn)量，而在大量土地上投入較少要素的利用方式稱為土地粗放利用，主要表現(xiàn)為布局松散、重復(fù)建設(shè)、疏密失調(diào)、效率低下、集聚性差等，它們的實(shí)質(zhì)區(qū)別在于選擇不同比例的生產(chǎn)要素組合方式。在當(dāng)前供給側(cè)改革的結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求之下，土地集約利用是以土地合理利用為前提，通過增加對總量限額內(nèi)土地的投入，按照可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展原則，提高土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的動(dòng)態(tài)過程[17]，一般是作為集約用地主體的用地單位或者個(gè)人，為了提高土地利用效率，采取的改善用地結(jié)構(gòu)和挖掘用地潛力等行為。那么，集約用地屬于在保持土地用途不變和供給有效的前提下，通過資金、技術(shù)、政策和管理等投入，提高土地承載力、土地利用強(qiáng)度和土地產(chǎn)出效益的合理用地問題。同時(shí)，資源錯(cuò)配往往會(huì)導(dǎo)致低效用地等土地粗放利用。例如，類似于美國底特律及其政府債務(wù)危機(jī)的案例，中國一些地方出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資、新城和工業(yè)園區(qū)建設(shè)過剩現(xiàn)象，房地產(chǎn)庫存嚴(yán)重，投資回報(bào)率不高，使得化解房地產(chǎn)庫存成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)之一。

3.3 土地節(jié)約利用與土地資源浪費(fèi)

土地節(jié)約利用是一個(gè)討論較少的問題。首先，“節(jié)約”意為“節(jié)儉、節(jié)省”。 馬克思的節(jié)約理論認(rèn)為：“真正的節(jié)約（經(jīng)濟(jì)）=節(jié)約勞動(dòng)時(shí)間=發(fā)展生產(chǎn)力”[18]。因此，節(jié)約的實(shí)質(zhì)是指在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中對資源、能源需求實(shí)行減量化，有計(jì)劃、有步驟、可持續(xù)地利用，即在生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，用盡可能少的資源、能源，創(chuàng)造相同的財(cái)富甚至更多的財(cái)富，最大限度地充分利用各種有限資源[19]。再者，在中國進(jìn)行“兩型”社會(huì)建設(shè)的今天，節(jié)約是相對于浪費(fèi)而言的，資源浪費(fèi)是指資源配置的方式不合理或是資源配置的機(jī)制不科學(xué)所產(chǎn)生的損失，土地資源浪費(fèi)即為在沒有根據(jù)土地的自然資源屬性和區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況選擇合理的用地類型和用地結(jié)構(gòu)的行為，具體表現(xiàn)為：（1）土地閑置較多且時(shí)間較長、項(xiàng)目建設(shè)盲目求大、開發(fā)區(qū)總體數(shù)量與規(guī)劃面積偏大以及囤地、圈地等。如在最近曝光的閑置土地調(diào)查中，海南新遠(yuǎn)實(shí)業(yè)公司的一宗154651.2 m2的土地，自取得土地使用權(quán)以來長期閑置，超過應(yīng)動(dòng)工開發(fā)期限未開發(fā)建設(shè)。（2）土地閑置較為普遍。如國家土地督察濟(jì)南局2016年初公布了山東省土地閑置等違法用地情況，從2007年以來，山東省批而未供土地達(dá)60×104畝，而如果把全省低效利用的土地盤活起來，大約能夠挖掘出900×104畝的土地利用潛能，足以滿足山東全省15年的供地需求。此外，中國廣大農(nóng)村地區(qū)由于大量人口外出務(wù)工，相當(dāng)多的宅基地長期閑置甚至出現(xiàn)空心村現(xiàn)象，在一定程度上反映出土地資源的供給和需求不匹配，這正是當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亟待解決的本質(zhì)問題。眾所周知，中國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，國家及各級政府編制土地利用總體規(guī)劃和規(guī)定土地用途，特別是在當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，國土資源要建立以可持續(xù)發(fā)展為準(zhǔn)繩的總量管控性改革框架。因此，土地節(jié)約利用的主體應(yīng)該是相應(yīng)的政府部門，主要是控制用地?cái)?shù)量和提升用地質(zhì)量以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，土地節(jié)約利用是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以確保土地資源總量保持在安全線以上為根本，以合理功能布局與優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)為核心，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，主要立足保護(hù)土地?cái)?shù)量和提高土地質(zhì)量的角度，通過相關(guān)行政政策和技術(shù)手段，減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對具有自然價(jià)值而又稀缺的土地造成不可逆的消耗，千方百計(jì)地使建設(shè)用地不用或者少用其它用途的土地。一般而言是政府部門為了達(dá)到一定的土地總量管控效果，一方面通過限制土地供給數(shù)量，約束浪費(fèi)土地行為；另一方面，利用科技方法加強(qiáng)土地質(zhì)量建設(shè)，有效節(jié)省各項(xiàng)用地。不難發(fā)現(xiàn)，節(jié)約用地屬于平面范圍內(nèi)土地合理利用規(guī)模的問題，通常表現(xiàn)為建設(shè)用地不占或者少占農(nóng)用地，特別是一般性基本農(nóng)田、永久性基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田等耕地。

4 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的節(jié)約用地和集約用地

4.1 節(jié)約用地和集約用地的相互關(guān)系

節(jié)約用地和集約用地是密切聯(lián)系、相輔相成的?？茖W(xué)的土地供給決策是實(shí)現(xiàn)城市土地集約利用的保證，即節(jié)約用地是集約用地的前提和保障。從效果上講，集約利用就是節(jié)約利用，土地利用的集約化，一定程度上降低了經(jīng)濟(jì)建設(shè)對土地增量的需求，達(dá)到了節(jié)約利用的要求，因此，也可以理解為集約是節(jié)約的一種手段[20]，但不是唯一手段，節(jié)約用地還有其它更為廣泛的措施選擇；反過來，節(jié)約利用不一定是集約利用，原因在于前者只是調(diào)控用地規(guī)模而不增加強(qiáng)度。值得注意的是，節(jié)約利用也并非生態(tài)利用。如建設(shè)用地上山雖然少占了耕地，但是在一定程度上帶來了植被損毀、土壤侵蝕和地下水污染等不可逆的生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn)。從對象來說，節(jié)約用地的客體一般是指土地面積，而集約用地的客體還包括土地空間，如歐美發(fā)達(dá)國家的“緊湊城市”和香港的“城市土地多元集約利用”。從目標(biāo)來看，節(jié)約用地和集約用地都是為了土地合理利用以滿足可持續(xù)發(fā)展的用地需要，是當(dāng)前土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)。具體地說，節(jié)約用地是政府部門從中觀或者宏觀上控制區(qū)域的用地總量，達(dá)到總量控制的目的；而集約用地則是土地使用者從微觀上挖掘用地潛力和提高用地效率，使之結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從效率而言，節(jié)約用地促進(jìn)集約用地，政府部門通過控制土地供給以嚴(yán)厲打擊非法占地等違法行為，并加強(qiáng)全社會(huì)節(jié)地意識(shí)和生態(tài)文明建設(shè)的宣傳教育，在一定程度上促使土地使用者在有限的土地上面采取一些技術(shù)措施，提高用地效率以保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；反過來，集約用地有利于節(jié)約用地，更大的用地空間使得政府部門將有更多的土地資源進(jìn)行合理配置與生態(tài)利用，更能起到諸如保護(hù)18億畝耕地紅線的總量管控作用。

4.2 供給側(cè)下節(jié)約用地和集約用地的政策影響

要素的集約節(jié)約化供給、產(chǎn)品的有效優(yōu)質(zhì)供給和制度的有效供給是中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亟待解決的三個(gè)供給問題，其中，制度供給是重中之重[21]。所以，供給側(cè)下節(jié)約用地和集約用地表現(xiàn)為更為緊密和協(xié)同的相互關(guān)聯(lián)與互為促進(jìn)的政策影響（圖1）。從宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)上來看，國家在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中出臺(tái)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)、土地總體利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)節(jié)約和集約用地的重大方針、政策和制度，政府管理部門進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新與政策任務(wù)分解，形成一系列節(jié)約用地和集約用地的政策。一方面，節(jié)地政策結(jié)合控制總量、異位用地和劃定紅線等措施加強(qiáng)節(jié)約用地，進(jìn)而在一定程度上促進(jìn)集約用地；另一方面，集地政策輔助于評價(jià)考核、節(jié)地技術(shù)和深度挖潛等手段增強(qiáng)集約用地并促進(jìn)節(jié)約用地。同時(shí)，通過獎(jiǎng)懲措施、生態(tài)補(bǔ)償和模范創(chuàng)建等方式共同推動(dòng)土地節(jié)約和集約利用，進(jìn)而全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。需要說明的是，雖然土地節(jié)約利用并非完全能夠達(dá)到集約利用效果，但是就對象、目標(biāo)和效率等方面而言，兩者都是追求土地合理利用方式、促使土地利用提質(zhì)增效、確保區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，因此，節(jié)約用地有利于并能夠促進(jìn)集約用地。

4.3 節(jié)約和集約用地與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)理

圖1 供給側(cè)下節(jié)約用地和集約用地的政策影響Fig.1 The policy impacts of economized and intensive land use under the supply side

地區(qū)生產(chǎn)總值是區(qū)域節(jié)約和集約用地的重要發(fā)展目標(biāo)之一，是衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地合理利用之間協(xié)調(diào)程度的關(guān)鍵指標(biāo)。中國過去采取以需求為核心和動(dòng)力的“以需定產(chǎn)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過政府主導(dǎo)的供給配置土地資源滿足各項(xiàng)建設(shè)用地需要，在取得一定發(fā)展成就的同時(shí)導(dǎo)致了重工業(yè)產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)庫存嚴(yán)重和土地金融濫用等供需結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配問題，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以供給為動(dòng)力和抓手，通過正確發(fā)揮政府作用的有效供給更加合理地配置土地資源滿足土地市場的真實(shí)需求，節(jié)約和集約用地回歸了政府在土地市場中的監(jiān)管與調(diào)控地位，更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提質(zhì)增效。

圖2 土地節(jié)約和集約利用與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)理Fig.2 The coordination mechanism on economized and intensive land use level and regional economic development

值得注意的是，時(shí)空錐理論是認(rèn)識(shí)和研究事物客觀發(fā)展規(guī)律性的一種認(rèn)識(shí)論和方法論[22]，節(jié)約和集約用地與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系也不例外。因此，本文根據(jù)土地科學(xué)發(fā)展時(shí)空錐理論，構(gòu)建了以節(jié)約用地水平、集約用地水平、地區(qū)GDP和年份為坐標(biāo)軸的四維坐標(biāo)系，即土地節(jié)約和集約利用與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)空錐模型（圖2）。從而，在時(shí)空系統(tǒng)中研究區(qū)域節(jié)約和集約用地水平與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)理，即在一定時(shí)期內(nèi)，通過“多規(guī)合一”、“有效供給”和“稅收調(diào)控”等方式，使得土地利用水平位于節(jié)約和集約用地的合理域，確保地區(qū)GDP保持在相應(yīng)的合理區(qū)間，相應(yīng)的年度時(shí)空錐逐步靠近合理的時(shí)空錐，形成土地節(jié)約和集約利用與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其中，合理域是指較高或者中等的節(jié)約和集約用地水平，合理區(qū)間是指地區(qū)GDP對應(yīng)的一個(gè)適度范圍內(nèi)的閉區(qū)間。以《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià)操作手冊》為參考標(biāo)準(zhǔn)，合理域通常為［0.4，0.7］×［0.4，0.7］的矩形區(qū)域，地區(qū)GDP在相應(yīng)的合理區(qū)間內(nèi)波動(dòng)，籍此，通過兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高質(zhì)量和可持續(xù)。

5 結(jié)論與展望

總之，在當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，土地節(jié)約和集約利用是歷史的必然，并賦予了總量不變和供給有效等時(shí)代內(nèi)涵。同時(shí)，通過制度供給形成節(jié)約用地和集約用地更為緊密和協(xié)同的相互關(guān)聯(lián)與互為促進(jìn)，在政府正確行使監(jiān)管與調(diào)控土地市場職能轉(zhuǎn)變過程中實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約和集約用地與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮土地要素改革由低密度、低效率的粗放型經(jīng)濟(jì)向節(jié)約集約型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變中的重要作用。因此，土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要?jiǎng)?chuàng)新用地體制機(jī)制，協(xié)調(diào)政府管理和市場配置的關(guān)系，利用市場手段破解土地要素錯(cuò)配、劣配、違法配、低效配等粗放用地問題和根除占地、囤地、圈地、曬地等土地浪費(fèi)現(xiàn)象，并破除土地用于增值等擾亂市場行為，使土地回歸到生產(chǎn)生活的本真功能，從而，切實(shí)提升節(jié)約和集約用地水平，提高土地資源配置效率和產(chǎn)出效益，力促經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級。

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