三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與模式淺議

趙倩

摘要：三江源國(guó)家公園獨(dú)特的地理位置、人文環(huán)境，決定了其生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的特殊性。公眾參與在這里不僅有利于環(huán)境保護(hù)，而且有利于加強(qiáng)政府與民眾間的交流，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。由于民族文化和宗教原因，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民在參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面具有天然優(yōu)勢(shì)，三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)該建立“本地人保護(hù)為主”的模式，并注重發(fā)揮本土民間環(huán)保組織在環(huán)保中的巨大作用。

關(guān)鍵詞：三江源國(guó)家公園；生態(tài)環(huán)境；公眾參與

三江源國(guó)家公園地處青藏高原腹地，位于長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的源頭地區(qū)，總面積36.3萬(wàn)平方公里，平均海拔4000多米，被譽(yù)為“中華水塔”。據(jù)科學(xué)家初步計(jì)算，長(zhǎng)江總水量的25%、黃河總水量的49%和瀾滄江總水量的15%都來(lái)自這一地區(qū)。此次被列為國(guó)際重要濕地的鄂陵湖、扎陵湖濕地均位于三江源國(guó)家公園的核心區(qū)，是黃河源區(qū)的第一、第二大淡水湖，面積分別為65907公頃和64920公頃。兩塊濕地都是高原多種珍稀魚類和水禽的理想棲息場(chǎng)所，湖區(qū)沼澤和環(huán)湖半島以及水域是鷗類、雁鴨類和黑頸鶴等水涉禽的重要棲息地，對(duì)高海拔地區(qū)生物多樣性，維護(hù)高原濕地生態(tài)系統(tǒng)具有重要意義。

通過(guò)與三江源國(guó)際公園保管理局、地方人民政府及其相關(guān)職能部門舉行座談會(huì)和通過(guò)對(duì)村委會(huì)負(fù)責(zé)人、當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民、轉(zhuǎn)湖群眾、養(yǎng)蜂人、各類商販、游客等的深入訪談，就三江源國(guó)家公園濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的情況、特點(diǎn)及面臨的困境等問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研。

一、三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與情況

（一）當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意愿較為強(qiáng)烈

普遍覺(jué)醒的環(huán)保意識(shí)是公眾參與環(huán)保得以存在和發(fā)展的社會(huì)心理基礎(chǔ)，更是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理水平的最重要標(biāo)志之一。只有公民具備了生態(tài)意識(shí)和觀念，把制度安排貫徹到行動(dòng)中，才能最大限度地解決風(fēng)險(xiǎn)。不僅是因?yàn)楣衲軌蛟谌粘Ｉ钪袑?duì)自身行為的合理性進(jìn)行反思，或通過(guò)長(zhǎng)期學(xué)習(xí)與實(shí)踐活動(dòng)提高自我規(guī)范的能力，而且保護(hù)生態(tài)環(huán)境是公民的基本責(zé)任，也是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的過(guò)程，只有這樣才能使治理活動(dòng)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）政府重視發(fā)揮當(dāng)?shù)孛癖娫诃h(huán)保中的作用

越來(lái)越多的政府及其工作人員意識(shí)到當(dāng)?shù)厝罕娫诃h(huán)保上有天然優(yōu)勢(shì)，也越來(lái)越重視發(fā)揮當(dāng)?shù)厝罕娫诃h(huán)保中的作用。例如，三江源國(guó)家公園建立和發(fā)展了一支由43名當(dāng)?shù)啬撩窠M成的協(xié)管員隊(duì)伍。這些協(xié)管員年齡在25-55歲之間，他們當(dāng)中有牧民、有牧場(chǎng)的牧工等。經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，勞作之余，參與天鵝、藏羚羊等多種野生動(dòng)物的保護(hù)工作。

（三）企業(yè)治理在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中作用顯著

企業(yè)治理即工商企業(yè)為控制污染、減少排放、節(jié)約資源所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。其優(yōu)勢(shì)主要是，企業(yè)通過(guò)技術(shù)發(fā)明、革新改造，不斷減少和降低對(duì)資源的消耗依賴，動(dòng)員廣大企業(yè)積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，通過(guò)企業(yè)的資金、人才和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大生態(tài)治理的影響力，企業(yè)能夠發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制降低生態(tài)治理成本。

企業(yè)應(yīng)該把生態(tài)觀念融入組織的文化和發(fā)展當(dāng)中，通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)企業(yè)形象提升，并且立足于生態(tài)效益優(yōu)先，兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局，淘汰能耗污染嚴(yán)重的技術(shù)設(shè)備，加強(qiáng)排放監(jiān)督治理。

（四）環(huán)保志愿者和環(huán)保公益組織日益活躍

1.環(huán)保志愿者。當(dāng)?shù)丨h(huán)保志愿者是三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境治理不可忽視的重要文化因素和力量。大部分農(nóng)牧民都在積極響應(yīng)政府號(hào)召或者自發(fā)地從事環(huán)保志愿工作，既使沒(méi)有任何報(bào)酬，也能全身心投入其中，甚至付出生命的代價(jià)。這些志愿者參與三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理由很簡(jiǎn)單——“因?yàn)檫@里是我的家”。同時(shí)也帶動(dòng)越來(lái)越多的來(lái)自全國(guó)各地的志愿者赴三江源國(guó)家公園撿拾垃圾和進(jìn)行垃圾問(wèn)題的調(diào)研，使得垃圾問(wèn)題得以被更多人重視。同時(shí)也加大投入生態(tài)環(huán)境技術(shù)監(jiān)測(cè)，比如：制作鳥類監(jiān)測(cè)表格，記錄濕地鳥類數(shù)量、活動(dòng)情況以及棲息地變化，并將這些數(shù)據(jù)提供給管理局，以此來(lái)保護(hù)該地區(qū)的生物多樣性和生態(tài)環(huán)境。

2.環(huán)境保護(hù)公益組織。作為政府、企業(yè)之外的新角色，環(huán)保公益組織廣泛參與三江源國(guó)家公園環(huán)保領(lǐng)域的社會(huì)活動(dòng)。三江源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)與當(dāng)?shù)卮迕窠M成自愿者協(xié)會(huì)：向村民和游客開(kāi)展環(huán)保宣傳；清理村莊、學(xué)校的周邊環(huán)境；清理水源、森林、公路沿邊的垃圾；防止亂砍亂伐等。

二、三江源生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）公民參與體制存在障礙

首先，是觀念上的障礙。當(dāng)我們向行政機(jī)關(guān)了解環(huán)保公益組織在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展活動(dòng)的情況時(shí)，有部門負(fù)責(zé)人這樣表示：環(huán)保公益組織只會(huì)惹麻煩，不僅解決不了什么問(wèn)題，還往往喜歡小題大做。這一評(píng)價(jià)在一定程度上反映出部分人對(duì)公益組織參與環(huán)保在觀念上存在障礙，并且也不認(rèn)可公益組織的工作。

其次，就是經(jīng)費(fèi)上的障礙。有些群眾都是自發(fā)進(jìn)行垃圾清理，他們沒(méi)有報(bào)酬，相關(guān)費(fèi)用也都是由他們自行承擔(dān)，這將環(huán)保成本和負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)厝罕娺@種做法顯然是不合適的。

最后，是法律障礙。由于缺乏相應(yīng)法律觀念，當(dāng)?shù)厝罕娫趨⑴c環(huán)保的過(guò)程中難免出現(xiàn)“違法”行為。例如，自主強(qiáng)行沒(méi)收、扣押或者銷毀偷捕者、盜獵者的交通工具、漁具等；隨意進(jìn)行罰款；拘禁或毆打偷捕者、盜獵者等。當(dāng)執(zhí)法機(jī)關(guān)指出這些行為違法或者對(duì)違法行為進(jìn)行制止和處罰時(shí)，群眾會(huì)認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有為他們主持公道，偏袒偷捕者和盜獵者，執(zhí)法不公正，而對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)產(chǎn)生種種誤解。

（二）以政府為主導(dǎo)的公眾參與模式

生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與仍然屬于傳統(tǒng)意義上的“政府主導(dǎo)”自上而下的模式，政府與民眾之間沒(méi)有形成有效的環(huán)?；?dòng)機(jī)制。政府在整個(gè)過(guò)程中占主導(dǎo)地位，起著決定性作用，民眾只是被動(dòng)配合，民眾的積極性、創(chuàng)造性不僅得不到充分發(fā)揮，而且從他們的感受來(lái)講，這種活動(dòng)也僅僅是對(duì)政府管理的服從，體現(xiàn)不出來(lái)無(wú)償且自愿。

（三）公眾參與信息不對(duì)稱

在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，特別是在政府組織和社會(huì)公眾之間存在著“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象，政府憑借自己的信息優(yōu)勢(shì)獲得管理主動(dòng)權(quán)和對(duì)公眾的支配權(quán)，這將會(huì)導(dǎo)致政府和民眾在管理活動(dòng)中的地位不對(duì)等。公眾參與機(jī)制實(shí)際上要求改變以往政府為主導(dǎo)的環(huán)保模式，發(fā)揮公眾的積極性和主動(dòng)性，強(qiáng)化政府和公眾之間的互動(dòng)與合作。但是，如果政府和公眾之間“信息不對(duì)稱”問(wèn)題得不到解決，公眾參與也只能流于形式。

三、完善三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的對(duì)策

（一）樹立“公眾參與機(jī)制”下的新型生態(tài)環(huán)境治理理念

新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！睋?jù)此，參與環(huán)境保護(hù)已然成為公眾的一項(xiàng)法定權(quán)利和政府的法定義務(wù)。因此，在三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)中樹立公眾參與的新型理念意義重大，因?yàn)樗軌驗(yàn)槿磭?guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)中涉及到的各方利益相關(guān)者提供對(duì)話平臺(tái)。

（二）建立“當(dāng)?shù)厝吮Ｗo(hù)為主”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式

加強(qiáng)本地民眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的參與，我們認(rèn)為主要應(yīng)該從兩方面入手：1.通過(guò)相關(guān)機(jī)制，吸收更多的當(dāng)?shù)孛癖姵蔀榄h(huán)保志愿者，發(fā)放志愿者標(biāo)志，提供必要設(shè)備，做好相關(guān)崗前培訓(xùn)，給予適當(dāng)報(bào)酬。這樣既可以有效緩解政府執(zhí)法人員不足的問(wèn)題，而且還可以幫助民眾增加一定的經(jīng)濟(jì)收入，讓他們分享生態(tài)旅游帶來(lái)的利益。2.大力發(fā)展本土民間環(huán)保組織。鼓勵(lì)以村或合作社為單位組織成立類似于瑪多縣那樣的本土民間環(huán)保組織。民間環(huán)保組織，其最大特點(diǎn)就在于它的民間性和獨(dú)立性，作為政府與市場(chǎng)之外的第三方，是政府部門與民眾加強(qiáng)聯(lián)系、增強(qiáng)溝通的一個(gè)重要橋梁和渠道。而本地民間環(huán)保組織和非本地民間環(huán)保組織相比較，有很多優(yōu)勢(shì)，包括更加適應(yīng)高原氣候、能夠長(zhǎng)期持續(xù)跟進(jìn)環(huán)保工作等。

（三）出臺(tái)“有特色、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際”公眾參與相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定就本自治地區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境制訂自治條例或單行條例。自治機(jī)關(guān)的立法權(quán)內(nèi)容不僅僅體現(xiàn)在制訂自治條例執(zhí)行國(guó)家法律方面，還可以變通國(guó)家法中不符合少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)和實(shí)際情況的規(guī)定。作出符合三江源國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境治理實(shí)際情況的公眾參與機(jī)制具體規(guī)定，同時(shí)也更應(yīng)關(guān)注環(huán)保信息的公開(kāi)和透明，促進(jìn)公眾參與“依法、有序、規(guī)范”。

四、結(jié) 論

在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的今天，只有在政府和社會(huì)雙方的共同努力下，在各種環(huán)境主體之間形成一種合作伙伴關(guān)系，相互支持、信任和協(xié)作，才能真正解決環(huán)境問(wèn)題，才能盡最大可能地規(guī)避環(huán)境危機(jī)。公眾參與作為環(huán)境保護(hù)和治理的有效方法逐漸得到了國(guó)際社會(huì)的公認(rèn)，并作為一項(xiàng)環(huán)境法的基本原則進(jìn)行了環(huán)境管理的實(shí)踐。政府應(yīng)當(dāng)重視在環(huán)境治理中引導(dǎo)公眾參與，這是環(huán)保事業(yè)發(fā)展的必然要求，是提高政府決策質(zhì)量和降低政府管理環(huán)境成本的需要，也是大力發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，落實(shí)民主政治、追求公共利益及實(shí)現(xiàn)公民資格的必要手段。公眾參與環(huán)境治理，其效果勢(shì)必產(chǎn)生增強(qiáng)公眾環(huán)境意識(shí)、發(fā)揮公眾監(jiān)督作用、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、克服政府和市場(chǎng)失靈、提高行政效率及實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的效果。

然而生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與依然存在問(wèn)題，這就需要政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用，正確引導(dǎo)公民的積極參與，在運(yùn)行機(jī)制方面，論證會(huì)制度以及征求意見(jiàn)和民意調(diào)查制度等而保障機(jī)制則是重點(diǎn)建設(shè)的，這是推進(jìn)和完善我國(guó)公眾參與環(huán)境治理的關(guān)鍵，包括完善我國(guó)環(huán)境法律立法，積極實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)化，確立公眾環(huán)境公益訴訟，繼續(xù)完善政治機(jī)制和優(yōu)化社會(huì)機(jī)制，以及大力發(fā)展環(huán)保組織和提高收入、教育水平和強(qiáng)化政府環(huán)境管理機(jī)制等，以此來(lái)逐步建立政府、社會(huì)與公眾互動(dòng)的環(huán)境治理新模式。

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（作者單位：青海民族大學(xué)）